Suunnitelma on varsin monipuolinen, mutta keskittyy kuitenkin vahvasti hallinnollis-lainsäädännöllisiin menettelyihin. Suorat kannusteet eri toimijoille pääsääntöisesti puuttuvat. On ymmärrettävää, ettei vallitsevassa julkisen talouden tilanteessa suunnitelmalla haluttaisi luoda erityisiä paineita rahoituksen osalta, mutta valittu linja toisaalta hämärtää suunnitelman käytännön toimenpiteiden näkyvyyttä ja vaikutuksia (vrt. esimerkiksi Valtakunnallinen liikennejärjestelmäsuunnitelma ja sen rahoitusohjelma).
Suunnitelmassa on kuitenkin erillisinä listattu joitakin, sinänsä suhteellisen pieniä, toimenpiteitä (esim. 12.4, 20.2, 24.4) euromääräisine kustannusvaikutuksineen. Tämä asettaa suunnitelman eri toimenpiteet rahoitusnäkökulmasta eri asemaan suhteessa toisiinsa.
Kuntaliitto pitää tärkeänä, että suunnitelmaan sisällytetään kunnille suunnattu investointituki ilmastonmuutokseen sopeutumisen kannalta tärkeimpiin infrastruktuurihankkeisiin, kuten hellehaittoja torjuviin kiinteistöjen viilennyskorjauksiin. Yleisesti tällaisia on tunnistettavissa ainakin suunnitelman lukuihin 2.5.2, 2.5.4, 2.5.5 liittyviin tavoitteisiin.
Elinkeinoelämän sopeutumista käsitellään melko vähän, vaikka se on maamme menestyksen kannalta olennainen. Tarkastelu elinkeinoelämän sopeutumisen osalta - joka toki varsinaisesti onkin toimijoiden itsensä vastuulla - rajoittuu lähinnä infrastruktuurin ja energian saannin toimivuuden varmistamiseen. Eri toimialojen ydintoimintojen osalta tarvittavista sopeutumistoimenpiteistä ei juuri ole mainintoja. Esimerkiksi matkailuelinkeinon ei haasteita mainita, vaikka sen menestys ja uudistuminen on osassa maata aluetaloudellisesti keskeistä.
Kaupungistumiseen liittyviä ilmastonmuutoksen vaikutuksia sekä sopeutumistoimien tarvearviointia kaupunkien näkökulmasta on itse suunnitelmassa käsitelty vähän, vaikka se alueellisessa tarkastelussa näkyykin. Vaikka suunnitelmassa mainittu lämpösaarekeilmiö on kaupungeissa tunnistettu ja monesti jo todennettukin ilmiö, on se määriteltävä tarkemmin, jotta sen voisi huomioida rakentamisen ohjauksessa.
Kaupungeissa merkitykselliset hulevedet ja luontopohjaiset ratkaisut ovat varsin kevyellä maininnalla. Erilaiset sopeutumisen tekniset sekä luontopohjaiset ratkaisut vaativat tilaa, joka aiheuttaa ristipainetta kaupunkien tiivistymiskehityksen kanssa. Taajama-alueilla luonnon monimuotoisuutta ei voida parantaa suojelua lisäämällä, mutta erilaiset keinot esim. rakennetun ympäristön käytössä ja hoidossa ovat mahdollisia. Kaupungit ovat myös eri tavalla haavoittuvia kuin esimerkiksi maaseutumaiset kunnat, sillä keskitetyt ratkaisut kuten lämmitys tai ruokapalvelut aiheuttavat haasteita mm. jatkuvuuden hallinnalle.
-
Suunnitelman visiosta “Hyvinvointia ja turvallisuutta muuttuvassa ilmastossa” johdetut kolme päämäärää tahto, keinot ja kyky sopeutua kuvaavat hyvin sitä, että sopeutuminen vaatii yhteiskunnan toimijoilta muutakin kuin tietoisuutta. Päämäärät ovat myös hyvin toisiaan täydentäviä ja keskenään linkittyviä. Niiden huomioiminen alakohtaisissa tavoitteissa rakentaa loogista kokonaisuutta toimenpiteiden ja vision välille. On kuitenkin huomioitava, että resurssien puutteen kanssa kamppailevan toimijan kyvykkyys ei välttämättä lisäänny, vaikka tahtoa ja keinoja olisi.
