Hallintolain muutokset
Hallintolain muutokset oikaisuvaatimuksen käsittelystä ja asiavirheen korjaamisesta sekä hallintolainkäyttölain ja asiointilain muutokset
Oikaisumenettely
Hallintolakiin (434/2003) on otettu uusi oikaisuvaatimusmenettelyä sääntelevä 7 a luku, jonka tarkoituksena on yleislakina ohjata oikaisuvaatimuksen käsittelyä. Uudistus on tullut voimaan 1.8.2010. Hallintolaki ei ole aikaisemmin sisältänyt yleisiä säännöksiä oikaisuvaatimuksen käsittelystä, vaan se on ollut kuntalain ja muun erityislainsäädännön varassa. Hallintolain oikaisuvaatimussäännöksillä täydennetään ja täsmennetään kuntalain ja erityislakien oikaisuvaatimussäännöksiä.
Uudistus ei aiheuta käytännössä kovinkaan paljon muutoksia kunnissa, koska kuntalain ja erityislakien oikaisuvaatimus- ja muutoksenhakusäännökset säilyvät ennallaan. Virheen korjaamismahdollisuus laajenee jonkin verran.
Hallintolainkäyttölakiin (586/1996) on lisätty uudet säännökset valitusoikeudesta oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen (6 a §) sekä oikaisuvaatimuksen vaikutuksesta valituksen sisältöön (26 a §). Hallintolainkäyttölaissa ei ole aikaisemmin ollut vastaavia säännöksiä.
Sähköinen tiedoksianto
Asiointilain (laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa, 13/2003) sähköistä tiedoksiantoa (18 ja 19 §:t) ja koneellista allekirjoitusta (20 §) koskevat säännökset uudistuvat. Asiakirjan antaminen tiedoksi sähköisenä viestinä asianomaisen suostumuksella mahdollistuu tilanteissa, joissa muutenkin voidaan käyttää tavallista tiedoksiantoa. Todisteellisen sähköisen tiedoksiannon käyttöalaa taas kavennetaan nykyisestä. Lakimuutos tulee voimaan 1.12.2010.
Lisätiedot:
Katariina Huikko, puh. 09 771 2135
Jenny Koivisto, puh. 09 771 2158
Tanja Mansikka, puh. 09 771 2308
Juha Myllymäki, puh. 09 771 2450
Riitta Myllymäki, puh. 09 771 2463
Erkki Papunen, puh. 09 771 2467
Arto Sulonen, puh. 09 771 2345
--------------------------------------------------------------------------------
1 Hallintolain muutokset
1.1 Hallintolain, kuntalain ja erityislainsäädännön suhde
Hallintolain ja kuntalain suhteesta. Hallintolakiin on otettu uusi oikaisuvaatimusmenettelyä sääntelevä 7 a luku, jonka tarkoituksena on ohjata oikaisuvaatimuksen käsittelyä yleisesti. Kuntalain mukainen oikaisuvaatimusmenettely on kunnallisvalituksen pakollinen esivaihe. Kunnallisessa yleishallinnossa noudatetaan oikaisuvaatimusmenettelyssä ensisijaisesti kuntalakia, toissijaisesti hallintolakia. Hallintolain uusi 7 a luku ainoastaan täydentää kuntalain säännöksiä oikaisuvaatimuksen käsittelystä niiltä osin, kun asiasta ei säädetä erikseen kuntalaissa. Kuntalain säännökset oikaisuvaatimusmenettelystä ovat säilyneet ennallaan ja poikkeavat tietyiltä osin uusista hallintolain säännöksistä.
Suhde erityislainsäädäntöön. Jos erityislaissa on omia poikkeavia säännöksiä oikaisuvaatimuksesta tai muutoksenhausta hallinto- tai kunnallisvalituksin, noudatetaan erityislain säännöksiä kuntalain ja hallintolain säännösten sijaan. Toisaalta erityislaissa saatetaan todeta, että muutosta haetaan siten kuin kuntalaissa säädetään oikaisuvaatimuksen tekemisestä ja kunnallisvalituksesta. Erityislainsäädännön suhteen onkin olemassa kuntalain oikaisuvaatimusjärjestelmästä poikkeavia tilanteita:
Jos erityislaissa on omat erityiset menettelysäännökset oikaisuvaatimuksen tekemisestä, noudatetaan niitä ensisijaisesti. Tällöin hallintolain uudet säännökset oikaisuvaatimusmenettelystä täydentävät erityislain säännöksiä.
