Traficomin määräys 71/2023 M verkkotietojen toimittamisesta Sijaintitietopalveluun

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua Liikenne- ja viestintäviraston määräyksestä 71/2023 M ja tuo asian osalta esille seuraavat huomiot.

Yleistä määräyksen valmistelusta ja lausuntomenettelystä

Määräyksellä 71/2023 M muutetaan tällä hetkellä voimassa olevaa määräystä 71/2020 M, jonka määrittelee Liikenne- ja viestintävirastossa valmisteltavaan verkkoinfrastruktuurin Sijaintitietopalveluun toimitettavaa tietosisältöä ja sen muotoa sekä tietojen toimittamisen määräaikaa. Muutos tehdään sen johdosta, että Sijaintitietopalvelun käyttöönotto on viivästynyt.

Kuntaliitto pitää lausuntomenettelyjen yleisen tarkoituksen, hyvän hallinnon käytäntöjen ja määräyksen vaikutusten kohteina olevien toimijoiden tosiasiallisen osallistamisen ja vaikutusmahdollisuuksien näkökulmasta poikkeuksellisen kelvottomana Liikenne- ja viestintäviraston menettelyä tämän määräysluonnoksen lausuntokierroksen osalta.

Lausuntoaikaa osin teknisiin yksityiskohtiin keskittyvästä määräyksestä lausumiseen on annettu yhdeksän (9) arkipäivää, mitä ei voi millään tavoin pitää hyväksyttävänä. Lausuntopyyntö on muodollisesti jaettu laajalle joukolle toimijoita, muun muassa kaikille manner-Suomen kunnille, mutta on ilmiselvää, että annetussa määräajassa edes jollain tavalla määräysluonnoksen ja sen perustelumuistion asiasisällön arviointiin perustuvan lausunnon kykenevät antamaan vain luonnoksen valmisteluun tai kommentointiin sen aiemmissa vaiheissa jollain tavalla osallistuneet toimijat.

Ottaen lisäksi huomioon, että lausuttavaan luonnokseen on kirjattu määräyksen voimaantuloajankohdaksi 22.12.2023, eli viikko lausuntoajan päättymisen jälkeen, ei voida pitää tosiasiallisesti mahdollisena, että lausunnoissa esitettyjä huomioita ja muutosehdotuksia voitaisi juurikaan ottaa määräyksessä huomioon. Näyttääkin siltä, että lausuntokierroksen pääasiallinen tarkoitus olisi edes jollain tavoin muodollisesti välttää säädösympäristön ristiriitaisuus tilanteessa, jossa verkonhaltijat eivät ole voineet noudattaa määräyksen M 71 voimassa olevan version mukaista määräaikaa verkkotietojen toimittamisesta sen vuoksi, että Sijaintitietopalvelun toteutus on edelleen kesken.

Toteutetun ”näennäisen” lausuntokierroksen järjestäminen kuvaa oivallisesti koko useita vuosia kestäneen Sijaintitietopalvelun valmisteluprosessin näköalattomuutta ja Liikenne- ja viestintäviraston valmistelukoneiston kyvyttömyyttä ottaa huomioon verkonhaltijoiden ja heidän sidosryhmiensä jokseenkin yhtenevästi, laajasti ja toistuvasti esille tuomia huolia ja vaihtoehtoisia toimintatapoja verkkoinfrastruktuurin sijaintitietojen saatavuuteen liittyen (mm. Kuntaliiton määräystä 71/2019 M koskeneessa lausunnossa Liikenne- ja viestintävirastolle 28.8.2019). Viraston toistuva vetoaminen yhteisrakentamislain (276/2016) säännöksiin palvelun teknisen toteutustavan vaihtoehdottomuuden perustana ei ole kestävä, sillä lain 5 §:n sanamuoto ”keskitetty tietopiste, jonka kautta annetaan” ei edellytä varsinaisen verkkoinfrastruktuurin sijaintitiedon kokoamista yhteen paikkaan.

