Muutoksia hallintoasioiden muutoksenhakusäännöksiin

Eduskunta hyväksyi 29.5.2015 lait hallintolain, hallintokäyttölain, korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 ja 6 §:n sekä uhkasakkolain 24 §:n muuttamisesta. Samanaikaisesti hyväksyttiin muutokset 174:n lain muutoksenhakusäännöksiin. 

Oikaisuvaatimus tulee laajemmin käyttöön muutoksenhaun ensi vaiheena myös hallintovalitusasioissa. Hallintolakiin tehtiin tarkistuksia muun muassa siihen liittyen, kenellä on oikeus hakea oikaisua, ja oikaisun vaikutuksesta päätöksen täytäntöönpanoon. Valituslupasääntelyn soveltamisalaa laajennettiin uusiin asiaryhmiin haettaessa muutosta hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Lainmuutosten tavoitteena on tehostaa ja nopeuttaa oikeussuojan antamista hallinto-asioissa sekä kehittää korkeimman hallinto-oikeuden roolia hallintoa ja hallintolainkäyttöä linjaratkaisuin ohjaavan tuomioistuimen suuntaan.

Lainmuutokset tulevat voimaan 1.1.2016 ja niitä sovelletaan 1.1.2016 jälkeen tehtyihin hallintopäätöksiin. Kuntien ja kuntayhtymien tulee päivittää hallintopäätöksiin liitettävät muutoksenhakuohjeet uutta lainsäädäntöä vastaaviksi 1.1.2016 alkaen.

Lisätiedot:
Palvelusähköposti: hallintolakimiehet@kuntaliitto.fi
Lakimies Saija Haapalehto, p. 050 567 0862
Johtava lakimies Katariina Huikko, p. 050 566 4327
Lakimies Mervi Kuittinen, p. 050 520 8071
Johtava lakimies Kirsi Mononen, p. 040 569 5511
Johtava lakimies Riitta Myllymäki, p. 050 349 5460
Lakimies Ida Sulin, p. 050 563 3023
Lakiasiain johtaja Arto Sulonen, p. 0400 850 232

Taustaa

Lainmuutosten keskeisenä tavoitteena on tehostaa ja nopeuttaa oikeussuojan antamista hallintoasioissa sekä kehittää korkeimman hallinto-oikeuden roolia hallintoa ja hallintolainkäyttöä linjaratkaisuin ohjaavan tuomioistuimen suuntaan. Tavoitteena on siirtää painopistettä hallintoasioiden muutoksenhaussa mahdollisimman varhaiseen asian käsittelyvaiheeseen.

Muutoksilla pyritään myös yhtenäistämään ja selkeyttämään muutoksenhakusääntelyä eri asiaryhmissä. Oikaisuvaatimusta ja valituslupaa koskevien säännösten lisääminen asiaryhmäkohtaisesti eri hallinnonalojen lainsäädäntöön merkitsee, että muutoksia tehdään useisiin eri hallinnonalojen lakeihin.

Muutoksenhaku opetusasioissa, sosiaali- ja terveydenhuollossa sekä yhdyskunta, ympäristö - ja maankäyttöasioissa

Kuntaliiton opetus- ja kulttuuriyksikkö on laatinut opetusalaa koskevista lainmuutoksista liitteenä olevan tiedotteen.

Keskeisimmät muutokset sosiaali- ja terveydenhuollossa koskevat lakia sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista sekä lakia sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä. Muutoksia näiden lakien osalta tehtiin muun muassa oikaisuvaatimuksen määräaikaan, mahdollisuuteen toimittaa valitus päätöksen tehneelle viranomaiselle sekä valituskelpoisuuteen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Sosiaali- ja terveydenhuollon muutosten osalta asiasta tiedotetaan tarkemmin myöhemmin julkaistavalla kuntauutisella sekä asiakasmaksujen muutoksia koskevan yleiskirjeen yhteydessä.

Pelastustoimen, ympäristöterveyden, vesihuollon, joukkoliikenteen, lomituspalvelujen, asumistoimen, maastoliikenteen, jätelain, kadunhoidon ja kuntien etuostolain muutostenhakusäännöksiin tehtiin eräitä muutoksia, jotka suurimmalta osin liittyvät valituslupasääntelyyn ja joiltakin osin oikaisumenettelyn käyttöönottoon. Kuntaliiton substanssiasiantuntijat kunkin lainsäädännön osalta tiedottavat muutoksista erikseen.

