Maankäyttösopimukset

Niillä asemakaavoitettavan alueen maanomistajilla, joille asemakaavasta aiheutuu merkittävää hyötyä, on velvollisuus osallistua kaavan toteuttamisesta kunnalle aiheutuviin kustannuksiin siten kuin  laissa erikseen säädetään. Kustannuksiin osallistumisesta on pyrittävä sopimaan maanomistajan kanssa. MRL 91 a §linkki toiseen palveluun. Yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumisvastuun toteuttaminen voi tapahtua joko sopimuksella tai perimällä maanomistajalta kehittämiskorvaukseksi kutsuttu maksu MRL 91 c §linkki toiseen palveluun.

Maanomistajia on yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin osallistumista koskevan velvollisuuden täyttämisessä kohdeltava yhdenvertaisesti MRL 91 a 2 mom.linkki toiseen palveluun  Jos maanomistaja  tämän velvollisuuden täyttämisessä asetetaan erilaiseen asemaan muihin maanomistajiin verrattuna, tulee sen perustua alueen erilaisuudesta johtuviin korkeampiin toteuttamiskustannuksiin tai muutoin tilanteiden erilaisuuteen.

Maankäyttösopimuksilla voidaan kehittämiskorvausta koskevien säännösten rajoittamatta laajemminkin sopia osapuolten välisistä oikeuksista ja velvoitteista. Maankäyttösopimus voidaan tehdä silloinkin, kun maanomistajalle ei synny kaavasta merkittävää hyötyä ja vaikka maanomistajalla ei tällöin ole lakiin perustuvaa velvoitetta osallistua kaavan toteuttamisen kustannuksiin.

Maankäyttösopimukset ovat vakiintuneet vallitsevaksi käytännöksi erityisesti alueilla, joilla kaavoitettuihin kiinteistöihin kohdistuva kysyntä nostaa niiden arvoa ja mahdollistaa kaavojen toteuttamiskustannusten kattamisen ainakin osittain kiinteistöjen arvonnousulla.

Sopimusmenettely on edelleen säilytetty ensisijaisena keinona kaavan toteuttamisen aiheuttamien hyötyjen ja kustannusten jakamiseksi kunnan ja maanomistajan kesken yksityisessä omistuksessa olevaa maata kaavoitettaessa.

Jos maanomistajan kanssa ei ole syntynyt sopimusta hänen osallistumisestaan yhdyskuntarakentamisesta aiheutuviin kustannuksiin, kunta voi periä kehittämiskorvauksena maanomistajalta asemakaavan mukaiselle tontille asemakaavassa osoitetun rakennusoikeuden, rakennusoikeuden lisäyksen tai käyttömahdollisuuden muutoksen aiheuttamaan tontin arvonnousuun suhteutetun osuuden kaava-alueen rakentamista palvelevan yhdyskuntarakentamisen arvioiduista kustannuksista, joista voit lukea lisää Finlexistä MRL 91 c §.

Sopimusneuvottelut käydään sopijapuolten intressien pohjalta punniten kummallekin osapuolelle tulevia kustannuksia ja hyötyjä.  Kunnan tulee varautua perustelemaan ja todentamaan, että maankäyttösopimuksesta on neuvoteltu, mutta sopimusta ei ole syntynyt.  Riittävästä sopimuskumppanin informoimisesta tulee huolehtia ottaen huomioon sopimuskumppanin tausta, kuten onko kyseessä ammattirakentaja vai yksityinen maanomistaja.

Maankäyttösopimuksella ei voida sitovasti sopia kaavan sisällöstä eikä sopimuksella voida syrjäyttää lain mukaista kaavoitusmenettelyä. MRL 91 b §linkki toiseen palveluun. Kaavoitus on prosessina itsenäinen, ensisijainen ja riippumaton kunnan harjoittamasta sopimustoiminnasta. Asemakaavan sisältö määräytyy kunnan yleispiirteisessä kaavoituksessa asetettujen maankäyttötavoitteiden ja laissa asetettujen sisältövaatimusten mukaisesti ja yksityiskohdiltaan lainmukaisen kaavan laatimisen ja siihen liittyvän osallistumis- ja arviointimenettelyn ja päätöksentekomenettelyn lopputuloksena.

