Lunastaminen kunnan maapolitiikan keinona

Kunta voi MRL 99 §:n nojalla saada ympäristöministeriöltä luvan lunastaa maata erilaisiin yhdyskuntarakentamisen tarpeisiin. MRL 100 §:n nojalla voidaan lunastuslupa vastaavasti myöntää kaavan toteuttamista helpottavaa lunastusta varten. 

Yhdyskuntarakentamiseen tarvittavan maan lunastaminen antaa kunnalle mahdollisuuden järkevään yhdyskuntakehitykseen maanomistajien sopimus- tai myyntihalukkuudesta riippumatta. Samalla se luo ristiriitatilanteissa edellytykset maanomistajien tasapuoliseen kohteluun.

Lunastamismahdollisuuksien käyttäminen on kuntien harkinnassa. Käytännössä kunnat turvautuvat maan lunastamiseen varsin harvoin. Lunastusmahdollisuuden varsin vähäinen käyttö ei kuvasta sen merkitystä kuntien maanhankinnassa. Lunastamisen mahdollisuus ja siihen LunL:ssa kytketty arvonleikkaus edistävät myös vapaaehtoisten kauppojen syntymistä.

Maaomaisuuden lunastaminen on oloissamme aina merkittävä ratkaisu. Lunastuksessa ratkaistaan osapuolten eri tavoin ristiriitaiset näkemykset ja puututaan omistusoikeuteen. Lunastusasian valmistelu ja käsittely kunnassa edellyttävät sen vuoksi erityistä huolellisuutta.

Seuraavassa selostetaan keskeisimpiä lunastuslupahakemuksen laatimisessa huomioon otettavia seikkoja sekä hakemuksen käsittelymenettelyä.

Kunnan päätös lunastusluvan hakemisesta

Lunastusluvan hakemisesta päättää kuntalain 1.2 §:n mukaan kunnanvaltuusto, jollei se ole kuntalain 14 §:n mukaisesti siirtänyt päätösvaltaa asiassa alemmalle kunnan viranomaiselle. Useissa kunnissa päätösvalta on siirretty kunnanhallitukselle tai asianomaiselle lautakunnalle. Lunastuslupahakemukseen tulee liittää selvitys päätösvallan siirtämisestä.

Päätös lunastusluvan hakemisesta on luonteeltaan valmisteleva ratkaisu. Siitä ei sen vuoksi voi valittaa (KHO 1986 1147).

Lunastusasian vireilletulo

Lunastusasia tulee vireille, kun kunnan hakemus saapuu ympäristöministeriöön. Lunastuslain ns. arvonnousun leikkaussäännöksen soveltaminen on kytketty lunastusasian vireille tuloon. LunL 31 §:n mukaan voidaan arvonnousu siinä tarkemmin säädetyissä tilanteissa leikata enintään 7 vuotta lunastuksen vireille tulosta lukien. Arvonleikkausta on käsitelty kohdassa korvaukset.

Lupahakemukseen liitettävät asiakirjat ja selvitykset

Lunastuslupahakemus on syytä tehdä kerralla kunnolla. Hakemusta voidaan tosin kunnan omasta aloitteesta tai ministeriön pyynnöstä täydentää. Hakemuksen täydentämisestä aiheutuu yleensä tarve maanomistajien uuteen kuulemiseen, mikä hidastaa ratkaisun saamista. Ainakin epäselvissä tapauksissa tulisi kunnan tämän vuoksi olla ennen hakemuksen jättämistä yhteydessä ympäristöministeriön lunastusasioita käsittelevään esittelijään ohjeiden saamiseksi asian vireille panoa varten.

Lunastuslupahakemuksen laatimisessa on kyse luvan hakemista koskevan päätöksen täytäntöönpanosta. Tehtävä kuuluu sen vuoksi kunnanhallitukselle tai lautakunnalle, jolle se on delegoitu.LunL 7 §:n mukaan lunastuslupaa haettaessa on esitettävä selvitys, jonka nojalla voidaan arvostella lunastuksen tarpeellisuus tai todeta lunastusoikeuden olemassaolo. Pykälän 2 momentin mukaan hakemukseen on liitettävä asianmukaiset kartat ja piirustukset, selvitys maanomistajista ja haltijoista sekä heidän osoitteistaan ja tarvittaessa tiedot alueen kaavoitustilanteesta.

