Siirtymävaiheen järjestelyt – kuntaliitokset ja kuntayhtymien purkaminen
Kunta- ja palvelurakenneuudistuksen yhteydessä on noussut esille eräitä siirtymävaiheen järjestelyihin liittyviä kysymyksiä. Voimassaoleva lainsäädäntö ja kuntayhtymien perussopimukset eivät sisällä kaikilta osin riittävän yksityiskohtaisia säännöksiä ja määräyksiä näiden siirtymävaiheiden osalta. Tässä yleiskirjeessä käsitellään:
- vireillä olevia kuntajakolain muutoksia
- kokonaan uuden tai laajentuvan kunnan ensimmäisen talousarvion ja taloussuunnitelman laatimista
- hallinnon ja talouden tarkastusta kuntajaon muutostilanteissa
- siirtymävaiheen järjestelyjä kuntayhtymien purkamisen yhteydessä
Lisätiedot:
Mika Paavilainen, p. (09) 771 2176, 050 521 0187
Kari Prättälä, p. (09) 771 2456, 0500 606 873
Taisto Ahvenainen, p. (09) 771 2473, 050 320 9002
Riitta Myllymäki, p. (09) 771 2463, 050 349 5460
Jenny Koivisto, p. (09) 771 2665, 050 575 8084
Tuuli Tarukannel, p. (09) 771 2467, 050 531 7327
Varpu Laankoski, p. (09) 771 2070, 050 312 0207)
Vireillä olevat kuntajakolain muutokset
Valtiovarainministeriön kuntaosasto valmistelee parhaillaan eräitä muutoksia kuntajakolakiin. Muutokset koskevat järjestelytoimikunnan asettamista ja valtuuston toimikauden alkamista kuntajaon muutostilanteissa sekä kuntien rekisterien yhdistämistä ennen kuntaliitosta. Lakiin on tarkoitus kirjata entistä selväsanaisemmin, että järjestelytoimikunta voidaan kokonaan uuden kunnan lisäksi asettaa myös laajentuvaan kuntaan. Järjestelytoimikunnan kokoonpanoa koskevien vaatimusten osalta muutoksia ei ole vireillä. Valtuuston toimikautta koskevaa kuntajakolain säännöstä ollaan tarkentamassa niin, että laissa todettaisiin jatkossa nimenomaisesti, että uusi valtuusto aloittaisi myös laajentuvassa kunnassa toimintansa heti kunnallisvaalien tuloksen vahvistamisesta lukien. Lakiin otettaisiin myös säännökset liitoskuntien hallussa olevien asiakasrekisterien yhdistämisestä jo ennen kuntaliitosta. Kuntajakolain muutos on tarkoitus viedä eduskuntaan niin, että uudet säännökset olisivat sovellettavissa vuoden 2009 alusta tapahtuvissa kuntajaon muutoksissa.
Kokonaan uuden tai laajentuvan kunnan ensimmäisen talousarvion ja taloussuunnitelman laatiminen
Kuntalaki ei velvoita kuntia laatimaan talousarviota kunnan olemassaoloa pidemmäksi ajaksi. Järjestelytoimikunta tai vastaava toimielin (laajentuvan kunnan kunnanhallitus) on velvollinen laatimaan kokonaan uuden tai laajentuvan kunnan talousarvion ja taloussuunnitelman. Lakkaavat kunnat avustavat kuntien kesken sovittavalla tavalla siten, että kunnalle saadaan realistinen talousarvio ja -suunnitelma.
Hallinnon ja talouden tarkastus kuntajaon muutostilanteissa
Lakkaavien kuntien tilintarkastuksesta tehty sopimus siirtyy kuntajakolain 19 §:n nojalla kokonaan uudelle tai laajentuvalle kunnalle. Tilintarkastajat hoitavat sopimuksessa sovitun mukaisesti lakkaavien kuntien viimeisen kalenterivuoden hallinnon, kirjanpidon ja tilinpäätöksen tarkastamisen ja laativat tilintarkastuskertomuksen.
On epäselvää, jatkuuko lakkaavan kunnan tarkastuslautakunnan toimikausi kunnan olemassaolon päätyttyä. Tarkoituksenmukainen menettely on, että kokonaan uuden tai laajentuvan kunnan valtuusto päättää lakkaavien kuntien tarkastuslautakuntien toiminnan jatkumisesta kuntajaon muutoksen voimaantulon jälkeen. Lakkaavien kuntien tarkastuslautakunnat suorittavat arviointityönsä loppuun kukin oman kuntansa osalta. Näin kukin lautakunta käsittelee lakkaavassa kunnassa tilintarkastuskertomuksen ja valmistelee vastuuvapauden myöntämistä koskevan asian.
Kokonaan uuden tai laajentuvan kunnan tarkastuslautakunta valmistelee arviointikertomuksen ja ehdotuksen tilintarkastuskertomuksen hyväksymisestä uudelle valtuustolle. Tarkastuslautakunta tekee myös esityksen vastuuvapauden myöntämisestä tilivelvollisille. Lakkaavan kunnan tarkastuslautakunta avustaa myös tässä työssä uuden kunnan päättämällä tavalla. Lähtökohtana on, että esitys menee valtuustolle sen sisältöisenä kuin kunkin lakkaavan kunnan tarkastuslautakunta on sen hyväksynyt.
Kuntayhtymän purkaminen ja siirtymävaiheen järjestelyt
PARAS-hankkeen edetessä puretaan useita kuntayhtymiä. Myös toimintaansa jatkavien kuntayhtymien jäsenistössä saattaa tapahtua muutoksia. Muutokset liittyvät kuntaliitoksiin sekä yhteistoiminta-alueiden perustamiseen.