Kuntalain mukainen muutoksenhaku

Kuntalain muutoksenhakusäännöksiä ei tässä yhteydessä muutettu. Kuntalain muutoksenhakusäännökset (oikaisuvaatimus ja kunnallisvalitus) ovat erityislakeihin nähden toissijaisia ja syrjäytyvät kun erityislaissa säädetään oikaisumenettelystä ja hallintovalituksesta.

Hallintolakia sen sijaan sovelletaan kuntalakiin nähden toissijaisena. Hallintolain oikaisuvaatimusmenettelyä koskevaa 7 a lukua sovelletaan siten vain täydentävänä kuntalain mukaisissa oikaisuvaatimuksissa.

Oikaisuvaatimusmenettelyyn täsmennyksiä

Oikaisuvaatimusmenettelystä on jo entuudestaan yleissäännökset hallintolain 7a luvussa. Laissa ei kuitenkaan ole ollut säännöksiä siitä, kenellä on oikeus tehdä oikaisuvaatimus tai millä viranomaisella on toimivalta oikaisuvaatimuksen käsittelemiseen.

Oikaisua saa vaatia se, jolla on ennen lainmuutostakin ollut oikeus valittaa hallintopäätöksestä. Oikaisua saa vaatia ensinnäkin asianosainen eli se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Myös viranomainen saa vaatia oikaisua, jos laissa niin säädetään tai jos muutoksenhakuoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen. Säännös koskee lähinnä tilanteita, joissa valvovalla viranomaisella on ennen lainmuutosta ollut oikeus valittaa toisen viranomaisen tekemästä hallintopäätöksestä.

Oikaisuvaatimus tehdään kirjallisesti hallintopäätöksen tehneelle viranomaiselle. Ennen lainmuutosta tällainen säännös on sisältynyt useisiin eri hallinnonalojen lakeihin. Yleissäännöksen tultua voimaan asiasta ei enää ole tarpeen säätää erikseen eri hallinnonalojen lainsäädännössä. Erikseen on kuitenkin tarpeen säätää oikaisuvaatimusviranomaisesta silloin, kun oikaisuvaatimus tehdään muulle kuin päätöksen tehneelle viranomaiselle. Oikaisuvaatimuskirjelmässä on ilmoitettava päätös, johon oikaisua vaaditaan, millaista oikaisua vaaditaan sekä millä perusteilla oikaisua vaaditaan.

Päätöstä, johon saa vaatia oikaisua, ei voida panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Päätös voidaan kuitenkin panna täytäntöön lainvoimaa vailla olevana, jos laissa niin säädetään. Jos päätös on luonteeltaan sellainen, että se on pantava täytäntöön heti, tai jos päätöksen täytäntöönpanoa ei yleisen edun vuoksi voida lykätä. Säännös vastaa päätöksen täytäntöönpanokelpoisuutta koskevaa hallintolainkäyttölain sääntelyä.

Oikaisuvaatimus entistä useammin muutoksenhaun ensi vaiheena

Oikaisuvaatimuksen käytön laajentamisen tavoitteena on vahvistaa hallintoviranomaisen roolia oikeusturvan antamisessa. Lainmuutokset on tehty asianomaisiin erityislakeihin. Tarkoituksena on, että asiat, joissa ei ole periaatteellista tulkintaerimielisyyttä, voitaisiin käsitellä hallintoviranomaisessa, jolloin hallinto-oikeudet voisivat keskittyä varsinaisten oikeusriitojen ratkaisemiseen.

Oikaisuvaatimuksen ulkopuolelle jäävät asiaryhmät, joissa asia selvitetään erityisen perusteellisesti jo ensi vaiheen hallintomenettelyssä tai joihin liittyy yleensä vaativaa oikeudellista harkintaa. Tällöin oikaisuvaatimusvaihe voisi tarpeettomasti pidentää asian käsittelyn kokonaiskestoa. Tällaisia asioita ovat esimerkiksi monet asianosaisen ja yhteiskunnan kannalta merkittävät lupa-asiat kuten elinkeinolupa-asiat.