Osio on sisällöiltään asianmukainen, mutta on huomioitava, että monet sopeutumisen näkökohdat eivät jakaudu hallinnonaloittain, vaan niiden ratkaisut ovat systeemisiä ja toisistaan riippuvaisia.
Tavoite on tarpeellinen ja aikataulu realistinen. Kunnat ovat tärkeitä ilmastonmuutokseen sopeutumistoimenpiteiden toteuttajia. Kun ilmastonmuutoksen riskejä arvioidaan YTS:n mukaisille strategisille tehtäville (toimenpide 3.1) ja valtioneuvoston huoltovarmuuden tavoitepäätöstä uudistetaan (tavoite 3.2), on kansallisia tavoitteita ja painopisteitä tarpeen tarkastella myös alue- ja kuntatason näkökulmasta.
-
Vesihuollon osalta toimenpiteiden käytännön toteutusvastuu on kunnilla ja vesihuoltolaitoksilla, mutta kumpaakaan ei ole mainittu vastuutahoina. Toimenpiteen 6.1 seurantamittarina varautumissuunnitelmakohtainen sopeutumistoimien määrä ei liene relevantti, valtakunnantasoisena lukumääränä voisi toimia. Toimenpiteissä tulisi mainita myös vastuutoimijoiden välisen vuoropuhelun tehostaminen.
Liikenne- ja viestintäinfrastruktuuria koskevassa tekstissä tai toimenpiteissä - eikä myöskään rakennettua ympäristöä koskevassa tekstissä tai toimenpiteissä - ei ole lainkaan tunnistettu kuntien hallinnassa olevan noin 30 000 kilometrin katuverkon merkitystä osana liikenneinfrastruktuuria, vaikka valtion väylien ohella yksityisteihin on kohdistettu erillinen toimenpidekin (mikä sinänsä on erittäin kannatettava kirjaus). Valtion väylien, kuntien katujen ja yksityisteiden riittävän saumaton yhteentoimivuus on tärkeä liikenneverkon kulmakivi ja käsityksemme mukaan toimenpiteet 7.1 ja 7.2 ovat yhtä relevantteja kaikille liikenneväylillä. Sen vuoksi niiden valmisteluun ja toteutukseen tulisi osallistaa kaikki eri väyläverkon omistajatahot.
Toimenpide 8.1 on vaikeahkosti muotoiltu. Selkokielisempi ilmaus parantaisi hyväksyttävyyttä.
Tässä osuudessa olisi tarpeen harkita rakenteen selkeyttämistä erottamalla kuivuusriskien hallinta ja luonnonvarojen käyttö ja hoito omaksi kokonaisuudekseen ja luonnon monimuotoisuus ja luontopohjaiset ratkaisut toiseksi kokonaisuudeksi. Ilmiöt ja teemat ovat varsin erimitallisia ja kytkeytyvät myös muihin suunnitelman osioihin.
Kuivuusriskien hallintaan kohdistuva tavoite ja toimenpiteet ovat kannatettavia, tärkeää on tunnistaa merkittävimmät riskialueet ja kohdistaa toimenpiteet niille.
Luonnonvarojen käyttöä ja hoitoa koskeva kuvaus ja toimenpiteet 11.1.-11.3 keskittyvät pelkästään metsävaroihin. Metsät ovat tärkeitä monessa mielessä, mutta tulisiko myös vesivarat laadullisesta näkökulmasta olla tarkastelussa mukana? Ilmastonmuutos aiheuttaa vesivaroissa paitsi määrällisiä muutoksia, niin myös laadullisia kun esim. veden lämpötila nousee ja ravinteiden huuhtoutuminen lisääntyy talvella ja syksyllä sekä biologisia muutoksia esim. lämpimän veden lajien hyötyessä muutoksista.