Kaavan laatimisen ja valmistelun tulee sopimustilanteissakin tapahtua maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä. Siinä kunnan kaavalle asettamat tavoitteet, jotka nykyään usein seuraavat yleispiirteisessä kaavoituksessa maankäytölle asetetuista tavoitteista, saatetaan luonnosvaiheessa osallistumis- ja arviointimenettelyssä julkiseen käsittelyyn osallisten näkemysten selvittämiseksi ja huomioon ottamiseksi.

Koska maankäyttösopimuksilla pyritään varautumaan valmisteltavana olevien kaavojen lopputulokseen ja niiden toteuttamiskustannusten kattamiseen, sopimukset neuvotellaan ja tehdään käytännössä rinnan kaavoituksen kanssa kaavalle kaavaprosessissa tavoitteeksi asetettua lopputulosta ennakoiden. Sopimukset tulee tehdä tällöin kuitenkin kaavan suhteen ehdollisina siten, että niiden vaikutukset syntyvät vain, jos kaava tulee voimaan.

Kaavan toteuttamisen kustannuksiin osallistumisesta on pyrittävä sopimaan maanomistajan kanssa. Aiheesta lisää Finlexissä MRL 91 a § 1 mom. 

Kustannuksiin osallistumisesta sovittaessa edellytyksenä ei ole maanomistajan aloitteellisuus. Myös kunta voi olla aloitteellinen osapuoli.

Maankäyttösopimuksista tiedotetaan kaavan laatimisen yhteydessä. Aiheesta lisää Finlexissä MRL 91 b 4 mom. 



Tarkoituksesta tehdä sopimus on tiedotettava osallistumis- ja arviointisuunnitelman yhteydessä. Maankäyttösopimuksesta on tiedotettava myös kaavoituskatsauksessa. Aiheesta lisää Finlexissä MRL7 §.

On myös mahdollista, että kaavoitusmenettely on jo edennyt osallistumis- ja arviointisuunnitelmavaihetta pidemmälle, kun kunta havaitsee sopimusmenettelyn tarpeelliseksi. Tällöin kaavan laatimisen yhteydessä TULEE tiedottaa osallisten tiedonsaannin kannalta sopivalla tavalla. Tiedottaminen voi tapahtua kaavan valmistelusta tiedottamisen yhteydessä.

Maankäyttösopimus ei saa sitoa osapuolia ennen kuin kaavaluonnos tai -ehdotus on saatettu lainmukaisessa osallistumis- ja arviointimenettelyssä julkisesti nähtäville. Sitovasti voi ennen kaavoitusprosessia tai sen alkuvaiheessa kuitenkin sopia kaavoituksen käynnistämisestä ja siihen liittyvistä kustannuksista. Aiheesta lisää Finlexissä MRL 91 b § 2 mom. 

Usein asemakaavoituksen käynnistämissopimuksessa tuodaan esille osapuolten tavoitteita kaavoitukseen liittyen, mutta ne eivät miltään osin sido kuntaa tai muita osapuolia asemakaavaa laadittaessa ja hyväksyttäessä.

Vasta sitten, kun kaavoitus on edennyt vaiheeseen, jossa kaava on luonnoksena tai ehdotuksena ollut nähtävillä ja osallistumis- ja arviointimenettelyn mahdollistama kaavan julkinen arviointi on ollut mahdollista, kunta voi tehdä sitovia sopimuksia kaavan toteuttamiseen liittyvistä asioista, mutta ei silloinkaan itseään kaavoittajana kaavan sisältöön sitoen.

Maankäyttösopimuksia laadittaessa on tullut esiin kysymys siitä, vaikuttaako julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (1397/2016) eli hankintalain tarkoittamat kilpailuttamisvelvoitteet neuvoteltavien sopimusten sisältöön. Hankintalaki velvoittaa kunnat ja muut julkisyhteisöt kilpailuttamaan tavara- ja palveluhankinnat sekä rakennushankkeiden toteuttamiset silloin, kun toimenpidettä ei tehdä oman organisaation toimesta. Arvioitavaksi jää kussakin yksittäisessä tapauksessa, sisältyykö maankäyttösopimuksiin sopimuksiin sellaisia velvoitteita, joiden toteuttaminen edellyttää hankintalain mukaista kilpailuttamista.