Sijaintitietopalvelun suhde pääkaupunkiseudun kaupunkien omiin sijaintitietopalveluihin

Helsingin, Espoon ja Vantaan kaupungeilla on ollut jo pitkään käytössä omat, kaupunkiympäristön kokonaisuuden suunnittelu-, rakentamis- ja ylläpitoprosesseja tukevat ja niihin integroidut (Puolustusvoimien verkkoja lukuun ottamatta) kattavat johtoverkkojen sijaintitietopalvelut, joita asiakkaat pitävät laadukkaina. Näissä kaupungeissa asuu yli viidennes maan väestöstä, niissä sijaitsee paljon erilaista verkkoinfrastruktuuria maaperä- ja liikenneolosuhteiltaan haastavissa oloissa ja niissä tehdään paljon kaivutöitä.

Valmisteltavan valtakunnallisen Sijaintitietopalvelun (STP) kautta kaivutöiden tekijät eivät näissä kaupungeissa tulisi saamaan yhtä kattavaa ja ajantasaista tietoa verkkoinfrastruktuurista kuin mitä kaupungeilla on omien palvelujensa kautta mahdollista tarjota. STP myös edellyttäisi Liikenne- ja viestintäviraston mukaan kaiken uuden sijaintitietoihin liittyvän verkkoinfrastruktuuri- ja tapahtumadatan kopiointia kaupungin omista järjestelmistä STP:hen ja johtaisi siten massiivisiin toistuviin tiedonsiirtoihin ja laajoihin kopiorekistereihin ja niiden myötä pysyviin lisäkustannuksiin kunnille.

Kunnille rahoitus tiedonsiirtovelvoitteen aiheuttamiin lisäkustannuksiin

Yleisesti määräysluonnoksen edellyttämien tiedonsiirtorajapintojen toteuttaminen kuntakentän kattavasti aiheuttaisi huomattavia investointikustannuksia sekä pysyviä operointi- ja ylläpitokustannuksia riippuen kunnan koosta ja rakentamisen intensiteetistä. Pienemmät kunnat olisivat myös täysin ostopalvelujen varassa näiden tehtävien osalta.

Mikäli Sijaintitietopalvelun tiedonsiirto ja -hallinta rajapintaratkaisuineen toteutettaisiin ehdotetulla tavalla, se on katsottava suoraan lainsäädännöstä johtuvaksi uudeksi lisätehtäväksi kunnille ja siitä aiheutuviin lisäkustannuksiin on rahoitusperiaatteen ja vakiintuneen käytännön mukaisesti osoitettava valtion rahoitus soveltamisalaan kuuluville kunnille.

Tietoturvariskien hallinta

Kuntaliitto yhdessä muiden verkonhaltijoiden edustajien kanssa on STP:n valmistelun alusta lähtien tuonut esille vakavan huolen koko valtakunnan verkkoinfrastruktuurin sijaintitiedon (ja osin ominaisuustiedon) kokoamisesta yhteen tietojärjestelmään. STP:n valmistelusta vastaavat tahot (tilaaja ja järjestelmäkehittäjä) eivät ole myöntäneet valitun teknisen ratkaisun sisältämiä hajautettuun tiedonhallintaan verrattuna huomattavan suuria kumuloituvia riskejä laajoista haitoista sijaintitiedon joutuessa vääriin käsiin.

Kuntaliitto toistaa aiemman näkemyksensä valmistelussa olevan STP:n tekniseen perusratkaisuun sisältyvästä vakavasta tietoturvariskistä huolimatta siitä, että valmistelijat ovat käsittääksemme parhaan kykynsä mukaan pyrkineet kehittämään suojauskäytänteitä tietomurtoja vastaan. Tietoturvaratkaisuista ei tosin valmistelun aikana ole annettu juuri tietoa verkonhaltijoiden edustajille eikä näitä ratkaisuja ole näin ollen voitu arvioida eikä riittävästi testata.

On tärkeää, että valmistelun aikana olennaisesti muuttunut geopoliittinen toimintaympäristö otetaan vakavasti huomioon verkkoinfrastruktuurin sijaintitietoja sisältävissä ja välittävissä tietojärjestelmissä. Vaihtoehtoinen, hajautettu verkkoinfrastruktuuritiedon hallinta rajaisi mahdollisten tietomurtojen välittömiä ja välillisiä vaikutuksia olennaisesti mahdollistaen kuitenkin ajantasaisen sijaintitiedon saamisen sitä todella tarvitseville.

