Esiopetuksen opetussuunnitelman perusteiden luonnos

Kuntaliitto kiittää Opetushallitusta mahdollisuudesta antaa lausunto esiopetuksen opetussuunnitelman perusteista. Kuntaliiton lausunto on annettu lausuntopalvelussa.  

Lukuja 1–3 koskevat huomiot

1. Opetussuunnitelman perusteet ja paikallinen opetussuunnitelma

Luvussa 1.2. esitetään muutettavaksi esiopetuksen yksikkö esiopetuksen toimipaikaksi: ”Opetussuunnitelma laaditaan siten, että se määrittelee, ohjaa ja tukee esiopetuksen järjestämistä kaikissa esiopetuksen yksiköissä toimipaikoissa”. Kuntaliitto pitää muutosta haasteellisena ja esiopetuksen yhdenvertaisen toteuttamisen kannalta hankalana. Esiopetusta järjestetään pääosin varhaiskasvatuksen toimintana päiväkodeissa ja koulun tiloissa päiväkodin erillisryhmänä. Päiväkoti voi pitää sisällään useita eri osoitteessa olevia toimipaikkoja, joissa voidaan järjestää myös esiopetusta. Kyse on kuitenkin samasta yksiköstä ja esiopetuksen järjestämispaikasta. Opetussuunnitelman eri velvoitteet tehdä tarvittavat suunnitelmat ja dokumentit kaikkien eri toimipaikkojen osalta erikseen lisää merkittävästi hallinnollista työtä sen sijaan että toteutus tehtäisiin yksikkötasolla. Kuntaliitto esittää, että esiopetuksen opetussuunnitelman perusteissa esiopetuksen yksikkö säilytetään.

Luonnoksen mukaan opetuksen järjestäjän tulee laatia esiopetuksen opetussuunnitelmaan perustuva toimintavuosisuunnitelma. Kuntaliitto huomauttaa, että perusopetusasetuksen 9 § mukaan opetuksen järjestäjän tulee laatia lukuvuosittain opetussuunnitelmaan perustuva suunnitelma. Asetuksen osalta ei tunnisteta käsitettä ”toimintavuosisuunnitelma”. Kuntaliitto esittää, että esiopetussuunnitelman perusteissa tulisi pitäytyä alkuperäisessä sanamuodossa.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan luonnoksessa esitetty muutos ”lapsen oppimisen ja esiopetukseen osallistumisen tukeen kuuluvat lapsikohtainen tuen toteuttamista koskeva suunnitelma laaditaan luvun 5 mukaisesti” on ristiriidassa käsittelyssä olevan perusopetuslain hallituksen esityksen kanssa. Hallituksen esityksessä ei ole termiä ”lapsikohtainen tuki”. Esiopetus toteutetaan perusopetuslain mukaisesti ja esiopetussuunnitelman perusteissa ei ole tarkoituksenmukaista poiketa perusopetuslain mukaisesta terminologiasta. Kuntaliitto esittää, että esiopetuksen opetussuunnitelman perusteissa ei muuteta oppilaskohtaisen tuen määritelmää siten, että se poikkeaa perusopetuslain muuttamista koskevassa käsittelyssä olevassa hallituksen esityksessä.  

2.  Esiopetuksen tehtävä ja yleiset tavoitteet

Luonnoksen mukaan ”lapsella on oikeus osallistua esiopetukseen perusopetuksen aloittamista edeltävänä vuonna, mikäli lapselle on tehty päätös perusopetuksen aloituksesta vuotta säädettyä aiemmin”. Peruopetuslain 26 a §:n mukaan oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuotena lapsen on osallistuttava vuoden kestävään esiopetukseen tai muuhun esiopetuksen tavoitteet saavuttavaan toimintaan. Lisäksiperusopetuslain 27 §:ssä tarkoitetussa tilanteessa lapsen oppivelvollisuuden alkamisajankohta ei muutu, vaan lapselle tehdään päätös perusopetuksen aloittamisesta vuotta säädettyä aikaisemmin. Tältä osin perusopetuslaissa ei säädetä lapsen oikeudesta esiopetukseen viisivuotiaana. Opetushallitus ei voi laajentaa lapsen oikeutta saada esiopetusta omalla määräyksellään. Kuntaliitto vaatii tämän tekstikohdan poistamista.

3.  Esiopetuksen toimintakulttuuri

Kuntaliiton näkemyksen mukaan esiopetuksen toimintakulttuurin normittaminen opetussuunnitelman perusteissa ei kuulu Opetushallituksen valtuutussäännökseen. Koska esiopetuksen toimintakulttuurilla on keskeinen merkitys hyvinvointiin sekä kasvatus- ja opetustyöhön tulisi etsiä toinen foorumi, missä toimintakulttuurista ja sen periaatteista voisi kertoa laaja-alaisesti. 