Maankäyttösopimusten koskiessa alueiden kaavoitusta ja kaavojen toteuttamista sopimukset ja niiden sisältö vaihtelevat huomattavasti toisistaan riippuen kunnista, kaavoitettavista alueista ja alueiden omistussuhteista. Sopimusten erilaisuudesta johtuen ei voida antaa yleispätevää vastausta siihen, milloin hankintalain kilpailuttamisvelvollisuudet tulevat vastaan maankäyttösopimusten sisältäminen velvoitteiden toteuttamisessa.

Suurin osa kuntien laatimista maankäyttösopimuksista on ollut ja tulee vastaisuudessakin olemaan sellaisia, jotka koskevat vain alueiden kaavoitusta ilman, että yhdyskuntatekniikan rakentamisvelvoitteita siirretään kunnalta maanomistajalle. Sopimukset on tällöin  laadittu ns. suppean sisällön pohjalta.  Sen sijaan tehtäessä maankäyttösopimuksia rakennusliikkeiden tai muiden merkittävien kiinteistönomistajien kanssa, kaavan sisällöstä neuvoteltaessa saattaa tulla esille myös maanomistajan toimesta tapahtuva kunnallistekniikan ym. rakentaminen (laaja sisältö). Vaikka katujen, puistojen ja vesihuollon rakentaminen on perinteisesti ollut kuntien tehtävänä lakiin perustuen, kunnilla on kuitenkin mahdollisuus sopimusteitse siirtää nämä tehtävät käytännössä rakennusliikkeiden tai muiden toimijoiden suoritettavaksi. Toimeksiantotehtävän antaminen yrityksille ei merkitse kunnalle kuuluvan perusvastuun vähenemistä. Kysymys on vain siitä, kuka kulloinkin käytännössä tekee eri tehtäviä.

Hankintalain mukaan kunta on lähtökohtaisesti velvollinen kilpailuttamaan tehtävät, joita se ei tee oman organisaationsa toimesta. Näin ollen katujen, puistojen ja vastaavan kunnallistekniikan toteuttamisen antaminen suoraan maankäyttösopimuksin yksityisille yrityksille ei ole pääsääntöisesti mahdollista, koska kyseiset tehtävät voidaan käytännössä kilpailuttaa. Asia onkin yksiselitteinen silloin, kun kyseiset kohteet on  perinteisesti toteutettavissa alueen muusta rakentamisesta erillisinä tehtävinä.

Kaavoitettujen alueiden toteuttaminen on kuitenkin eräissä tapauksissa perusteltua toteuttaa yhtenä kokonaisuutena siten, että alueen rakennukset ja liikenneväylät toteutetaan samanaikaisesti ja usein sillä tavoin toisiinsa niveltyen, että eri työvaiheiden erottaminen orjallisesti toisistaan on käytännössä lähes mahdotonta, epätarkoituksenmukaista tai kustannuksia lisäävää. Näissä tilanteissa alueen toteuttaminen erikseen rakennusten ja toisaalta kunnallistekniikkaan kuuluvien katujen yms. osalta olisi veronmaksajien kannalta epätarkoituksenmukaista. Kilpailuttamisesta  ei olisi tällöin saatavissa sen tarkoittamaa lisäarvoa.

Koska julkisen hallinnon eri toimintojen kilpailuttamista koskevat periaatteet on tehty paitsi markkinoiden toimimisen parantamiseksi myös julkisen hallinnon kustannusten vähentämiseksi, kilpailuttamisvelvoitetta maankäyttösopimusten toteuttamisessa on arvioitava tämän kokonaisuuden kannalta. Muun muassa eräät maassamme viime vuosina toteutetut suuret rakennuskohteet, olipa kysymys julkisen sektorin omista tai julkisen ja yksityisen sektorin yhteisistä kumppanuushankkeista, ovat olleet sellaisia, joiden kohdalla liikenneväylien yms. toteuttaminen on ollut tarkoituksenmukaista kytkeä osaksi koko kauppakeskuksen, virastokeskittymän tai vastaavan toteuttamista yhtenäisenä projektina. Tällöin ei voitane edellyttää yksittäisen kunnalle kuuluvan velvollisuuden keinotekoista erottamista hankkeesta pelkästään muodolliseen kilpailuttamisvelvollisuuteen vedoten, koska kilpailuttamisesta saatava kokonaishyöty olisi lisäkustannuksia pienempi. On perusteltua, että ao. tilanteessa hankitaan ulkopuolinen asiantuntijalausunto vaihtoehtoisen toteutustavan kustannuksista.