Suositukset osana määräystä voivat aiheuttaa sekaannusta

Määräysluonnokseen on määräystekstien yhteyteen kirjattu viraston suosituksia eräistä käytänteistä. Kuntaliitto katsoo, että ottaen huomioon eron velvoittavuudessa suositusten sisällyttäminen määräykseen on omiaan aiheuttamaan sekaannuksia määräyksen soveltamisessa. Esimerkiksi vesihuoltoverkosto-käsitteen sisältö on tässä määräyksessä erilainen kuin yleisesti vesihuoltoaiheisessa tekstissä. Vesihuoltoon keskeisesti kuuluva talousvesiverkosto ei kuulu määräyksen soveltamisalaan, mutta määräystekstissä on suositeltu myös talousvesiverkoston sijaintitietojen ilmoittamista STP:ssä. Useita muitakin infrastruktuurin sijainti- tai ominaisuustietoja suositellaan määräyksessä ilmoitettavaksi.

Huomioita perustelumuistioon

Perustelumuistion sivulla 4 (kohta 1.2) on kuvattu STP:n taloudellisia vaikutuksia. Tarkastelussa ei ole minkäänlaista euromääräistä arviota. Kuten edellä tässä lausunnossa on jo todettu, STP:n edellyttämän toistuvan tiedonsiirron kunnille aiheuttamien lisäkustannusten arviointi puuttuu täysin. Taloudellisten vaikutusten merkittävyyttä on arvioitu etenkin suhteessa viestintä- ja energia-alan suuriin valtakunnallisiin toimijoihin tunnistamatta tarvittavien toimenpiteiden pienemmille toimijoille, joita on valtaosa verkonhaltijoista, aiheuttamia järjestelmän ja rajapintojen suhteellisesti suurempia käyttöönotto- ja yläpitokustannuksia. STP:n omia ylläpitokustannuksia oltaisiin myös jatkossa perimässä verkonhaltijoilta korottamalla merkittävästi eräitä niille säädettyjä lakisääteisiä maksuja.

Olennainen kustannusvaikutus, eli olemassa olevan verkkoinfrastruktuurin sijaintitietojen saattaminen määräysluonnoksen edellyttämälle tasolle erilaisin mittausmenetelmin tulisi aiheuttamaan useiden kymmenien, ellei satojen miljoonien eurojen kustannukset verkonhaltijoille - ja viime kädessä asiakasmaksuina niiden palveluja käyttäville kansalaisille, yrityksille ja muille toimijoille. Sijaintitiedon saaminen tälle tasolle kestäisi vuosikausia ja toimenpiteistä huolimatta lopputuloksen luotettavuus ei läheskään kaikissa tapauksissa olisi riittävä kaivutöihin ilman työmaalla tehtävää johtonäyttöä. 

Perustelumuistion tekstit verkkojen kartoittamistarpeen ja -velvoitteen osalta ovat osin epäselviä. Taloudellisten vaikutusten arvioinnin yhteydessä sivulla 5 todetaan, että ”vanhemmista verkoista tietoa ei mahdollisesti ole lainkaan olemassa tai tiedon hankkiminen voi vaatia verkon uudelleenmittausta”. Toisaalta sivulla 8 kohdassa Tietojen toimittaminen ja päivittäminen todetaan, että ”määräyksen velvoitteita ei sovelleta takautuvasti, eikä määräys velvoita tietojen uudelleen kartoittamiseen”.

Perustelumuistion sivulla 22, kohdassa 13 Vesihuoltoverkot olevan virkkeen ”viemäreihin sisältyy myös niissä kulkevan veden käsittely ja poisjohtaminen” merkitys jää epäselväksi suhteessa kappaleen edeltävään virkkeeseen ja koko määräykseen.

Lopuksi

Kuntaliitto pitää julkisten ja yksityisten toimijoiden varojen käytön ja kansallisen turvallisuuden näkökulmasta tärkeänä, että Liikenne- ja viestintävirastossa käynnissä olevan Sijaintitietopalvelun valmistelu nykyiseltä pohjalta keskeytetään ja verkkoinfrastruktuurin sijaintitietojen saatavuuden parantamista kehitetään vaihtoehtoisten teknisten ratkaisujen pohjalta. Mikäli viraston tai ministeriön tulkinnan yhteisrakentamislain vaatimuksista katsotaan estävän tämän, Kuntaliitto katsoo, että on painavat perusteet tehdä pikaisesti tarvittavat muutokset yhteisrakentamislakiin.

SUOMEN KUNTALIITTO

Paavo Taipale                                                    
yhdyskuntatekniikan päällikkö