Sama asia koskee myös oppimisympäristöjä ja työtapoja. Kuntaliitto on jo aiemmissa opetussuunnitelmien perusteista antamissaan lausunnoissa kiinnittänyt tähän huomiota. Esitämme edelleen, että toimintakulttuuriin, oppimisympäristöihin ja työtapoihin liittyvät luvut poistetaan opetussuunnitelman perusteista ja siirretään muihin tukimateriaaleihin, koska ne eivät edelleenkään kuulu Opetushallituksen toimivaltaan. 

Lukua 5 koskevat huomiot

5.  Oppimisen ja esiopetukseen osallistumisen tuki

Luonnoksessa esiopetuksen järjestämispaikkaan viitataan pääsääntöisesti käsitteellä esiopetuksen toimipaikka. Kuntaliitto viittaa lausunnossaan aiemmin lukujen 1–3 osalta termin toimipaikka käyttämiseen. Kuntaliiton näkemyksen mukaan esiopetuksen järjestäjä voi järjestää esiopetusta eri yksiköissä ja yksiköiden eri toimipaikoissa. Kaikkia järjestäjän toimipisteistä koskee kuitenkin kaikki valtakunnallisten perusteiden ja järjestäjän paikallisen suunnitelman mukaiset periaatteet. Toimipaikka käsitettä käytettäessä saattaa hämärtyä esiopetuksen järjestäjän vastuu ja yhdenvertaisen palvelun toteuttaminen.

Kuntaliitto pitää erikoisena, että määräysasiakirjassa muutetaan hallituksen esityksen mukaista terminologiaa ja oppilaskohtaisista tukitoimista käytettäisiin nimitystä lapsikohtaiset tukitoimet. Tunnistamme toki muutoksen näkökulman mutta emme pidä tarkoituksenmukaisena määritellä asiaa toisin kuin hallituksen esityksessä todetaan. Kuntaliitto esittää, että määräyksessä pitäydytään hallituksen esityksen mukaisessa terminologiassa kaikilta osin.

Luku 5.1 Lapsen oikeus oppimisen ja esiopetukseen osallistumisen tukeen

Hallituksen esityksessä 20 b §:n 2 momentin mukaan ryhmäkohtaisia tukimuotoja ovat opettajan antama yleinen tukiopetus ja opetuskielen tukiopetus sekä erityisopettajan antama opetus muun opetuksen yhteydessä. Määräysluonnoksessa kuitenkin todetaan, että ryhmäkohtaisista tukimuodoista toteutuu esiopetuksessa ensisijaisesti erityisopettajan antama opetus muun opetuksen yhteydessä. Kuntaliitto pitää erikoisena, että Opetushallitus määrää ilmeisesti lain perustelujen perusteella edellä mainitulla tavalla. Käsityksemme mukaan lakia tulee kuitenkin soveltaa pykälässä määritellyn mukaisesti eikä lain perustelutekstit näin ollen anna mahdollisuutta määritellä, että esiopetuksessa nimenomaisesti ensisijainen ryhmäkohtainen tukimuoto olisi erityisopettajan antama opetus muun opetuksen yhteydessä. Mikäli näin määrätään lisää tämä toimenpide esiopetuksen järjestämiskustannuksia merkittävästi, mikäli aina ensisijaisesti on esiopetusryhmissä oltava tarjolla erityisopettajan antamaa opetusta ryhmäkohtaisen tuen toteuttamiseksi. Lakiesityksen kustannusvaikutukset esiopetuksen osalta on hallituksen esityksessä laskettu erittäin maltillisiksi eikä kuvattua toimintatapaa ole lakiesityksen 20 b §:ssä määritelty ensisijaiseksi esiopetuksessa käytettäväksi ryhmämuotoiseksi tukimuodoksi. Kuntaliitto edellyttää, että opetussuunnitelman jatkovalmistelussa asia muotoillaan tarkoituksenmukaisemmin.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että perusopetuslain pykälien säännöskohtaiset perustelut toimivat lakipykälien ensisijaisena oikeuslähteenä. Lisäksi perusopetuslaissa säädetään Opetushallitukselle toimivalta antaa määräyksiä tietyissä tilanteissa ja asioissa. Kuntaliitto kummeksuu, että Opetushallitus sisällyttää määräyksiin lakipykälien säännöskohtaisissa perusteluissa todettuja asioita. 

