Luonnos liikenteen ja logistiikan tietosääntelystä (data-avaruus osa 1)

Liikenne- ja viestintäministeriö pyytää lausuntoja luonnoksesta hallituksen esitykseksi liikenteen ja logistiikan tietosääntelyn päivityksestä (data-avaruus osa 1) Lausunto - Lausuntopalvelu. Taustalla ovat eräiden jo annettujen EU-asetusten edellyttämä kansallinen sääntely viranomaistoiminnan järjestämiseksi ja liikenteen ja logistiikan tietojen saatavuuden varmistamiseksi kansallisesta yhteyspisteestä. Samalla esitetään tehtäväksi myös muita liikenteen tietosääntelyä koskevia päivityksiä. Tavoitteena on parantaa ajantasaisten ja laadukkaiden tietojen saatavuutta liikennesektorilla. Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi lakia liikenteen palveluista. Lain on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2025.

Kuntaliitto keskittyy lausunnossaan henkilöliikennettä koskeviin säännöksiin. Esityksen mukaan henkilöliikenteen liikkumispalveluja koskevien olennaisten tietojen sisällön osalta viitattaisiin jatkossa Euroopan komission delegoituun asetukseen EU:n laajuisten multimodaalisten matkatietopalvelujen tarjoamisen osalta. Muutoksen johdosta kumottaisi valtioneuvoston asetus henkilöliikenteen liikkumispalvelujen olennaisista tiedoista. Liityntäpisteiden ja niiden esteettömyyttä koskevien tietojen osalta ehdotetaan laissa säädetyille toimivaltaisille viranomaisille velvoite huolehtia tietojen saatavuudesta tilanteessa, jossa tietoja ei ole kansallisen yhteyspisteen kautta saatavilla olennaisia tietoja koskevan velvoitteen mukaisesti. Esityksellä muutettaisiin lippu- ja maksujärjestelmien rajapintaan pääsyä laajentamalla kertalippuja koskeva velvoite kattamaan kaikki kertamatkaan oikeuttavat lipputuotteet. 

Kuntaliitto on vastannut seuraaviin lausuntopalvelussa oleviin kysymyksiin: 

Henkilöliikenteen liikkumispalveluiden olennaisia tietoja, multimodaaliasetusta ja liityntäpisteitä ja niiden esteettömyystietoa koskeva ehdotus 154 §

Pidämme erittäin tärkeänä lain tavoitetta parantaa henkilöliikenteen liikkumispalveluiden ajantasaisten ja laadukkaiden tietojen saatavuutta myös esteettömyyden osalta. Tämä toteuttaminen käytännössä vaatii paljon työtä ja etenkin lain toimeenpanon alkuvaiheessa kehittämisresursseja. Jos laki säädetään ja toteutetaan heikosti, lopputuloksesta ei ole vastaavaa hyötyä liikkumispalveluiden käyttäjille ja tarjoajille.

Esitämme, että lakiesityksessä vastuutetaan yleisten hyvien periaatteiden mukaisesti ko. palveluista vastaavat datan haltijat ja infran omistajat tai haltijat toimittamaan lain tarkoittamat liityntäpisteitä ja niiden esteettömyyttä koskevat tiedot suoraan kansalliseen yhteyspisteeseen. Tämä toimintatapa on selkein vastuiden, tiedon oikeellisuuden, tietoturvan ja myös kuluttajansuojan kannalta. Nyt lainvalmistelija on valinnut lakiesityksen 154 § 2. momentissa toisen lähestymistavan, jota emme pidä hyvänä. 

Lakiluonnos (154 §) esittää merkittäviä resursseja sitovia lisätehtäviä ja kustannuksia kunnallisille toimivaltaisille viranomaisille eli käytännössä kunnille. Niiden tulisi viime kädessä huolehtia myös muiden toimijoiden tietojen saatavuudesta kansallisen yhteyspisteen kautta olennaisia tietoja koskevan velvoitteen mukaisesti. Tämä tehtävä koskisi myös ELY:jen toimivaltaisia viranomaisia, mutta niiden toiminnan ohjauksesta ja rahoituksesta vastaa valtio (aluehallinnon uudistuksen jälkeen Traficom). 