Säännöksistä käy ilmi selvästi, että selvitysvelvollisuus lunastusluvan edellytyksistä on hakijalla. Menettelyyn ei kuulu, että lupaviranomainen omatoimisesti hankkisi hakemuksen tueksi tarpeellisia lisäselvityksiä. Hakemuksen perustelujen tarkoituksena on osoittaa, että lunastamisen edellytykset täyttyvät ko. tapauksessa. Hakemuksessa tulee selostaa riittävän perusteellisesti ko. tapauksen tosiseikastoja.

Kaikki lunastuslupahakemuksen asialliset perusteet tulee selvyyden vuoksi esittää erillisessä hakemusasiakirjassa ja sitä mahdollisesti täydentävissä liitteissä. Hakemusta ei ole suositeltavaa laatia viittaamalla perustelujen osalta pelkästään valtuuston tai lautakunnan pöytäkirjaan.

Hakemukseen tulee kuitenkin liittää jäljennös lunastusluvan hakemisesta päättäneen kunnan toimielimen pöytäkirjasta. Mikäli päätösvalta asiassa on delegoitu valtuustolta kunnanhallitukselle tai lautakunnalle, hakemukseen on tarpeen liittää tästä osoitukseksi johtosäännön jäljennös.

Asiakirjat on LunL 7 §:n mukaan toimitettava kaksin kappalein. Toiset kappaleet jäävät ympäristöministeriöön, toiset lähetetään maanmittausviranomaiselle toimitusmenettelyä varten, mikäli lupa myönnetään. Hakijan toimittamilla lisäkopioilla voidaan maanomistajien kuulemista eräissä tapauksissa nopeuttaa.

Maanomistajien kuuleminen

Lunastettavan omaisuuden omistajalle ja käyttöoikeuden haltijalle varataan LunL 8 §:n mukaisesti ennen lunastusluvan antamista tilaisuus antaa määräajassa lausuntonsa asiasta. Lausunnon antamista varten varataan 30 - 60 päivän määräaika.

Kun lunastuslupahakemus annetaan tiedoksi maanomistajille ja -haltijoille noudatetaan hallintolain (434/2003) säännöksiä koskien hallintopäätöksen ja muun asiakirjan tiedoksiantoa (HL 54-63 §).

Hakemusasiakirjat ja ilmoitus lausunnon antamista varten asetetusta määräajasta toimitetaan LunL 9 §:n mukaan todisteellisena tiedoksiantona alueen omistajalle ja haltijalle, jonka osoite saadaan selville. Muille hakemus toimitetaan tiedoksi yleistiedoksiantona, joka julkaistaan niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Erityistiedoksiannon toimittamista varten kunnan tulee liittää hakemukseen ajan tasalla oleva yhteenveto maanomistajista ja -haltijoista osoitetietoineen (ks. myös LunL 7 §). Jos maanomistajia on paljon, toimitetaan maanomistajille ja -haltijoille jäljennös hakemuksesta sekä tieto missä täydelliset asiakirjat ovat nähtävänä.

Yleistiedoksiannon toimittamista varten ympäristöministeriö laatii kuulutuksen, selvittää hakijan kanssa kuulutusmenettelystä aiheutuvien kustannusten suorittamisen sekä ilmoittaa missä täydelliset hakemusasiakirjat ovat nähtävinä.

YVA ja lunastuslupa

LunL 5.4 §:n mukaan on ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa (252/2017) tarkoitettua hanketta koskevaan lunastuslupahakemukseen liitettävä mainituin lain mukainen arviointiselostus.

Viranomaisten lausunnot

LunL 8.2 §:n mukaan on maakunnan liitolle ja ELY -keskukselta pyydettävä hakemuksen johdosta lausunto, jos hankkeella on seudullista merkitystä. ELY -keskukselta on pyydettävä lausunto myös, jos hankkeella on ympäristönsuojelun kannalta huomattava merkitys.

Lunastuksen vaihtoehtoedellytys

LunL 4.1 §:n toisen virkkeen mukaan lunastusta ei saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasta saavuttaa jollain muulla tavalla (ns. vaihtoehtoedellytys). Tämä periaate edellyttää, että kunta esittää selvityksen siitä, ettei aluetta ole saatu hankituksi vapaaehtoisin keinoin. Hakemuksessa tulee esittää riittävä selvitys käydyistä kauppaneuvotteluista.