Toimenpiteessä 11.3 todetaan valuma-aluekohtaisessa suunnitteluun kehitettävän toimintamalli, jolla voidaan yhteensovittaa eri maankäyttömuotojen vesienhallintaa. Toimenpiteen kuvauksessa ei kuitenkaan tule riittävällä tavalla ilmi valuma-alueiden vesienhallinnan merkitys rakennettujen alueiden hulevesiongelmien ratkaisuissa. Toimenpiteellä on selvä yhteys myös hulevesien hallintaa koskevaan toimenpiteeseen 13.1.
Toimenpiteen 12.1 kuvauksessa todetaan, että ”kehitetään edustavaa suojelualueverkostoa ilmastonmuutokseen sopeutuen”. Ilmaisu on epäselvä, tavoitteena lienee kehittää ilmastonmuutokseen sopeutumista tukevaa suojelualueverkostoa?
Toimenpiteen 13.1 kuvauksessa todetaan hulevesien hallinnan kuuluvan kunnalle. Sen jälkeen viitataan Kuntaliiton julkaisemaan Hulevesioppaaseen ja sen päivitystarpeeseen tavalla, joka antaa virheellisen kuvan siitä, että hulevesien hallinnan käytänteiden ohjaaminen olisi nimenomaan Kuntaliiton tehtävä. Näinhän ei ole, vaan sinänsä tarpeellisessa oppaan päivityksessä olennaista on varmistaa hankerahoitus, jonka avulla erilaisten menetelmien suunnittelua, toimivuutta, huollettavuutta jne. voidaan edelleen selvittää toimijoiden yhteistyönä. Tietoa etenkin laadunhallinnasta on edelleenkin vielä liian vähän. Lainsäädännön kehittämisen osalta on tärkeää ottaa huomioon kuntien ja Kuntaliiton näkemykset sekä lakimuutosten seurannaisvaikutukset.
Asumisterveydessä on mainittu mm. lämpöturvallisuus. Suurempana haittana saattavat kuitenkin olla lisääntyvät sateet ja kosteusvaurioiden yleistyminen. Helteisiin varautuminen on suunnitelmaluonnoksessa ainoa terveydensuojeluun liittyvä aihe, johon on ehdotettu konkreettinen hanke.
Ehdotamme kuvailutekstiin lisättäväksi: Liukkauden torjunta ja mielenterveyskysymykset molemmat aiheuttavat lisääntyviä kustannuksia, ja niihin olisi hyvä varautua. Vaikka näihin kysymyksiin on haasteellista esittää konkreettista toimenpidettä, niin molempien ilmiöiden osalta tietenkin ongelmien ennaltaehkäisy on järkevintä ja kustannustehokkainta.
Onko sivulla 61 kuvailutekstissä mainittu nykyhetken energiakriisi relevantti tässä yhteydessä, kun suunnitelman aikajänne on vuoteen 2030 ja energiakriisin kuitenkin oletetaan pääosin olevan ohi lähivuosina?
Ehdotuksessa viitataan juuri valmistuneeseen ehdotukseen kansalliseksi kulttuuriperintöstrategiaksi 2022–2030. Kulttuuriperintöstrategian lähtökohtana on sekä aineellisen, aineettoman että digitaalisen kulttuuriperinnön ja kulttuuriympäristöjen vaaliminen, kehittäminen ja hyödyntäminen. Kulttuuriperintö voi olla koko yhteiskunnan voimavara, jonka avulla vaikutetaan ihmisten käytökseen ja instituutioiden tavoitteisiin ja toimenpiteisiin kestävillä, ilmastonmuutosta hidastavilla ja siihen sopeuttavilla toimilla.
Kulttuuriperintöä, niin aineellista kuin aineetontakin, tulee myös suojella ilmastonmuutoksen vaikutuksilta. Sopeutumissuunnitelmassa tuodaan aiheellisesti esille, että ilmastonmuutos on riski maan kulttuuriperinnölle ja -ympäristöille. Meillä ei ole riittävän hyvää tilannekuvaa siitä, miten laajoja nämä riskit ovat. Nykyisten hoitotoimien ja muiden toimenpiteiden riittävyyttä on täten vaikea arvioida. Joten on hyvä, että ympäristöministeriössä on valmistumassa raportti ilmastotoimien vaikutuksista ja sopeutustoimista kulttuuriympäristöille.
