Maakunta- ja sote-uudistusta arvioineen tutkimusohjelman loppuraportti: Jos uudistuksen halutaan onnistuvan, yhden mallin ja yhden hallituskauden aikajänne on hylättävä
(Kuntaliitto tiedottaa 10.5.2019) Vaihtoehdottomat, yhden hallituskauden aikana toteutettavat suuret kunta-alan uudistukset eivät toteudu. Tämä on keskeisin oppi tutkimusraportista, jossa vedetään yhteen vuodesta 1995 lähtien tehtyjen kuntakenttää koskeneiden valtakunnallisten uudistusten tuloksia. Viimeisin yritys, maakunta- ja sote-uudistus, kaatui maaliskuussa 2019, ja tutkimusraportissa listataan, mitä siitä voi ottaa opiksi.
Viisi oppia kaatuneesta maakunta- ja sote-uudistuksesta
1. Yksi malli ei toimi koko Suomessa
Vaikka Sipilän hallituksen valtakunnallista uudistusta lähdettiin valmistelemaan yhtenäisen toimintamallin mukaisesti, olisi tarvittu luotettavaa analyysiä siitä, mitä uudistus tulisi tarkoittamaan alueellisten ja paikallisten erityispiirteiden näkökulmasta ja mitä alueellisia vaikutuksia sillä tulisi olemaan. Tarvetta oli sekä yhteisiin että erillisiin uudistustoimiin. Uudistuksen tarjoamat työvälineet alueellisiin ja paikallisiin erityiskysymyksiin jäivät epäselviksi. Osaksi siitä syystä jo uudistuksen valmistelun aikana maakunnat alkoivat suunnitella sellaisia omiin maakuntiin sopivia ratkaisuja.
Kuntien erilaisuus ja erojen kärjistyminen on otettava huomioon, kun seuraavaa uudistusta lähdetään valmistelemaan.
2. Tavoitteiden muuttaminen kesken valmistelun vaikeuttaa uudistamista
Uudistusten hallinnolliset tavoitteet olivat suhteellisen pysyviä, mutta toiminnalliset tavoitteet muuttuivat valmistelun aikana häiritsevän paljon. Esimerkiksi palveluiden integraatiota korostettiin valmistelun alussa, mutta ne jäivät sivummalle valmistelun edetessä. Vastaavasti keskustan maakuntamalli ja kokoomuksen valinnanvapausmalli nousivat uudistuksen aikana vahvasti esille, mikä herätti arvostelua muun muassa alan asiantuntijoiden keskuudessa.
Hyvä uudistus vaatii paljon muitakin toimenpiteitä kuin vain hallinnon rakenteiden uudistamista. Jo yksinomaan toimintaympäristön muuttuminen vaatii jatkuvaa laajapohjaista uudistamista. Jos ainoastaan hallinnolliset rakenteet muuttuvat, toiminta uhkaa jähmettyä.
3. Aiemmin huomatut perustuslailliset ongelmat kannattaa huomioida
Vaikka Sipilän hallitus saattoi käyttää apuna Vanhasen, Kataisen ja Stubbin hallitusten uudistusten perustuslakitulkintoja, niin siitä huolimatta tämänkin uudistuksen yksityiskohdissa törmättiin perustuslakikysymyksiin. Ne venyttivät valmistelun aikataulua, aika loppui kesken ja uudistukset kariutuivat. Ajan loppuminen ei ehkä sittenkään ollut perimmäinen syy kariutumiselle, vaan ennemminkin seurausta siitä, että hallituksella ei ollut liikkumavaraa muokata uudistuksia perustuslain vaatimusten mukaisiksi.
4. Uudistuksen hyötyjen arvioimiseen tarvitaan malttia
Valtakunnallisissa uudistuksissa on ollut tapana korostaa niiden hyötyjä ja vähätellä niiden mahdollisia haittoja ja kustannuksia. Maltillisempi hyötyjen ja haittojen ennakointi herättäisi todennäköisesti suurempaa luottamusta ja vähentäisi kritiikkiä. Uudistuksen liikkeelle lähtö olisi ollut tälläkin kertaa uskottavampi, jos uudistusten vaikutuksia ja valmistelun ja toimeenpanon kustannuksia olisi arvioitu realistisesti.