Korkein hallinto-oikeus (KHO 2006:84) on linjannut päätöksellään maapolitiikan keinojen suhdetta. Kunnan mahdollisuus maankäyttösopimuksen tekoon ja kehittämiskorvauksen perimiseen (MRL 12 a luku) ei rajoita kunnan mahdollisuutta maapolitiikan eri keinojen käyttämisessä eikä supista kunnan mahdollisuutta käyttää lunastusta maanhankintaan.

Rakennuspoliittinen lunastus

MRL 99.1 §:n mukaan ympäristöministeriö voi yleisen tarpeen vaatiessa myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka tarvitaan yhdyskuntarakentamiseen ja siihen liittyviin järjestelyihin tai muutoin kunnan suunnitelmallista kehittämistä varten. Alue voidaan siten hankkia lunastamalla jo ennen kaavoituksen aiheuttamaa maan arvonnousua. Lupaedellytysten harkinnassa korostuu tällöin hakijan selvitysvelvollisuus luvan myöntämisperusteista muilla kuin alueen kaavoitukseen liittyvillä perusteilla.

Lupaedellytysten harkintaperusteina ovat soveltamistilanteesta riippuen selvitys esimerkiksi kunnan rakennus- ja raakamaatilanteesta sekä maan kysynnästä ja tarjonnasta eri käyttötarkoituksiin. Tarpeen mukaan on selvitettävä maareservit eri tarkoituksiin, pientalorakentamiseen, kerrostalorakentamiseen ja teollisuusrakentamiseen tarvittavan maan osalta erikseen. Maan riittävyyden arvioimiseksi on osoitettava maan kysyntä eri tarkoituksiin. Esimerkiksi pientalorakentamisen osalta on syytä esittää tilasto pientalotonttia viime vuosina hakeneiden määrästä sekä siitä miten paljon samaan aikaan tontteja on voitu luovuttaa rakentajille. Lähivuosien rakennusmaan tarpeen osoittamiseksi hakemuksessa on oleellista esittää myös perusteltu ennuste kunnan asukasmäärän kehittymisestä sekä muista rakennusmaan tarpeeseen lähivuosina vaikuttavista seikoista.  

MRL 99.1 §:n nojalla voidaan lunastaa maata kaikkia yhdyskuntarakentamisen tarkoituksia varten, paitsi rakennustonteiksi erilaisiin käyttötarkoituksiin, myös katuja, puistoja ja muita tarpeita, kuten venesatamia ja varten jätevedenpuhdistamoja varten. Säännöksen soveltuvuudesta teollisuusrakentamiseen tarvittavan alueen lunastamiseen korkein hallinto-oikeus on antanut vuosikirjaratkaisun (KHO 2009:92). MRL 99.1 §:n rakennuspoliittista lunastusta sovelletaan toissijaisesti MRL 99.3 §:n yleiskaavaan toteuttamiseen tähtäävään lunastamiseen nähden.

Lunastus maakuntakaavan toteuttamiseksi

Ympäristöministeriö voi MRL 99.2 §:n mukaan antaa kaavan toteuttavalle viranomaiselle oikeuden lunastaa maakuntakaavaan otetun alueen tai sen käyttöoikeuden supistamisen, jos se on tarpeellista maakuntakaavan toteuttamiseksi valtion, seudun, kuntayhtymän tai kunnan väestön yhteisiä tarpeita varten. Käytännössä kunnat eivät ole hakeneet lunastuslupia seutu- tai maakuntakaavan toteuttamiseksi. Säännöksen nojalla voidaan, toisin kuin muiden MRL:n luvanvaraisten lunastusperusteiden nojalla, myöntää kunnalle lunastuslupa myös naapurikunnan alueelle.

Lunastus yleiskaavan toteuttamiseksi 

Ympäristöministeriö voi MRL 99.3 §:n nojalla myöntää kunnalle luvan lunastaa alueen, joka on yleiskaavassa osoitettu

1. liikenneväyläksi
2. asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen ja jota tarvitaan kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen sekä
3. alueen, joka on tarkoitettu kunnan tai kuntayhtymän laitokselle tai muihin näiden tarpeisiin.  

Asuntorakentamiseen tai siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen lunastettavaan alueeseen voi sisältyä myös virkistys- ja suojelualuetta.

MRL 99.3 §:ää sovellettaessa kunnalla on kevyempi selvitysvelvollisuus lunastusperusteen olemassaolosta kuin edellä selostetun saman pykälän 1 momentin kohdalla. Lähtökohtana on, että yleiskaavan asianmukainen aluevaraus pääosin osoittaa lunastusperusteen olemassaolon.

Säännöksessä ei lunastusluvan myöntämisen edellytyksiin enää kuulu julki lausutusti yleisen tarpeen vaatimusta asuntorakentamiseen ja siihen liittyvään yhdyskuntarakentamiseen tarvittavan alueen kohdalla. Samaa asiaa kuitenkin nykyisin tarkoitetaan, kun edellytetään, että aluetta tarvitaan kunnan suunnitelmanmukaiseen yhdyskuntakehitykseen. Tarve voidaan osoittaa esimerkiksi kunnan raakamaareserviä ja tonttien kysyntää valaisevin selvityksin. Yhdyskuntarakentamisella säännöksessä tarkoitetaan asuntoalueen yhteyteen rakennettavia työpaikkoja, sen tarvitsemia palveluja ja muuta senkaltaista rakentamista.

Lunastuslupa voidaan MRL 99.3 §:n nojalla myöntää paitsi oikeusvaikutteisen myös oikeusvaikutuksettoman yleiskaavan perusteella (MRL 45 §). Hakemuksesta tulee käydä ilmi tieto ao. yleiskaavan voimaantulosta.

Kaavan toteuttamista helpottava lunastus

Kunta voi MRL 100 §:n nojalla saada luvan lunastaa rakennuskorttelin tai asemakaavaan sisältyvän muun alueen, jos sen lunastaminen on kaavan toteuttamisen kannalta perusteltua ja yleinen tarve sitä vaatii. Säännöksellä korvattiin RakL 52 a §:n monimutkaiset ja tarpeettoman yksityiskohtaiset lunastusperusteet (saneerauslunastus, yhteisten järjestelyjen turvaaminen sekä tekninen ja taloudellinen vyöhykelunastus), joita ei käytännössä juurikaan sovellettu. Säännös soveltuu aikaisempaa paremmin uudistettaville alueille.

Ennakkohaltuunottolupa

Kunta voi ottaa lunastettavan alueen haltuunsa vasta, kun lunastuspäätös on julistettu lunastustoimituksessa ja hakija on suorittanut siinä määrätyn korvauksen ja asettanut mahdollisen vakuuden lisäkorvauksista. LunL 58 §:n mukaan voi kunta saada oikeuden ottaa haltuunsa lunastettavan alueen tai sen osan ennen edellä mainittua ajankohtaa, kun töiden kiireellinen aloittaminen tai muut tärkeät syyt sitä vaativat. Luvan ennakkohaltuunottoon myöntää ympäristöministeriö lunastusluvan yhteydessä tai kunnan myöhemmin tekemän hakemuksen perusteella (LunL 59 §.)

Kunnan tulee hakemuksessaan osoittaa perusteet ennakkohaltuunotolle. Lain tarkoittamiksi kiireellisiksi töiksi on katsottu ennen kaikkea alueella kiireelliset kunnallistekniset työt. Käytännössä hakemukset ovat tältä osin usein puutteellisia. Ennakkohaltuunottolupaa koskevaan päätökseen ei voi erikseen hakea muutosta. Tämän vuoksi on ennakkohaltuunottoluvan tarpeellisuuden perustelemiseen on kiinnitettävä erityistä huomiota.

Ennakkohaltuunoton menettelyä on käsitelty kohdassa ennakkohaltuunotto.

Lunastushakemuksen laatijan muistilista

Lunastuslupahakemuksen sisältö ja laajuus vaihtelevat tapauksesta riippuen. Hakemuksen laatimasta helpottaa kuitenkin seuraava muistilista, jota voidaan soveltaen käyttää myös hakemuksen sisältörunkona.

1. Kunnan päätös lunastusluvan hakemisesta 
   
   Valtuuston pöytäkirjanote tai mikäli päätösvalta on delegoitu, päätös ja selvitys päätösvallan siirtämisestä.
2. Kiinteistötiedot 
   
   Luettelo lunastettavista kiinteistöistä ja määräaloista sekä niiden pinta-aloista. 
   
   Karttaliite, johon kiinteistöt ja määräalat on merkitty. Karttapohjan tulee olla sellainen, että siitä voidaan kopioimalla valmistaa ministeriön päätöksen liitekartta ja että sen perusteella voidaan määräalat merkitä lunastustoimituksessa maastoon. 
   
   Lunastettavien tilojen kiinteistö- ja lainhuudatusrekisterinotteet.
3. Omistajatiedot
   
   Lunastettavien alueiden omistajien nimet ja ajan tasalla olevat osoitetiedot.
4. Kauppaneuvottelut
   
   Lunastamisen tarpeellisuuden osoittamiseksi hakemukseen tulee sisältyä selvitys kunnan pyrkimyksistä vapaaehtoisten kauppojen aikaansaamiseksi.
5. Kaavatilanne
   
   Selvitys lunastusperusteen edellyttämästä kaavatilanteesta. Kaava tai sen ote hakemuksen liitteeksi. 
   
   Selvitys kaavan lainvoimaisuudesta ja voimaantulosta, ks. MRL 200.1 §.
6. Lunastusperusteen osoittava muu selvitys
   
   Riittävä selvitys lunastusperusteen olemassaolosta (ks. edellä).
7. Ennakkohaltuunottoluvan edellyttämä selvitys 

Selvitys töiden kiireellisyydestä tai muista tärkeistä syistä.

Lunastuslupapäätös ja sen tiedoksi antaminen

Lunastusluvassa mainitaan LunL 10 §:n mukaisesti mitä omaisuutta lunastus koskee. Lunastettava alue osoitetaan lunastuslupapäätöksessä ja sen liitekartassa.

Ympäristöministeriö toimittaa päätöksen todisteellisena tiedoksiantona hakijalle. Siitä toimitetaan jäljennös todisteellisena tiedoksiantona myös lunastettavan alueen maanomistajille ja käyttöoikeuden haltijoille. Muutoksenhakuaika alkaa kulua päätöksen tiedoksi saannista.

Ministeriö lähettää päätöksen asiakirjoineen myös asianomaiselle maanmittaustoimistolle, joka antaa määräyksen lunastustoimituksen suorittamista varten. Toimitusmenettelyä on käsitelty kohdassa lunastusmenettely. Toimitus voi käynnistyä vaikka lunastuslupapäätökseen haettaisiin muutosta. Toimituksen loppukokousta ei kuitenkaan voida pitää ennen lunastusluvan lainvoimaiseksi tuloa LunL 50.2 §. Lunastuksen kohteena olevat kiinteistöt ilmoitetaan asianomaiselle maanmittaustoimistolle myös merkinnän tekemistä varten lainhuudatus- ja kiinnitysrekisteriin (LunL 77.1 §).

Muutoksenhaku lunastuslupapäätökseen

Ympäristöministeriön päätökseen lunastusasiassa voidaan hakea muutosta valittamalla laillisuusperusteilla korkeimpaan hallinto-oikeuteen hallintolainkäyttölaissa säädetyllä tavalla (HLainkäyttöL 8 §). Päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi koskee (HLainkäyttöL 6 §).

Valitus on tehtävä 30 päivän kuluessa siitä päivästä, jona valittaja on saanut tiedon päätöksestä, sitä päivää lukuun ottamatta (HLainkäyttöL 22 §).

Yleisimpiä perusteita maanomistajien valituksissa ovat luvan myöntämisen edellytyksiin ja menettelyyn kohdistuvat väitteet. Valituksissa todetaan usein esimerkiksi, että lunastaminen on tarpeetonta, koska kunnalla on jo omistuksessaan riittävästi rakentamiskäyttöön soveltuvia maita. Samoin todetaan usein, ettei maanomistajien kanssa ole neuvoteltu ennen lunastusluvan hakemista. 

Korkein hallinto-oikeus pyytää valitusten johdosta ympäristöministeriön lausunnon. Samoin kunnalta on yleensä pyydetty lausunto valitusten johdosta. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei hakemuksen tueksi voida esittää uusia perusteita. Asia ratkaistaan lupahakemuksen käsittelyn yhteydessä esitetyn selvityksen perusteella. Lunastuslupahakemuksen huolellisen perustelemisen merkitys korostuu siten selvästi myös muutoksenhakuvaiheessa.