Kulttuuriperintö on osa yhteiskunnan yhteistä muistia. Täten on tärkeää turvata kulttuuriperintöön liittyvän tiedon saatavuus ja käyttö jatkossakin. Suomessa on muistiorganisaatioiden hallussa olevan materiaalin digitalisointia tehty jo vuosia ja huolehdittu pitkäaikaissäilytyksestä. Näitä toimia pitää jatkaa.
Kasvatuksessa ja koulutuksessa turvataan aineelliseen ja aineettomaan perintöön liittyvien tietojen ja taitojen jatkumo tulevillekin sukupolville. Kulttuuriperinnön avulla voidaan vaikuttaa asenteisiin ja lisätä ymmärrystä ilmastonmuutoksesta ja ilmastotoimista kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla.
Suunnitelman kulttuuriperintöä koskevat tavoitteet ja toimenpiteet ovat kannatettavia. Niissä on huomioitu koulutuksen, resurssien ja arvioinnin sekä digitaalisuutta edistävien toimenpiteiden ja yhteistyön tarve. Toimenpiteiden vastuutahoina ei kuitenkaan ole huomioitu juurikaan paikallishallintoa. Suurin osa tavoitteista ja toimenpiteistä kuitenkin koskee kuntien hallintoa, lakisääteisiä tehtäviä ja instituutioita. Erityisesti viranomaisyhteistyötä koskevissa asioissa tulisi kunnat huomioida nykyistä paremmin paikallisina viranomaisina.
Toimenpide 16.1. on Kuntaliiton mielestä kannatettava, mutta on tärkeää, että aluetason sopeutumistoimien koordinointia selkeytetään. ELY-keskusten ja maakuntien liittojen lisäksi alueellisia toimijoita ovat hyvinvointialueet. Alueellisesti tehdään jo sisäministeriön alueellisia riskinarvioita ja alueellisia valmiusharjoituksia. Koordinaation selkeyttämisen lisäksi on alueelliseen ja paikalliseen sopeutumiseen osoitettava koordinaatiotukea. Alueelliseen sopeutumissuunnitteluun olisi hyvä rakentaa sisään kehittämisen pitkäjänteisyys. Ilmastonmuutokseen sopeutumista tehdään paikallisesti ja alueellisesti pitkälti hankerahoituksen varassa, eikä esim. paikallinen riskinarviointi tai seurantatiedon kertyminen ole vielä vakiintunutta, joten rakenteita, jotka varmistavat sopeutumistoimien jatkuvuuden, on vielä rajoitetusti.
Toimenpide 17.1: Etenkin sopeutumis- ja varautumistyössä sääntelyä ja vastuita tulee selkeyttää nyt, kun kunnista siirtyy hyvinvointialueille keskeisiä tehtäviä. Kokonaisuutta on tarkasteltava kriittisesti, jotta tunnistetaan mahdolliset riskien ja haavoittuvuuksien kannalta oleelliset aukot. Kunnilla on jo joitakin lainsäädännöllisiä velvoitteita, joten tarvetta ilmastolakiin tulevalle yleisvelvoitteelle olisi arvioitava tarkasti - etenkin kun maankäytön ja rakentamisen sääntely on muutoksessa. Vastuiden selkeyttämisen myötä niiden toimeenpanon resurssointi on allokoitava samassa suhteessa.
Toimenpide 17.3, joka koskee ministeriöiden välisen yhteistyön koordinaation vahvistamista, on erittäin tervetullut kuntatoimijoille. Kunnat joutuvat käytännön tasolla yhteensovittamaan mm. ministeriöiden rahoitus-, ohjaus- ja valvontatoimenpiteiden toimeenpanoa ja parempi koordinaatio valtion taholta parantaa toimenpiteiden hyväksyttävyyttä ja vaikuttavuutta.
Toimenpide 17.4. on erittäin tärkeä ja kannatettava. Ilmastonmuutokseen sopeutumiseen liittyviä alueellisten ja paikallisten suunnitelmien lisääntyessä on tärkeää, että eri hallinnon tasojen välillä käydään vuoropuhelua, eri hallinnon tasojen suunnitelmat tukevat toisiaan ja että esim. julkisten resurssien käyttö tehostuu. Toimenpiteeseen olisi lisättävä hyvinvointialueet.