5. Luottamuksellinen ilmapiiri ja valtion yhdenmukainen ohjaus tulee säilyttää
Suurissa uudistuksissa korostuu keskinäisen luottamuksen merkitys ministerien, ministeriöiden, viranhaltijoiden, asiantuntijoiden, maakuntien, kuntien, järjestöjen sekä yritysten kesken. Koska tärkeitä toimijoita oli useita, luottamuksellisen ilmapiirin säilyttäminen oli haastava tehtävä ja vaati erityistä panostusta. Kyselytutkimuksen tulosten mukaan uudistuksen valmistelu saattoi lisätä kuntien välisiä jännitteitä valmisteltaessa maakunnan ja kuntien välistä työnjakoa. Epäluottamus ja jännitteet saattoivat johtaa osaoptimointiin ja kokonaisuuden kannalta epätarkoituksenmukaisiin ratkaisuihin.
Erityisesti sosiaali- ja terveysministeriöltä ja valtiovarainministeriöltä, mutta laajemminkin valtion toimijoilta vaadittiin yhteneväistä linjaa, sillä maakunnille oltiin siirtämässä tehtäviä kahdeksasta eri ministeriöstä. Poliittisen päätöksenteon epäjohdonmukaisuus ja erimielisyydet vaikeuttivat vahvasti uudistuksen valtionohjausta.
Kuntalaiset ovat ennätyksellisen tyytyväisiä palveluihin
Tutkimusraportissa huomautetaan, että vaikka suuria kunta-alan uudistuksia on perusteltu palvelujen laadulla ja saatavuudella, kuntalaisten tyytyväisyys oman kuntansa palveluihin on kasvanut jatkuvasti.
Juuri nyt kuntalaiset ovat ennätyksellisen tyytyväisiä kunnallisiin palveluihin. Asteikolla yhdestä viiteen kuntalaiset antavat palveluille arvosanan 3,81. Tyytyväisimpiä kuntalaiset ovat kulttuuri- ja vapaa-aikapalveluihin (arvosana 4,20) ja terveyspalveluihin (arvosana 3,92). Heikoimmat arvosanat annetaan sosiaalipalveluille (3,31).
Kunnat ovat kaiken aikaa valtakunnallisten uudistusten rinnalla kehittäneet omaa toimintaansa. Esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluiden osalta vuosina 2007–2018 järjestäjien määrä on vähentynyt, kun kuntien yhteistoimintarakenteet ja kuntaliitosten määrä on lisääntynyt. Sote-integraatio on vahvistunut ja samalla sopimusohjauksen merkitys on kasvanut, kun sote-palveluja on ulkoistettu yhä useammassa kunnassa.
ARTTU2-tutkimusohjelman loppuraportissa on valotettu useiden eri uudistusten ja moninaisten aineistojen kautta kuntien uudistamista eri puolia. Haastamme kehittämis- ja uudistustyön parissa toimivat tahot niin kunnissa kuin valtakunnallisestikin ottamaan opiksi jo tehdyistä uudistuksista ja hyödyntämään tulevissa uudistuksissa tätä ja muuta tutkittua tietoa - ja myös kuntien kokemustietoa, toteavat raportin kirjoittajat.
Lisätietoja:
Pentti Meklin, emeritusprofessori, p. 050 564 2595
Arto Koski, FT, dosentti, p. 044 976 3681
Marianne Pekola-Sjöblom, tutkimuspäällikkö, Kuntaliitto, p. 050 337 5634
Jenni Airaksinen, tutkimus- ja kehitysjohtaja, Kuntaliitto, p. 050 533 2002
Raportti:
Meklin P., Koski A., Pekola-Sjöblom M. ja Airaksinen J: Kuntauudistukset leveämpiä hartioita etsimässä. ARTTU2-ohjelman loppuraportti. ARTTU2-ohjelman tutkimuksia nro 8. Acta nro 272. Suomen Kuntaliitto. Lue raportti.
Lisätietoja ARTTU2-ohjelmasta: