Sote-kustannusten ja -rahoituksen kehitys vuosina 2022–2024

Julkisen talouden alijäämä kasvanut

Julkinen talous on velkaantunut merkittävästi finanssikriisistä lähtien niin Suomessa kuin lähes kaikissa EU-maissa. Velkaantumista on kasvattanut sekä tulojen ja menojen pysyvä epätasapaino että suhdannetekijät. Vuodesta 2022 lähtien menoja on lisännyt myös korkotason nousu.

Suurin osa julkisen talouden tulojen ja menojen rakenteellisesta epätasapainosta tulee valtiosektorista, mutta myös paikallishallinto (kunnat ja hyvinvointialueet vuodesta 2023 alkaen) on ollut 2000-luvulla lievästi alijäämäinen. Merkittävin kuntien kustannuksia kasvattanut tekijä on sosiaali- ja terveydenhuollon kustannukset. Tilastokeskuksen kansantalouden tilinpidon mukaan paikallishallinnon alijäämän kasvu oli vuonna 2023 poikkeuksellisen suurta.

Kulut kasvoivat voimakkaasti vuosina 2022 ja 2023

Vuonna 2022 kuntien ja kuntayhtymien sote- ja pelastustoimen nettokulut kasvoivat edellisvuodesta 7,4 prosenttia. Kasvuprosentti on historiallisesti korkea, sillä 2000-luvulla vain vuosina 2001 ja 2008 sote-kulujen kasvu on ollut suurempaa kuin vuonna 2022 (kuva). Vuonna 2022 sote- ja pelastustoimen kulut olivat 21,9 miljardin euroa, kun Manner-Suomen kuntien ja kuntayhtymien toimintakulut yhteensä olivat 42,7 miljardia euroa. Kuntien ja kuntayhtymien kustannukset yhteensä nousivat 4,7 prosenttia.

Kuva: Sote-kulujen muutosprosentti edellisestä vuodesta 2001–2022. Lähde: Tilastokeskus, Valtiokonttori

Ennakkotietojen perusteella kuntiin ja kuntayhtymiin jääneiden toimintojen kulujen kasvu oli reipasta vuonna 2023. Tilinpäätösarvioiden perusteella kuntiin jääneiden tehtävien kulut kasvoivat vuonna 2023 selvästi aiempia vuosia enemmän, karkeasti arvioiden, jopa noin 5–10 prosenttia. Pitkän aikavälin kasvu on ollut noin 3 prosenttia vuodessa.

Julkisen sektorin kustannuksia ovat viime vuonna lisänneet muun muassa kunta- ja hyvinvointialojen muita sektoreita kalliimpi palkkaratkaisu, pula osaavasta henkilöstöstä, yleisen kustannus- ja korkotason ripeä nousu, kuntalaisten moninaistuvat palvelutarpeet sekä hallituksen toimet palveluiden laadun parantamiseksi ja esimerkiksi varhaiskasvatuksen osallistumisasteen nostamiseksi. 

Kustannuksia on lisännyt myös moniin palveluihin liitettävä laajempi tukihenkilöstö sekä lukuisat yhdyspinnat ja suunnitteluvelvoitteet. Esimerkiksi Tilastokeskuksen Oppimisen tuki tilastojen mukaan peruskoulun oppilaista 24 % sai tehostettua tai erityistä tukea vuonna 2022. Osuus on kasvanut vuodesta 2011 lähtien tehostetun tuen määrän lisääntymisen myötä.

Tilastokeskuksen mukaan paikallishallinnon (kunnat ja hyvinvointialueet) työllisten määrä on kasvanut vuodesta 2017 lähtien. Työllisyyden kasvu on ollut erityisen voimakasta vuodesta 2021 lähtien. Kunta- ja hyvinvointialuetyönantajat KT:n mukaan kunnissa henkilöstön määrä kasvoi vuonna 2022 pääasiassa koulutuksessa ja varhaiskasvatuksessa. Näiden alojen suurista ammattiryhmistä eniten kasvoivat koulunkäyntiavustajien, varhaiskasvatuksen opettajien ja lastenhoitajien lukumäärät.

Kuva: Paikallishallinnon työlliset 1975–2022. Lähde: Tilastokeskus kansantalouden tilinpito

Kulujen kasvupaineet jatkuvat

Julkisen sektorin kustannuksia kasvattavat vuonna 2024 pitkälti samat tekijät kuin vuosina 2022 ja 2023. Kuntien kustannuksia lisäävät erityisesti kunnallinen palkkasopimus, ostoihin kohdistuva kustannustason nousu sekä palveluihin liittyvän tuen tarpeen kasvu. Valtiovarainministeriön joulukuun talousennusteen mukaan kuntien peruspalvelujen kustannusindeksi nousee 2,1 prosenttia vuonna 2024. 

Kunnat rahoittavat sote-uudistuksen jälkeen merkittävällä osuudella myös perustoimeentulotukea, työttömyysturvaetuuksia sekä lasten hoidon tukia. Kuntien rahoitusvastuita kasvattavat tulevina vuosina suhdanneluontoiset tekijät, kuten työttömyyden nousu, sekä hallituksen mittavat sopeuttamistoimet. Muun muassa työttömyys- ja asumistukien leikkausten arvioidaan tuovan kunnille suoria säästöjä, mutta valuvan osittain myös perustoimeentulotukimenojen kasvuksi. 

Kuntien korkokulujen voidaan odottaa jatkavan nousua, vaikka markkinakorot eivät ole enää nousseet viime vuoden lopun korkohuipun jälkeen. Kunnilla on paljon lainoja, joiden korot tarkistetaan noin 5–10 vuoden välein. Tietty osuus lainakannasta tulee siten tarkistettavaksi vuosittain, eikä korkoja enää tarkisteta aiempaan nollakorkotasoon. Tämän takia kuntien korkokuluihin kohdistuu viiveellä tapahtuvaa kasvupainetta. Vain osa kunnista on käyttänyt korkojohdannaisia.

Sopimuskorotukset korottavat palkkakuluja

Kunta-alan voimassa olevien työ- ja virkaehtosopimusten sopimuskausi ulottuu 1.5.2022–30.4.2025. Kunta-alan sopimuskorotukset nostivat työvoimakustannuksia +1,76 % (noin +180 milj. euroa) vuonna 2022, +4,85 % (noin + 510 milj. euroa) vuonna 2023 ja +2,99 % (noin 330 milj. euroa) vuonna 2024. 

Kuntien palkkasumma nousee tyypillisesti sopimuskorotuksia voimakkaammin. Vuonna 2022 kuntien ja kuntayhtymien palkkasumma kasvoi 3,5 prosenttia. 

Sote-tasauserien myötä kuntien valtionosuusjärjestelmä meni rikki 

Tiukasta budjettikurista huolimatta kunnat ovat rahoittaneet sote-kustannukset ja sairaanhoitopiirien alijäämät täysimääräisesti. Sote-kustannukset ovat nousseet pitkällä aikavälillä nopeammin kuin kuntien muiden tehtävien kustannukset. Vuonna 2022 kuntien sote- ja pelastustoimen kustannukset nousivat 7,4 prosenttia. Todellisten kustannusten nousu, ei budjetoitu, siirtyi täysimääräisenä hyvinvointialueiden rahoituspohjaan, joten sote-palveluja ei aliresursoitu myöskään vuonna 2022. 

Vuonna 2023 kuntien nettokäyttökulut laskivat noin 22 miljardilla eurolla, kun sosiaali-, terveys- ja pelastustoimen palveluiden järjestämisvastuu siirtyi kunnilta hyvinvointialueille. Samalla kuntien tuloja siirrettiin valtiolle vastaavasti. Kuntien tuloveroprosenttia leikattiin 12,64 prosenttiyksiköllä, kuntien osuutta yhteisöveron tuotosta vähennettiin ja valtionosuudesta poistettiin soten osuutena noin 2/3. Vaikka siirtyneet menot ja pienentyneet tulot täsmäävät koko maan tasolla, siirrolla on huomattavat vaikutukset yksittäisen kunnan talouteen. Tämä siitäkin huolimatta, että muutosta tasataan suurilla tasauserillä. Tasauserät ovat toistaiseksi pysyvä osaksi kuntien valtionosuutta.

Suuret sote-uudistuksesta periytyvät tasauselementit vääristävät kuntien valtionosuusjärjestelmän perustarkoitusta, kun valtionosuus ei tällä hetkellä perustu nykyisten eli sivistystoimen palveluiden kustannuksiin.

Sote-uudistukseen liittyvät kuntakohtaiset tasauserät ovat euromääräisesti niin suuria, että ne muodostavat monilla kunnilla valtaosan vuoden 2024 valtionosuuden kokonaismäärästä. Suurten negatiivisten tasauserien seurauksena joidenkin kuntien valtionosuudet kääntyvät jopa miinukselle ja synnyttävät niin sanotun negatiivisten valtionosuuksien ongelman.

Kaikkiaan kuntia, joilla valtionosuuksien sote-tasauserät pienentävät kunnan valtionosuuksia on 164. Vastaavasti kuntia, joissa sote-tasauserät lisäävät kunnan valtionosuuksia, on 129. Tasauserien ääripäät ovat Kaskinen (-1 152 €/as) ja Kauniainen (+1 207 €/as).

Vaikka sote-tasauselementeillä varmistettiin sote-siirron kuntakohtainen kustannusneutraalisuus siirtovaiheessa, sisältyy pysyviin tasauseriin mm. seuraavia ongelmia:

• kunnan nykyinen valtionrahoitus on edelleen riippuvaista sote-kuluista, vaikka tehtävät ovat siirtyneet hyvinvointialueille vuoden 2023 alusta
• tasauserien laskenta perustuu poikkileikkaushetkeen (vuosien 2021 ja 2022 keskiarvoon)
• vuosina 2021 ja 2022 kasvaneet sote-kulut paisuttivat kunnilta siirtyvää rahoitusta
• kuntien nykyinen valtionosuus ei perustu kuntien lakisääteisiin ts. sivistystoimen tehtäviin

Sote-tasauserien myötä kuntien valtionosuusrahoitus sivistystoimeen poikkeaa keskenään samankaltaisissa kunnissa merkittävästi. Kunnat joutuvat tasapainottamaan valtionosuusvähennyksiä joko palveluistaan sopeuttamalla tai verotustaan kiristämällä. Samalla kuntien tilanteen jatkavat eriytymistään. Parhaassa asemassa olevilla kunnilla on mahdollisuus verojen keventämisen ja palveluiden parantamisen.

SUOMEN KUNTALIITTO

Liite: Kuntaliiton diamateriaali (13 diaa) Valtiovarainvaliokunnalle 5.4.2024 klo 11.30