Pykälä 154 koskee liikkumispalvelua koskevia olennaisia tietoja:  

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/40/EU täydentämisestä EU:n laajuisten multimodaalisten matkatietopalvelujen tarjoamisen osalta annetussa delegoidussa asetuksessa (EU) 2017/1926 tarkoitetun datan haltijan on otettava käyttöön ohjelmointirajapinta, joka tarjoaa vapaan ja rajoittamattoman pääsyn asetuksessa tarkoitettuun staattiseen ja dynaamiseen matka- ja liikennedataan, lukuun ottamatta asetuksen liitteen kohdassa 2.3 tarkoitettua tietoa ajoneuvon varausasteesta. Pääsy ohjelmointirajapintaan on annettava asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa ja 5 artiklan 1 kohdassa määriteltyjä muotoja käyttäen. Datan haltijan on toimitettava tieto ohjelmointirajapinnasta kansalliselle yhteyspisteelle. 

Siltä osin kun 1 momentissa tarkoitettuja tietoja liityntäpisteistä ja niiden esteettömyydestä ei ole 1 momentin mukaisesti saatavissa, tulee lain 181 §:ssä tarkoitetun toimivaltaisen viranomaisen huolehtia tietojen saatavuudesta oman toimialueensa osalta.

• -   -

154 §:n 2 momentissa tarkoitettuja tietoja olisivat multimodaaliasetuksen liitteessä luetellut staattista matka- ja liikennedataa koskevat, palvelutaso 1 mukaisesti säännöllistä liikennettä ja tapauksen mukaan kysyntäohjauksista liikennettä koskevat seuraavat tietolajit: (c ) sijaintihaku (liityntäpisteet) i) yksilöidyt liityntäpisteet ja ii) liityntäpisteiden geometria/kartoitus) sekä (d) reittisuunnitelman muodostaminen (viii) Liityntäpisteiden varustetaso (mukaan lukien laituritiedot, asiakaspalvelu-/neuvontapisteet, lipunmyyntipisteet, hissit/portaat, sisään- ja uloskäyntien sijainti) ja x) liityntäpisteiden esteettömyys ja kulkureitit vaihdon yhteydessä (kuten hissit, liukuportaat). Säännös ei koskisi rautatieasemien tietoja, joista on säädetty liikennepalvelulain 154 a §:ssä eikä lentoliikennettä.

154 §:n uuden 2 momentin perusteluissa sanotaan, että liityntäpisteiden (pysäkit, ml. kaukoliikenteen pysäkit, terminaalit) ja esteettömyystietojen saatavuus kattaisi myös sellaisten puuttuvien tietojen tuottamisen, joita ei ole vielä koneluettavassa muodossa. Perustelujen mukaan tietojen saatavuudesta huolehtiminen tarkoittaisi sitä, että toimivaltaisen viranomaisen tulisi joko itse jakaa kyseiset tiedot taikka esimerkiksi sopimusjärjestelyin varmistua siitä, että tiedot ovat saatavilla kansallisen yhteyspisteen kautta. 

Kuntasektorilla joukkoliikenteen toimivaltaiset viranomaiset ovat ns. seudullisia ja kunnallisia toimivaltaisia viranomaisia, jotka ovat käytännössä kuntia huomioiden, että Helsingin seudun liikenne (HSL) on kuntayhtymä ja kuntien rahoittama. Kuntapohjaisten toimivaltaisten viranomaisten lainmukainen toimialue noudattelee kuntarajoja. Tällöin toimialue on pinta-alaltaan laaja (https://tieto.traficom.fi/fi/tilastot/linja-autoliikenteen-ja-kaupunkijoukkoliikenteen-jarjestaminen-ja-rahoitus) suhteessa siihen, missä joukkoliikennettä järjestetään eli tyypillisesti keskustaajamissa ja muissa asutuskeskittymissä. Pinta-alaltaan hyvin laajojen toimivaltaisten viranomaisten osalta lakiesitys tarkoittaisi sitä, että esimerkiksi Rovaniemen kaupungin, jonka toimialue on 7 582 km², tulisi lain mukaan huolehtia kaikkien toimijoiden tietojen saatavuudesta kansallisessa yhteyspisteessä, vaikka kaupunki järjestää joukkoliikennettä ensi sijassa keskustaajamassa (60,08 km²). 

Kuva: Tieliikenteen toimivaltaisia viranomaisia on yhteensä 36, joista 9 ELY-keskusta, 14 kunnallista viranomaista ja 13 seudullista viranomaista (Traficom).

Vastuuttamalla kuntia ja niiden toimivaltaisia viranomaisia muita toimijoita koskevien liityntäpisteiden esteettömyystietojen toimittamiseen luodaan keinotekoisesti ja turhaan ylimääräinen hallinnollinen porras kyseisten tietojen käsittelyyn. Kuntaliitto huomauttaa, että hallituksen tavoitteena on vähentää turhaa normiohjeistusta. Kun tietojen ja datan omistajat toimittavat suoraan tietonsa järjestelmään, jäävät tietojen käsittelyn kokonaiskustannukset ja hallinnollinen taakka pienimmäksi. 

Esitetty välitason vastuutahon luominen loisi sekavan ja vastuiltaan epäselvän järjestelmän. Kuntien ja niiden toimivaltaisten viranomaisten tulisi joko tuottaa ja välittää tiedot itse tai luoda sopimus- ja seurantajärjestelmä muita toimijoita koskevien tietojen osalta joko näiden toimijoiden myötävaikutuksella tai ilman. Tämä ei edistä tiedon oikeellisuutta ja laatua, eivätkä kunnalliset toimijat voi olla vastuussa näistä tiedoista. Niillä ei myöskään ole välttämättä toimivaltaa tai oikeutta jakaa dataa. Data-avaruuksissa yleisenä periaatteena on, että datan oikeuksien haltijat päättävät, kuka heidän dataansa saa käyttää ja millä ehdoin.

Kunnilla ja toimivaltaisilla viranomaisilla ei välttämättä ole edes oikeus saada kaikkia tarvittavia muiden toimijoiden tietoja esimerkiksi terminaaleja koskien. Niillä ei myöskään ole pääsyä muiden toimijoiden salassa pidettävään tietoon kuten varautumiseen liittyviin teknisiin piirustuksiin ja kartta-aineistoon.  Varautumisen näkökulmasta ei ole järkevää siirtää salaista tietoa toimijalta toiselle, jos toiminnasta vastaava toimija voi itse hoitaa velvoitteen

Kunnat ja niiden toimivaltaiset viranomaiset toimivat pienillä henkilöstöresursseilla. Niillä ei ole ylimääräisiä resursseja ottaa huolehdittavakseen muita toimijoita koskevien tietojen tuottamista tai sopimus- ja seurantajärjestelmän luomista.  Samaan aikaan joukkoliikennepalvelujen järjestämistä haastaa valtiontuen pieneneminen ja mahdollisesti tulossa oleva 4-prosenttiyksikön ALV-korotus. Ehdotuksen vaikutuksia ei ole myöskään lakiluonnoksessa arvioitu. Tehtävän hoitamiseen tarvittaisiin henkilö- ja taloudellisia resursseja, joilla mahdollistetaan mm. tietojen tuottamisen ja jatkuvan ylläpitämisen prosessien luominen, asiaan liittyvät selvitykset ja maastokatselmukset, rajapinnan toimintaan liittyvät kustannukset, välitettävän metadatan standardisointi, tiedon siirtäminen koneluettavaan muotoon sekä välikätenä toimimisesta aiheutuva turha työ.

Hallituksen tavoitteena on purkaa kuntia koskevia normeja vähintään 100 miljoonan euron edestä. Nyt esitetyt ylimääräiset lisätehtävät ja mahdolliset uudet (data-avaruus osat 2 ja 3) eivät helpota saamaan tavoiteltuja säästöjä. Pidämme siten kunnille ja niiden toimivaltaisille viranomaisille kaavailtua uutta lisätehtävää kohtuuttomana ja hyvien periaatteiden vastaisena.  

Esitämme, että lakiesityksessä annetaan datan haltijoille ja infran omistajille tai haltijoille velvoite toimittaa niitä koskevat tiedot liityntäpisteistä ja esteettömyydestä kansalliseen yhteyspisteeseen. Kunnat ja kuntapohjaiset toimivaltaiset viranomaiset vastaavat tällöin 154 § 2. momentissa vaadittujen omien tietojensa toimittamisesta kansalliseen yhteyspisteeseen kuten muutkin lain tarkoittamat toimijat. Lainsäädännössä tulisi noudattaa periaatetta, että se taho, joka toiminnasta vastaa, vastaa itse myös tarvittavien tietojen tuotannosta, hallinnoinnista ja julkaisemisesta. Toiminta ja tieto kuuluvat yhteen. Tämä takaa parhaiten myös EU:n kuluttajansuojan toteutuminen, kun palvelun tarjoajalla on selkeä vastuu tiedon oikeellisuudesta ja sen ylläpidosta. Välitason toimijana toimivaltainen viranomainen ei voi olla vastuussa tietojen oikeellisuudesta kuluttajille tai olla mahdollinen seuraamusten kohde, kun kuluttajien saatavilla olevat tiedot eivät pidäkään paikkansa.