Jos erityislaissa viitataan suoraan kuntalain mukaiseen oikaisuvaatimusmenettelyyn, noudatetaan oikaisuvaatimuksen käsittelyssä kuntalain säännöksiä. Tällöin on kuitenkin huomioitava mahdolliset erityislain kuntalaista poikkeavat säännökset. Hallintolain uusi 7 a luku ainoastaan täydentää kuntalakia ja erityislain säännöksiä.
Jos erityislaissa viitataan oikaisuvaatimusmenettelyyn viittaamatta suoraan kuntalakiin, noudatetaan lähtökohtaisesti oikaisuvaatimusmenettelyä, johon sovelletaan hallintolain oikaisuvaatimussäännöksiä. Tällöin on kuitenkin huomioitava erityislain mahdollisesti hallintolaista poikkeavat säännökset.
Kunnan viranomaisen erityislainsäädännön nojalla tekemiin päätöksiin haetaan useissa tapauksessa muutosta suoraan hallintotuomioistuimelta. Tällöin päätökseen ei voida tehdä oikaisuvaatimusta.
1.2 Uudistuksen pääsisältö
Hallintolain 7 a luku säätelee oikaisuvaatimusasian vireille tuloa, käsittelyä ja ratkaisemista. Uudet säännökset koskevat hallintolain mukaista oikaisuvaatimusaikaa (49 c §), oikaisuvaatimuksen muotoa ja sisältöä (49 d §), käsittelyn kiireellisyyttä (49 e §), oikaisuvaatimusviranomaisen oikeutta antaa määräys päätöksen täytäntöönpanosta (49 f §) sekä oikaisuvaatimuksen ratkaisemista ja siinä yhteydessä tapahtuvaa asia- tai kirjoitusvirheen korjaamista (49 g §). Hallintolain 50 §:n mukaisen asiavirheen korjaamismahdollisuutta on laajennettu siten, että virheen korjaamisen perusteena voi olla myös asiaan tullut uusi selvitys, joka voi olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Lisäksi hallintolain oikaisuvaatimusta koskeva ruotsinkielinen ilmaisu on muutettu.
1.2.1 Oikaisuvaatimusaika, oikaisuvaatimuksen muoto ja päätöksen täytäntöönpano
Hallintolain 49 c §:n mukaan oikaisuvaatimus on tehtävä 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Kuntalain mukainen oikaisuvaatimusaika on edelleen 14 päivää päätöksen tiedoksisaannista (KuntaL 93 §). Oikaisuvaatimuksen tekemistä koskevista määräajoista säädetään myös erikseen erityislainsäädännössä ja nämä määräajat vaihtelevat riippuen erityislainsäädännöstä.
Oikaisuvaatimus on hallintolain 49 d §:n mukaan tehtävä kirjallisesti toimivaltaiselle viranomaiselle. Oikaisuvaatimuskirjelmässä on ilmoitettava päätös, johon haetaan oikaisua, sekä se, millaista oikaisua vaaditaan ja millä perusteilla sitä vaaditaan. Säännös siis osittain täydentää kuntalain 89 §:ää siten, että oikaisuvaatimuksessa on ilmoitettava mihin päätökseen oikaisua haetaan, millaista oikaisua vaaditaan ja millä perustein.
Oikaisuvaatimus on hallintolain 49 e §:n mukaan käsiteltävä kiireellisenä. Kuntalain nojalla oikaisuvaatimus on myös käsiteltävä viipymättä (KuntaL 89.2 §). Säännökset vahvistavat perustuslain ja hallintolain hyvän hallinnon oikeusperiaatetta käsittelyn viivytyksettömyydestä. Käytännössä asiat käsitellään kuitenkin usein saapumisjärjestyksessä ja käytettävien voimavarojen suhteessa.
Hallintolain 49 f §:n mukaan oikaisuvaatimuksen käsittelevä viranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi. Täytäntöönpanon kieltämis- tai keskeytysasiassa annettuun ratkaisuun ei saa hakea erikseen muutosta. Kuntalain 98 §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviran¬omainen kieltää täytäntöönpanon. Täytäntöönpanon osalta on siis huomioitava, että jollei erityislaissa ole säädetty täytäntöönpanosta tai erikseen viitattu kuntalakiin, sovelletaan hallintolain 49 f §:n säännöstä.
1.2.2 Oikaisupäätöksen perusteluvelvollisuus ja asiavirheen korjaaminen
Hallintolain 49 g §:n mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annetussa päätöksessä on annettava perusteltu ratkaisu oikaisuvaatimuksessa esitettyihin vaatimuksiin. Oikaisuvaatimuspäätös on siis aina perusteltava. Tämä säännös osaltaan täydentää kuntalain 89 §:n menettelyä, joten sitä on sovellettava myös kuntalain mukaisessa oikaisuvaatimusmenettelyssä.
Oikaisuvaatimuksen ratkaiseva viranomainen voi samassa yhteydessä tehdä ilman eri vaatimusta myös virheen korjaamista koskevan päätöksen siten kuin hallintolain 50–53 §:ssä säädetään. Hallintolain 50 §:n säännökseen asiavirheen korjaamisesta on lisätty uusi kohta, jonka mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen, jos asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka olisi voinut olennaisesti vaikuttaa päätökseen. Ko. tilanteessa päätös voidaan kuitenkin korjata ainoastaan asianosaisen eduksi. Uutena selvityksenä voidaan pitää esim. asianosaisen olosuhteissa tapahtuneita muutoksia, jotka olennaisesti vaikuttavat päätöksen sisältöön, ts. aikaisempaa hallintopäätöstä voidaan pitää sisällöllisesti virheellisenä uuden selvityksen vuoksi. Uusi selvitys voi olla uusi, ennestään tuntematon seikka tai selvitys, jota ei tiedetty tai osattu ottaa huo¬mioon asiaa ensi vaiheessa ratkaistaessa. Näitä virheen korjaamista koskevia säännöksiä tulee soveltaa myös kunnallisessa oikaisumenettelyssä, sillä kuntalaissa ei ole niistä erikseen säädetty.
1.2.3 Hallintolain oikaisuvaatimusta koskeva ruotsinkielinen ilmaisu
Hallintolakia on muutettu siten, että ruotsinkielinen ilmaisu oikaisusta on nykyään ”prövning” ja oikaisuvaatimuksesta ”begäran om omprövning”. Lakikielen kääntämisessä pyritään yleisesti siihen, että Suomessa käytettävä ruotsinkielinen lakikieli vastaisi Ruotsissa käytettävää lakikieltä. ”Rättelse”-ilmaisun korvaaminen ”omprövning”-ilmaisulla oikaisuvaatimuksesta yhdenmukaistaa Suomessa ja Ruotsissa käytettävää lakikieltä. Uutta termiä on tarkoitus käyttää aina, kun se on mahdollista ja näin siirtyä vähitellen kokonaan uuteen termiin. Oikaisuvaatimuksen ruotsinkielinen ilmaisu tullee muutettavaksi kuntalain kokonaisuudistuksessa vastaamaan hallintolain ilmaisua. Kuntalaissa käytetään kuitenkin edelleen ilmaisua ”rättelseyrkande” eli kun ruotsinkielisessä tekstissä viitataan suoraan kuntalain säännöksiin, on käytettävä em. ilmaisua.
2 Hallintolainkäyttölain muutokset
Hallintolainkäyttölaissa ei ole aikaisemmin ollut säännöksiä valitusoikeudesta oikaisuvaatimuksen johdosta tehtyyn päätökseen. Nyt hallintolainkäyttölakiin on lisätty uudet säännökset valitusoikeudesta oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen (6 a §) sekä oikaisuvaatimuksen vaikutuksesta valituksen sisältöön (26 a §).
Kunnallisvalituksesta säädetään kuntalaissa. Hallintolainkäyttölain säännöksiä sovelletaan kuitenkin myös kunnallisvalitukseen, jollei kuntalaissa ole säädetty toisin.
Kunnan viranomaiset tekevät erityisesti lautakunta- ja viranhaltijatasolla paljon päätöksiä erilaisten erityislakien nojalla. Tällaisia erityislakeja on esim. koulu-, sosiaali- ja terveys- sekä ympäristötoimessa. Valitusmuotona erityislaeissa on usein kunnallisvalituksen sijasta hallintovalitus. Hallintovalitus voidaan tehdä laillisuusperusteella ja tarkoituksenmukaisuusperusteella eli sillä perusteella, että päätös on valittajan mielestä epätarkoituksenmukainen. Hallintovalitukseen sovelletaan erityislakien muutoksenhakusäännöksiä ja hallintolainkäyttölakia.