Tuen jatkumo varhaiskasvatuksesta esiopetukseen ja esiopetuksesta perusopetukseen kappaleessa käsitellään tiedonsiirtoa varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen välillä tuen jatkumon näkökulmasta. Tiedonsiirron velvoitteista ja mahdollisuuksista säädetään eri koulutusta koskevissa laeissa. Kuntaliitto pitää tarpeellisena, että luvun sisältö tarkastellaan ja pohditaan tarkoin vastaako sitä koskeva teksti toinen toisiaan. Kuntaliitto esittää harkittavaksi, onko tämän luvun sisältö sen kaltaista, jossa olisi parempi koota hyvä tukimateriaali koulutuksen järjestäjille. Kuntaliitto esittää, että kappaletta täydennettäisiin tiedonsiirron osalta siten, että lukijalle ei jää epäselvyyttä tiedonsiirtoon liittyvistä salassapitosäädöksistä ja siitä millä perusteella tietoa voi kuvatulla tavalla siirtää. Lisäksi Kuntaliitto pitää tärkeänä, mikäli jatkumoa koskeva osio säilyy perustetekstissä, että esiopetuksen opetussuunnitelman perusteissa ja perusopetuksen opetussuunnitelman perusteissa kuvattu nivelvaihe vastaavat sisällöltään toinen toisiaan. 

Määräysluonnoksen mukaan esiopetusta täydentävän varhaiskasvatuksen osalta mahdollinen tuki tulee yhteensovittaa esiopetuksessa annettavan tuen kanssa ja kirjata lapsen varhaiskasvatussuunnitelmaan. Kuntaliitto huomauttaa, että varhaiskasvatuksen osalta lapsen tuki toteutetaan varhaiskasvatuslain mukaisesti myös esiopetuksen lisäksi annettavassa varhaiskasvatuksessa. Määräyksestä ei käy esille mitä yhteensovittamisella tarkoitetaan. Nyt tekstistä saattaa syntyä käsitys, että varhaiskasvatuksen tuen toteuttamisen osalta voisi toimia jollakin muulla määrittelemättömällä tavalla. Lisäksi Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että kyse on kahdesta eri lakisääteisestä tehtävästä. Käsityksemme mukaan tehtävien yhteensovittaminen edellyttäisi lakitasoista sääntelyä. Kyse on paitsi salassa pidettävistä tiedoista myös henkilötiedoista, joiden käsittelylle tietosuojalainsäädäntö asettaa erityisiä vaatimuksia. 

Luku 5.2 Oppimisen edellytyksiä tukevat opetusjärjestelyt ja ryhmäkohtaiset tukimuodot

Määräysluonnoksessa ansiokkaasti todetaan hallituksen esityksen 20 b §:n mukaisesti, että kolme ryhmäkohtaista tukimuotoa ovat yleinen tukiopetus, opetuskielen tukiopetus ja erityisopettajan antama opetus muun opetuksen yhteydessä. Kuntaliiton näkemyksen mukaan määräyksessä tulisi kuvata mitä nämä nimenomaiset tukimuodot ovat esiopetuksen osalta. Kuntaliitto viittaa jo aiemmin lausunnossa toteamaansa, että hallituksen esityksen perusopetuslain muuttamisesta 20 b §:ssä pykälässä ei ole määritelty sitä, että esiopetuksessa erityisopettajan antama opetus muun opetuksen yhteydessä olisi nimenomaisesti ensisijainen ryhmäkohtainen tukimuoto. Viitaten aiemmin lausuttuun tulee kohta jatkovalmistelussa muuttaa siten, että kokonaisuus vertautuu pykälässä mainittuihin tukimuotoihin. Pykälässä tukimuotojen ensisijaisuutta esiopetuksen osalta ei ole määritelty. Sen sijaan erityisopettajan antama opetus muun opetuksen yhteydessä on määräysluonnoksessa kuvattu kattavasti ja monipuolisesti. 

Luku 5.3 Lapsikohtaiset tukitoimet ja niiden järjestäminen 

Kuntaliitto huomauttaa, että hallituksen esitys perusopetuslain muuttamisesta ei tunnista lapsikohtaisia tukitoimia. Viitaten aiemmin lausunnossa jo esitettyyn hallituksen esityksessä määritellään oppilaskohtaiset tukitoimet ja mielestämme Opetushallitus ei voi määritellä asiaa toisin, vaikka asiaa saatetaan pitää tarkoituksenmukaisena. Muilta osin kappaleessa on kuvattu esiopetuksen oppilaskohtaiset tukitoimet selkeästi ja riittävällä tasolla. Tältä osin ei huomautettavaa.