Valituslupajärjestelmän laajentaminen uusiin asiaryhmiin

Hallintolainkäyttölain 13 §:n mukaan muussa laissa voidaan säätää, että valituksen tekemiseksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle tarvitaan valituslupa. Noin puolet kaikista korkeimpaan hallinto-oikeuteen saapuneista asioista onkin tähän mennessä kuulunut valituslupasääntelyn piiriin.

Erityislakeihin tehtiin muutoksia valituslupajärjestelmän laajentamiseksi uusiin asiaryhmiin. Valituslupaa ei kuitenkaan jatkossakaan vaadita asiaryhmissä, joihin valitusvaiheessa useimmiten liittyy vaativia oikeuskysymyksiä tai jotka ovat yleensä asianosaisen tai yhteiskunnan kannalta erityisen merkittäviä tai laaja-alaisia. Tällaisia asioita ovat esimerkiksi elinkeinoluvan peruuttamista, merkittävää hallinnollista seuraamusta tai hallinnollisen pakkokeinon täytäntöönpanoa koskevat asiat. Valituslupaa ei myöskään tarvita lasten tahdonvastaista huostaanottoa koskevissa asioissa eikä muissa hallintoriita-asioissa, joissa korkein hallinto-oikeus toimii ensimmäisenä ja ainoana muutoksenhakuasteena.

Muutokset hallintolainkäyttölakiin ja korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettuun lakiin

Ministeriöiden hallintopäätöksistä valitetaan hallinto-oikeuteen. Suoraan korkeimpaan hallinto-oikeuteen valitetaan vuodesta 2016 alkaen vain valtioneuvoston yleisistunnon hallintopäätöksistä. Yleissäännöksestä voidaan tarvittaessa säätää poikkeuksia muussa lainsäädännössä. Valituksen voi tehdä vain sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.  Ehdotettu säännös perustuu vakiintuneeseen tulkintaan, jonka mukaan hallintotuomioistuimen toimivaltaan kuuluu arvioida ainoastaan valituksen kohteena olevan päätöksen lainmukaisuutta.

Jos asiassa tarvitaan valituslupa, päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi tai jos korkein hallinto-oikeus kieltää täytäntöönpanon.

Lainvoimaisen päätöksen poistamista tai purkua saa hakea vain yhden kerran samassa asiassa, jollei asiaa ole välttämätöntä tutkia uudelleen. Korkeimmasta hallinto-oikeudesta annettua lakia muutettiin niin, että päätös purkamista tai poistamista koskevassa asiassa voidaan jatkossa tehdä yhden jäsenen kokoonpanossa, jos hakemus jätetään tutkimatta. Tarvittaessa hakemus voidaan käsitellä myös esimerkiksi kolmen tai viiden jäsenen kokoonpanossa.

Uhkasakon asettamista koskevassa asiassa haetaan muutosta kuten päävelvoitteeseen

Muutosta uhkasakon asettamiseen haetaan jatkossa samalla tavoin kuin päävelvoitteeseen. Muutoksenhausta päävelvoitteen asettamiseen säädetään kyseessä olevassa erityislaissa. Uhan asettaminen liittyy aina tiettyyn päävelvoitteeseen ja niistä annetaan yleensä yhteinen päätös, joten on johdonmukaista, että niihin haetaan muutosta samalla tavoin. Uhkasakon tuomitsemista koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen ja korkeimpaan hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Henkilötietolaki ja julkisuuslaki valituslupajärjestelmän piiriin

Henkilötietolain mukaisiin tietosuojavaltuutetun ja tietosuojalautakunnan päätöksiin haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden henkilötietolain nojalla antamaan päätökseen saa jatkossa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan. Samoin hallinto-oikeuden julkisuuslain nojalla antamaan päätökseen voi jatkossa hakea muutosta valittamalla, mikäli korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

SUOMEN KUNTALIITTO

Hanna Tainio 
varatoimitusjohtaja 

Saija Haapalehto
lakimies

Liitteet
Tiedote muutoksenhakusäännösten muutoksista opetusasioissa
Laki hallintolainkäyttölain muuttamisesta 891/2015
Laki korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 ja 6 §:n muuttamisesta 892/2015
Laki hallintolain muuttamisesta 893/2015
Laki uhkasakkolain 24 §:n muuttamisesta 894/2015
Laki henkilötietolain muuttamisesta 901/2015
Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 33 §:n muuttamisesta 907/2015

Lisää aiheesta

• Ohjemallit
  Muutoksenhakuohjemallit kuntien käyttöön