2.1 Valitusoikeus oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen
Hallintolainkäyttölain uuden 6 a §:n mukaan oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain se, joka on tehnyt oikaisuvaatimuksen. Erityislainsäädännön osalta saattaa tämä johtaa siihen, että valitusosoituksia on tarkennettava aikaisemmasta. Uudessa 6 a §:ssä on säädetty siitä, kenellä on valitusoikeus kun päätös on oikaisuvaatimuksen johdosta muuttunut tai kumottu.
Kuntalaissa on omat säännökset siitä, kenellä on oikeus tehdä kunnallisvalitus
(KuntaL 92 §).
2.2 Oikaisuvaatimuksen vaikutuksesta valituksen sisältöön
Hallintolainkäyttölain uuden 26 a §:n nojalla, jos oikaisuvaatimus on hylätty tai sen johdosta tehty muutos vastaa vain osaksi oikaisuvaatimuksen tekijän vaatimuksia, saa oikaisuvaatimuksen tekijä valituksessaan hallinto-oikeudelle esittää vaatimukselle uusia perusteita. Hän voi myös esittää uuden vaatimuksen, joka perustuu olosuhteiden muutokseen tai sittemmin esille tulleeseen seikkaan. Tätä säännöstä sovelletaan jatkossa myös kunnallisvalitukseen, koska asiasta ei ole erikseen säädetty kuntalaissa. Säännös ei kuitenkaan tuo muutosta vakiintuneeseen tulkintaan siitä, että kunnallisvalituksen valitusperusteet eivät ole sidottuja oikaisuvaatimuksen perusteisiin, jotka ovat vapaamuotoiset.
Kuntalain 90.3 §:n mukaan kunnallisvalituksen perusteet on esitettävä ennen valitusajan päättymistä. Hallintovalituksessa valittaja saa HLL:n 27 §:n mukaan vielä valitusajan päättymisenkin jälkeen esittää uusia perusteita vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi.
3 Asiointilain muutokset
Asiointilain (laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa, 13/2003) sähköistä tiedoksiantoa ja koneellista allekirjoitusta koskevat säännökset uudistuvat. Asiakirjan antaminen tiedoksi sähköisenä viestinä asianomaisen suostumuksella mahdollistuu tilanteissa, joissa muutenkin voidaan käyttää tavallista tiedoksiantoa. Todisteellisen sähköisen tiedoksiannon käyttöalaa taas kavennetaan nykyisestä. Lakimuutos tulee voimaan 1.12.2010.
3.1 Sähköinen tiedoksianto
Viranomaisen tekemä päätös tai muu asian käsittelyä koskeva asiakirja voidaan antaa tiedoksi sähköisesti asiointilain 18 ja 19 §:ien mukaisesti.
3.1.1 Tavallinen sähköinen tiedoksianto
Lain 19 §:ssä säädetään tavallisesta sähköisestä tiedoksiannosta. Pykälän otsikko on muutettu yhdenmukaiseksi hallintolaissa käytetyn nimityksen kanssa (vrt. entinen 19 § Muu sähköinen tiedoksianto). Lakimuutoksen myötä asiakirjan antaminen tiedoksi sähköisenä viestinä asianomaisen suostumuksella tulee mahdolliseksi tilanteissa, joissa muutenkin voidaan käyttää tavallista tiedoksiantoa. Näitä tilanteita ovat kuntasektorilla esimerkiksi kuntalain 95 §:n mukaiset päätösten tiedoksiannot.
Sähköinen tiedoksianto edellyttää asianomaisen suostumusta. Suostumukselle ei ole laissa asetettu muotovaatimuksia. Keskeistä kuitenkin on, että suostumuksen antaja ymmärtää, että tiedoksianto voidaan toimittaa hänelle sähköisesti. Kuten tähänkin asti, suostumus voidaan antaa vain yhtä asiaa koskevaksi tai yleisemmäksi, esim. käyttämällä sähköistä lomaketta, jossa asiakas voi ilmoittaa haluamansa tiedoksiantotavan. Suostumuksena voidaan lain esitöiden mukaan pitää myös sitä, ettei muuta yhteystietoa (kuin sähköinen yhteystieto) ole annettu. Sähköistä yhteystietoa käytettäessä on tärkeää varmistaa asiakkaalta, että yhteystieto on sellainen, jota hän seuraa aktiivisesti.