Kuitenkin on huomattava, että suurin osa kunnallistekniikan yms. rakentamiseen liittyvistä toimenpiteistä maamme eri alueilla toteutetaan vastaisuudessakin  perinteisiä menettelytapoja noudattaen. Vaihtoehtona on tällöin edelleenkin joko kunnan omatoiminen rakentaminen tai hankkeiden toteuttaminen yksityisten yritysten toimesta kilpailuttamisen edut hyväksi käyttäen.

Vaikka toteuttamisvastuun siirtäminen perustuu lakiin, kuten kehittämisaluemenettelyssä, ei tämä vapauta kilpailuttamisvelvoitteen noudattamisesta.

Kiinteistönluovutuksiin ja kiinteistönluovutusten esisopimuksiin sovelletaan maakaaren (MK 540/1995)linkki toiseen palveluun säännöksiä. Kunnan ja toisen sopijapuolen välillä vapaaehtoisella sopimuksella tehdyt maa-alueiden luovutukset kuuluvat näin ollen maakaaren soveltamisalaan. Mikäli maankäyttösopimusten osana sovitaan myös kiinteistönluovutuksista, on sopimukseen sovellettava näiltä osin myös maakaaren säännöksiä. Selkeintä on, että maankäyttösopimuksiin liittyvistä maa-alueiden luovutuksista tehtäisiin erilliset esisopimukset (/luovutussopimukset) sitovan maankäyttösopimuksen laatimisen yhteydessä. Tällöinkin tulee ottaa huomioon kaavaehdotukseen/-luonnokseen mahdollisesti tulevat muutokset.

Kunnan omistamien maa-alueiden luovutusten osalta saattaa tulla esille myös kiinteistönluovutusten sekä kiinteistöluovutusten esisopimusten ja maankäyttösopimusten rajanvetotilanteet. Käytännössä tilanne tulee eteen aina silloin, kun luovutussopimuksessa tai esisopimuksessa on sovittu sellaisista kiinteistön tulevaan käyttöön liittyvistä asioista/pyrkimyksistä, joita voimassa oleva kaava ei mahdollista. Lähtökohta on, että jos luovutussopimuksessa tai esisopimuksessa sovitaan kaavoitukseen liittyvistä asioista, sopimukseen tulee noudattaa myös mitä maankäyttösopimuksista on MRL:ssa säädetty, eikä niissäkään voida sitovasti sopia kaavojen sisällöstä. Luovutussopimuksella tai esisopimuksella ei voida kiertää kieltoa sopia kaavan sisällöstä. Ennen kaavaluonnoksen tai -ehdotuksen julkista nähtävillä oloa luovutussopimuksessa ja esisopimuksessa ei voida sopia sellaisesta kiinteistön käyttöön liittyvästä seikasta (esim. kaavoituksella tavoiteltavasta rakennusoikeudesta), jota voimassa oleva kaava ei mahdollista. Myös tiedottaminen tulee tehdä MRL:n edellyttämällä tavalla.

Selkeintä on, että  kaavoitukseen liittyvät asiat pidetään kiinteistönluovutuksista ja  esisopimuksista erillään. Käytännössä kaavamuutosta vaativan alueen luovutuksen osalta on näin ollen suositeltavaa, että tehdään ensin tarvittaessa kaavoituksen käynnistämissopimus ja kaavan nähtävillä olon jälkeen maankäyttösopimus sekä erillinen kiinteistöluovutuksen esisopimus, joka on tehty ehdollisena kytkettynä kaavan voimaan tuloon.

Valtiontukisäännösten huomioon ottaminen kunnan luovuttaessa kiinteää omaisuutta maankäyttösopimusten yhteydessä. Mikäli maankäyttösopimuksen yhteydessä kunta luovuttaa kiinteää omaisuutta yritykselle, tule ottaa huomioon valtiontukisäännösten mukainen luovuttaminen käypään hintaan.