Lakiluonnoksen mukaan lain noudattamisen valvonta kuuluu Traficomille (255 §). Esitämme, että laissa säädetään, että Traficom voi velvoittaa palvelusta tai infrasta vastaavat toimijat toimittamaan tiedot, jos velvoite laiminlyödään. 

Esteettömyystiedon syntymistä olisi tärkeää edistää kansallisen esteettömyystietokannan tarjoamisella keskitetysti esim. Fintrafficin toimesta. Hyvänä esimerkkinä toimii kansallinen liityntäpysäköintipaikkojen rekisteri, jonka ylläpitäjä on Fintraffic ja tietosisältöjen lisäämisestä ja ylläpitämisestä vastaavat pysäköintipaikkojen omistajat tai hallinnoijat. 

Kaikille toimijoille, joiden palvelua tai infraa laki koskee, olisi tärkeää, että laissa toimijoille kohdistetut vastuut määritellään tietolajeineen mm. esteettömyystiedon osalta nyt tehtyä huomattavasti yksiselitteisemmin. Valtakunnallisen tietovarannon tietosisältö ja tietojen rakenne tule määritellä huolellisesti, jotta siitä rakentuu harmoninen ja yhteentoimiva kokonaisuus. Tärkeää on tiedon standardisointi ja yhteentoimivuus, jotta tietoa voidaan hyödyntää eri käyttötarkoituksiin. Tarvitaan myös yhteinen ohjeistus kaikille toimijoille, jotta mm. esteettömyystiedot saadaan tuotettua oikeasisältöisinä.

Lakiehdotuksen kohteena olevien tietojen tuottaminen laadukkaasti, yhteentoimivasti ja koko valtakunnan kattavasti, on suuri hanke, jonka toteutukseen tarvitaan riittävät resurssit.  Kuntaliiton kokemuksena on, että ne digitalisaatiota koskevat lainsäädäntöhankkeet, joiden toimeenpanoon valtio osoittaa rahoitusta niille, joita toimeenpano koskee, myös kunnille, toteutuvat laadukkaina. On tärkeää saada pitkäkestoiset ja laadukkaat ratkaisut esteettömyyden toteuttamiseksi ja liikkumisen toimivuuden parantamiseksi.

Lippu- ja maksujärjestelmien yhteentoimivuutta koskeva ehdotus 155 § 

Pykälän 155 Lippu- ja maksujärjestelmien yhteentoimivuus 1 momentin 1 kohtaa muutettaisi siten, että siinä säädettyyn kertamatkaan oikeuttavaan lipputuotteeseen sisältyisi jatkossa myös kyseistä lipputuotetta koskevat peruutus- ja muutosehdot sellaisina, kuin ne sisältyvät 1 momentissa tarkoitetun palvelun tarjoajan lippuvalikoimaan. Velvoite laajenisi siten koskemaan kaikkia kertamatkaan oikeuttavia lipputuotteita.

Huomautamme, että kuntapohjaisten toimivaltaisten viranomaisten järjestämässä joukkoliikenteessä ei yleensä ole peruutus- ja muutosmahdollisuutta. 

Pykälämuutos sisältää myös muutoksen koskien kertalipun hintaa. Pykälässä ei enää puhuta perushintaisesta kertalipusta, vaan vähintään kertamatkaan oikeuttavasta lipputuotteesta. Tämä muutoksen perusteluja ei ole kuitenkaan avattu, joten tämä tulisi tehdä ja myös kertoa, miksi halutaan rajata pois mahdollisuus palveluntarjoajan omiin tarjouksiin ja hintakampanjoihin.

Hallituksen esitys liikennepalvelulain muuttamista tulee tuoda käsittelyyn Kuthanekissa (Kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunta).
 

SUOMEN KUNTALIITTO
 

Miira Riipinen                                     Johanna Vilkuna
Johtaja, Yhdyskunta ja ympäristö        Kehittämispäällikkö