Otsikon 5.3.1. lapsikohtaisen tuen tarpeen arviointi tulisi käyttää hallituksen esityksessä käytettyä termiä ja otsikko muuttaa muotoon oppilaskohtaisen tuen tarpeen arviointi. Samoin tulisi muuttaa 5.3.2 kohdan otsikko. Muuten arviointikokonaisuus on kuvattu laajasti ja monipuolisesti.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että oppilaskohtaisen tuen toteuttamista koskevan suunnitelman osalta ei hallituksen esityksestä perusopetuslain muuttamisesta ole määritelty, että suunnitelma tulisi tehdä nimenomaisesti ennen tuesta tehtävää päätöstä. Määräysluonnoksessa kuitenkin todetaan, että suunnitelmaa tulisi hyödyntää tehtäessä tukea koskevaa päätöstä. Ja tukea koskeva päätös tulisi tehdä suunnitelman mukaisista tukitoimista. Lisäksi kappaleessa 5.3.3 todetaan, että päätöksessä on määrättävä lapsikohtaiset tukitoimet lapsen tuen tarpeen arvioinnin ja sen perusteella laaditun tuen toteuttamista koskevan suunnitelman mukaisesti. Hallituksen esityksen 20 f §:n mukaan päätös on tehtävä 20 d §:ssä säädetyn arvioinnin mukaisesti ilman aiheetonta viivytystä. Määräyksen kyseisiä kohtia tulisi jatkovalmistelussa tarkentaa lakiesityksen mukaiseksi. 

Huomautamme edelleen, että hallituksen esityksen mukaan päätös tulee tehdä oppilaskohtaisista tukitoimista. Lakiesitys ei tunnista lapsikohtaisesta tuesta tehtävää päätöstä.

Luku 5.4 Oppimisen ja esiopetukseen osallistumisen tukeen liittyvä yhteistyö

Kuntaliitolla ei huomautettavaa

Luku 5.5 Esiopetuksen poikkeava järjestäminen lapsen tuen tarpeesta tai terveydentilasta johtuvasta syystä

Kuntaliitto edellyttää, että perusteiden jatkovalmistelussa selvennetään mihin lain säännökseen esiopetuksen poikkeava järjestäminen tuen tarpeesta ja terveydentilasta perustuu ja mihin Opetushallituksen toimivalta tältä osin perustuu. 

Luku 5.6 Paikallisesti päätettävät asiat

Kuntaliitolla ei kommentoitavaa

Muut huomiot

Muita huomioita esiopetuksen opetussuunnitelman perusteluonnoksesta

Kuntaliitto on pitänyt tärkeänä, että Opetushallitus on pyrkinyt ennakoivasti tiedottamaan opetuksen järjestäjiä tulevasta opetussuunnitelmien perusteiden päivitystarpeesta ja aikataulusta. Opetushallitus on myös päätynyt lähestymään kuntia virallisella lausuntopyynnöllä. Kuntaliitto pitää kuitenkin lausuntopalautteen aikataulua hyvin ongelmallisena. Opetuksen järjestäjät asetetaan kommentoimaan perusteluonnosta tilanteessa, jossa eduskuntakäsittely on vielä kesken. Sivistysvaliokunnan mietintö lakiesityksestä julkaistiin 3.12.2024 eikä siellä tehtyjä tarkennuksia ole voitu huomioida perusluonnoksessa. Tämä tekee lausunnon antamisesta hankalaa. Tuen uudistus tulee myös vaikuttamaan lakia alemman tason sääntelyyn, jolloin lausunnonantajat eivät voi muodostaa kokonaiskäsitystä kaikista muutoksista. 

Opetushallituksen toimivalta perustuu vielä eduskunnassa käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen perusopetuslain muuttamisesta. Mikäli mahdollinen lopullinen lakimuutos ei ole hallituksen esityksen mukainen, vaikuttaa muutokset mahdollisesti myös nyt lausuttavana olevaan määräykseen. Ymmärrämme asiaan liittyvän haasteen ja kiireellisen aikataulun luoman pakotteen, mutta pidämme toimintatapaa kuitenkin erittäin ongelmallisena. 

Haluamme korostaa, että emme pidä tarkoituksenmukaisena sitä, että määräyksessä muutetaan lain terminologiaa Opetushallituksen toimesta. Tämä saattaa aiheuttaa esiopetuksen järjestämisen osalta epäselvyyttä. Määräyksessä tulisi noudattaa laissa käytettyjä keskeisiä termejä. Lisäksi huomautamme erityisesti siitä, että joiltakin osin määrätään sellaisista asiakokonaisuuksista mitä perusopetuslain muutoksen osalta pykälissä ei ole todettu. Määräys vaikuttaa perustuvan joiltakin osin hallituksen esityksen pykäläkohtaisiin perusteluihin ja perustelutekstin osia on nyt nostettu määräykseksi. Kuntaliitto kummeksuu, että Opetushallitus sisällyttää määräyksiin lakipykälien säännöskohtaisissa perusteluissa todettuja asioita.  Kuntaliitto huomauttaa, että Opetushallitus ei voi määräyksellään laajentaa lain velvoittavuutta. Nämä osat tulisi määräyksestä ehdottomasti jatkovalmistelussa muuttaa. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Hanna Tainio
varatoimitusjohtaja

Jarkko Lahtinen
kehittämispäällikkö