Tiedoksianto toteutetaan lain 19 §:n mukaan asianomaisen ilmoittamalla tavalla, ottaen kuitenkin huomioon lain 5 §:n mukaiset, esim. tietoturvaa koskevat, rajoitukset. Käytännössä yleisimmäksi sähköiseksi tiedoksiantotavaksi muodostunee sähköposti. Viranhaltijapäätösten osalta hyväksyttävänä voidaan pitää ainakin skannattua sähköistä versiota päätöksestä, joka on laadittu viranomaisen käytössä olevalla ohjelmalla ja allekirjoitettu asianmukaisesti. Sähköisessä tiedoksiannossa on luonnollisesti huomioitava myös kuntalain säännökset asianmukaisten oikaisuvaatimus- ja valitusosoitusten toimittamisesta päätöksen mukana.
Sähköisen asioinnin joutuisuuden vuoksi viestin tiedoksisaannin katsotaan tapahtuneen kolmantena päivänä viestin lähettämisestä, jollei muuta näytetä. Muutos siis osaltaan voi vaikuttaa päätösten aiempaa nopeampaan lainvoimaisuuteen, mikäli päätös on mahdollista toimittaa kaikille asianosaisille sähköisesti.
3.1.2 Todisteellinen sähköinen tiedoksianto
Lain 18 §:ssä säädetään todisteellisesta sähköisestä tiedoksiannosta. Todisteellisen sähköisen tiedoksiannon käyttöalaa kavennettiin koskemaan vain niitä tilanteita ja päätöksiä, joissa todisteellinen tiedoksianto muun lain mukaan suoritetaan postitse saantitodistusta vastaan tai muuten todisteellisesti.
Kuten tavallisen sähköisen tiedoksiannon, myös todisteellisen sähköisen tiedoksiannon käyttäminen edellyttää asianosaisen suostumusta.
3.1.3 Muuta huomioitavaa
Laissa ei ole nimenomaista säännöstä asiakirjan lähettämispäivän ilmoittamisesta. Hyvän hallinnon periaatteisiin kuuluu kuitenkin, että asiakirjan lähettämispäivän tulee käydä ilmi tiedoksi annettavasta asiakirjasta tai sen yhteydestä.
Koska sähköinen tiedoksianto vaatii asianomaisen suostumuksen, kannattaa tiedoksiantotapa merkitä viranomaisen käytössä olevaan järjestelmään, sillä viranomaisen on tarvittaessa pystyttävä osoittamaan tiedoksiantotapa ja -aika. Lisäksi kannattaa huomioida, että erilaiset tiedoksiantotavat voivat johtaa yksittäisen päätöksen osalta siihen, että päätösten valitusajat päättyvät eri aikoihin. Lisäksi on syytä huomioida, että uudistus edellyttää oikaisuvaatimusohjeiden ja valitusosoitusten tarkentamista sähköisen tiedoksiannon ja saannin osalta.
Sähköinen tiedoksianto tuo osaltaan joutuisuutta ja kustannustehokkuutta hallintomenettelyihin mm. lyhentyneiden määräaikojen ja alentuneiden postituskulujen muodossa. Siksi kuntienkin hallinnossa olisi suositeltavaa vähitellen siirtyä käyttämään pääasiallisesti sähköistä tiedoksiantoa.
Erityissäännöksiä sähköisestä tiedoksiannosta on annettu mm. viestintämarkkinalaissa (393/2003), hankintalaissa (348/2007) sekä väylämaksulaissa (1122/2005). Lakimuutos ei tuo muutoksia suhteessa näihin erityislakeihin, vaan niitä sovelletaan asiointilain sijasta.
3.2 Koneellinen allekirjoitus
Lain 20 §:ssä säädetään koneellisesta allekirjoituksesta. Pykälän 1. momenttia on muutettu siten, että sähköisenä viestinä lähetettävä tuomioistuimen toimituskirja voidaan allekirjoittaa koneellisesti. Tämä merkitsee sitä, että toimituskirja voidaan antaa kantajalle tiedoksi asiointiliittymän kautta allekirjoittamatta sitä lain 16 §:ssä tarkoitetulla sähköisellä allekirjoituksella.
Kyseessä oleva muutos ei tuonut muutosta hallintoviranomaisen toiminnassa syntyneiden asiakirjojen koneelliseen allekirjoittamiseen, vaan niiden osalta noudatetaan edelleen säädöksiä sähköisestä allekirjoituksesta (laki vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista 617/2009).
SUOMEN KUNTALIITTO
Kari Nenonen
varatoimitusjohtaja
Arto Sulonen
lakiasiain johtaja