Sovittaessa vesihuollon rakentamisesta tai vesihuoltomaksuista lähtökohtana on, että vesihuoltolaitoksen tulee vesihuoltolain perusteella olla asiassa osallinen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ei säätele vesihuollon järjestämistä ja sitä koskevaa sopimista. Kehittämiskorvauksessa vesihuollon kustannuksia ei kuitenkaan voida periä. MRL 91 d §.

Sopimuksia liittymismaksujen määrästä tai perimättä jättämisestä ei voi vesihuoltolain mukaan tehdä (VHL 18§). Itse liittyminen voi seurata monenkin vuoden päästä, jolloin liittymismaksutilanne voi muuttua huomattavastikin.   

Mahdollisuudet neuvotella erillisten korvauksien maksamisesta sekä kustannusten perimisestä eroavat. Merkitystä on sillä, sijaitseeko alue laitoksen toiminta-alueella vai ei sekä sillä, peritäänkö missä määrin rakentamisesta johtuvia kustannuksia myöhemmin liittymismaksuilla.

Valtuusto voi siirtää (delegoida) toimivaltaa maankäyttösopimuksen hyväksymisessä kuntalain 14 §:n mukaisesti alemmille viranomaisille. Kuntalaki ei aseta delegoinnille esteitä. Maankäyttösopimuksen valmistelu- ja asemakaavoitusprosessien toimivuuden kannalta on perusteltua, että maankäyttösopimuksen hyväksyminen siirretään valtuustolta kunnanhallitukselle. Lisäksi on tärkeää, että maankäyttösopimus on allekirjoitettu ja sen hyväksymispäätös on lainvoimainen ennen asemakaavan hyväksymistä kunnassa.

Maankäyttösopimuksen hyväksymispäätökseen voidaan hakea muutosta kuntalain perusteella kunnallisvalituksella. Sopijaosapuolet voivat riitauttaa maankäyttösopimuksen yksityisoikeudellisella kanteella sopimusriitana alioikeuteen tai hallintoriitana hallinto-oikeuteen riippuen siitä, mitä asiaa riita koskee. Mahdollisten riitauttamisperusteiden poissulkemiseen tuleekin kiinnittää huomiota maankäyttösopimusten valmistelussa ja hallinnollisessa käsittelyssä. Kunnan edun mukaista on maankäyttösopimuksessa sopia mahdollisten erimielisyyksien ratkaisemistavasta. Ennen sopimuksen tarkoittaman asemakaavan hyväksymistä on perusteltua odottaa maankäyttösopimuspäätöksen lainvoimaisuutta. Muutoin asemakaava voi tulla hyväksytyksi ja lainvoimaiseksi ilman, että maankäyttösopimuksessa sovitut oikeudet ja velvollisuudet tulevat voimaan.

Säännöksiä kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta sovelletaan paitsi alueen ensimmäiseen asemakaavaan myös kaavan muutoksiin, joista tarkemmin Finlexissä MRL204 § ja 91 c §.



Säännöksiä voidaan soveltaa myös ranta-asemakaavojen alueilla (josta tarkemmin Finlexissä MRL 73 § 2 mom.) edellyttäen, että kunnalle aiheutuu kaava-aluetta palvelevasta yhdyskuntarakentamisesta kustannuksia ja että kaavasta aiheutuu maanomistajalle merkittävää hyötyä. 

Maankäyttösopimuksia käytetään yleensä asemakaavaa muutettaessa. Kunnan tulisi maapoliittisista toimintalinjoista päättäessään ottaa kantaa mm. maankäyttösopimusten käyttämisen periaatteisiin.  Vakiintunut oikeuskäytäntö edellyttää, ettei periaatepäätöstä tule tehdä taksapäätöksenä.

Kunta voi niin halutessaan periaatepäätöksessään linjata myös kehittämiskorvauksen käyttöä tilanteissa, joissa maankäyttösopimukseen ei päästä. Jos kunta katsoo asemakaavan laatimisen yksityisen omistamalle maalle maankäytöllisesti ja mm. kunnan talouden näkökulmasta tarkoituksenmukaiseksi ja maankäyttösopimukseen ei päästä, kunta voi ilman ao. periaatepäätöstäkin soveltaa maankäyttö- ja rakennuslain 12 a luvun kehittämiskorvausta koskevia säännöksiä.