Kuntayhtymän perussopimukseen on kuntalain 78 §:n mukaan otettava määräykset eroavan ja toimintaa jatkavien jäsenkuntien asemasta. Jäsenkunnalla on oltava oikeus erota kuntayhtymästä. Eroavan kunnan kannalta on olennaista, että sillä on oikeus saada korvaus osuudestaan kuntayhtymän varoihin. Korvauksen määräytymisperusteet ovat tässä yhteydessä merkittäviä. Korvaus on määrättävä siten, etteivät muut jäsenkunnat saa perusteetonta etua eroavan kunnan kustannuksella. Kohtuullinen korvaus on siten suoritettava, vaikka perussopimus mahdollistaisikin sellaisen menettelyn, että koko peruspääomaosuutta ei korvata. Toimintaa jatkavien kuntien kannalta keskeistä on turvata mahdollisuudet toiminnan jatkamiseen.
Kuntayhtymän jäsenkunnan lakatessa kuntajaon muutoksen seurauksena voidaan se kunta, johon tämä lakkaava kunta on liitetty, ottaa kuntayhtymän jäseneksi. Ellei em. kokonaan uusi kunta tai laajentuva kunta tule jäseneksi kuntayhtymään, sille on suoritettava eroavalle kunnalle perussopimuksen mukaan määrätty osuus kuntayhtymän varoista. Jos kokonaan uusi tai laajentuva kunta päättää liittyä kuntayhtymän jäseneksi, liittyminen edellyttää myös ”vanhojen” jäsenkuntien päätöstä ja perussopimuksen muuttamista. Uusi jäsenosuus ja jäsenosuuden lisäys edellyttävät perussopimuksen muuttamista.
Kun kaikki kuntayhtymään kuuluvat kunnat yhdistyvät, kuntayhtymä purkautuu. Mikäli jokin tai jotkin jäsenkunnat lakkaavat kuntaliitoksen johdosta tai eroavat, mutta vähintään kaksi kuntaa jatkaa yhteistoimintaa kuntayhtymän muodossa, perussopimusta muutetaan vastaamaan vallitsevaa tilannetta.
Vapaaehtoisen kuntayhtymän purkaminen edellyttää jäsenkuntien valtuustojen yhtäpitäviä päätöksiä. Jos purkamisesta ei ole yksimielisyyttä, niillä kunnilla, jotka eivät halua jatkaa yhteistoimintaa, ei ole muuta mahdollisuutta kuin eroaminen. Kuntayhtymää ei saa puretuksi, jos vähintään kaksi kuntaa on halukkaita jatkamaan toimintaa. Yksi yhteistoiminnan jatkamiseen halukas kunta sen sijaan joutuu tyytymään muiden tahtoon eli kuntayhtymä purkautuu.
Kuntayhtymän purkamismenettelystä tulisi sopia perussopimuksessa. Mikäli menettelystä ei ole otettu määräyksiä perussopimukseen, joudutaan soveltamaan kuntalain siirtymäsäännöksiä. Kuntalain 105.1 §:ssä todetaan, että jos kuntayhtymän perussopimuksessa ei ole sovittu sellaisesta asiasta, josta siinä on kuntalain 78 §:n mukaan sovittava, noudatetaan soveltuvin osin kuntainliitoista ennen 1 päivänä tammikuuta 1993 voimassa olleita säännöksiä. Tällöin joudutaan eräässä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa (KHO 29.5.2001 T:1290) todetulla tavalla soveltamaan vanhan kunnallislain säännöksiä – niiden perusteella esim. kuntayhtymän purkamisesta päättäminen kuuluu em. kuntayhtymän ylimmälle toimielimelle.
Kuntayhtymän perussopimuksessa olisi syytä ottaa kantaa myös siihen, miten purkautuvan kuntayhtymän viimeinen tilinpäätös hyväksytään samoin kuin siihen, kuinka vastuuvapauden myöntämistä tilivelvollisille koskeva asia käsitellään. Kuntayhtymän viimeinen tilinpäätös hyväksytään loppuselvityksen yhteydessä. Tilinpäätökseen sisällytetään myös loppuselvityksen kustannukset joko lopullisina tai tarvittaessa arvioina.
Tilannetta kokonaisuutena ajatellen voidaan pitää perusteltuna, että jäsenkuntien valtuustot hyväksyvät kuntayhtymän viimeisen tilinpäätöksen ja päättävät vastuuvapauden myöntämisestä tilivelvollisille. Mikäli purkautuneessa kuntayhtymässä on ollut paljon jäsenkuntia, menettely on tosin melko jäykkä, kun asia viedään jokaisen jäsenkunnan valtuustoon.
Epäselvyyksiltä voidaan parhaiten välttyä sopimalla asioista riittävällä tarkkuudella kuntayhtymän perussopimuksessa. Ellei kuntalain mukaan perussopimuksen alaan kuuluvista asioista ole sovittu perussopimuksessa jäsenkuntien kesken, joudutaan edellä viitatulla tavalla soveltamaan lähinnä vanhaa kunnallislakia sekä sitä täydentäen jäsenkuntien valtuustojen hyväksymää purkamissopimusta.
Kuntayhtymän purkamisesta ilmoitetaan lääninhallitukselle.
SUOMEN KUNTALIITTO
Timo Kietäväinen
varatoimitusjohtaja
Kari Prättälä
lakiasiain johtaja