Tavoite 18 ei pidä sisällään varsinaista rahoitusta ja erilaiset sopeutumisen taloudelliset kannustimet ovat toistaiseksi varsin rajalliset. Tulevaisuudessa rahoituslähteiden koordinointi ja rahoitusneuvonta ovat tärkeitä, jotta kuntien suunnitelmat ja rahoittajan tavoitteet kohtaavat toisensa oikea-aikaisesti.
Luvussa oli viitattu Kuntaliiton pääosin ilmastonmuutoksen hillintää käsittelevään oppaaseen, mutta Kuntaliiton ja Huoltovarmuuskeskuksen rahoittamassa ”Ilmastonmuutokseen varautuminen kunnissa” -hankkeessa on lisäksi laadittu vuonna 2020 varautumiseen rajattu opas “Kuinka kunnat kohtaavat ilmastonmuutoksen?”. Oppaan tavoitteena on tarjota perustietoa ilmastonmuutokseen varautumisesta kunnissa ja se toimii täydentävänä materiaalina Kuntaliiton oppaalle ”Kuntien varautumisen johtaminen”.
Vaikka tietopohjassa on varmasti edelleen tarve uudelle tutkimukselle, niin painopisteen olisi siirryttävä tiedon jalkauttamiseen, mikä kytkeytyy läheisesti viestintää ja vuorovaikutusta käsittelevään lukuun. Yleistä tietoa ilmastonmuutoksen vaikutuksista on runsaasti, mutta tiedosta tulee hyödynnettävää vasta, kun se on riittävän paikallista, toimialakohtaista (vrt. alussa mainittu lämpösaarekeilmiö) ja ratkaisukeskeisesti muotoiltua.
Korona, Ukrainan tilanne ja energiakriisi ovat osoittaneet, että tilannekuvatyössä on tarvetta ottaa mukaan kunnat laajasti.
Viestintätoimenpiteiden osana olisi tarpeen tuoda esille sopeutumisnäkökulman esillä pitäminen eri toimijoiden omista ydintehtävistä viestittäessä. Tavoitteen seurantamittarit puuttuvat.
Ehdotamme toimenpiteisiin erillistä viestintäkampanjaa, missä ilmastonmuutokseen sopeutumista ja käytännön toimia tehdään tutuksi kohderyhmien omissa kanavissa. Vaikka ehdotetut viestintätoimenpiteet ovat kannatettavia, ne kohdistuvat tiedonkäyttäjiin, jotka ovat jo tunnistaneet tarpeen etsiä ja hyödyntää sopeutumistietoa.
-
Sopeutumisen seurantaa on tärkeä kehittää, mutta sen pitää olla tarkoituksenmukaista. Työssä on koko ajan pidettävä mielessä, että kootaan välttämätöntä tietoa, ei kaikkea kiinnostavaa tietoa. Kerrytetyn tiedon tulisi ohjata toimintaa, joten esim. kuntaorganisaatioissa seurantatiedon tulisi kytkeytyä laajemmin tiedolla johtamisen käytäntöihin. Kuntakohtaisen seurantatiedon kerääminen ilmastonmuutoksen riskeistä ja sopeutumisesta on todennäköisesti haastavaa, sillä paikallisiin ominaisuuksiin perustuva oleellinen tieto vaihtelee kunnittain ja seurantatapahtumat saattavat olla varsin harvassa (esim. ylivuodot). Niinpä esimerkiksi kunnille käyttökelpoisia kaikille yhteisiä seurantaindikaattoreita voi olla turha tavoitella.
Lisäksi tiedon avoimuuteen on nykyisen ja ehkä pitkäänkin jatkuvan muuttuneen turvallisuustilanteen vuoksi mahdollisesti kiinnitettävä erityistä huomiota joidenkin sopeutumistoimien osalta.
Kuntien kannalta teemat ovat keskeisiä. Osaamisen kehittäminen liittyy läheisesti suunnitelmaluonnoksen päämääristä kykyyn tehdä sopeutumistoimia. Koska ilmastonmuutokseen sopeutuminen koskee kunnissa monia eri toimialoja, ovat esim. erilaiset täydennyskoulutusmallit hyödyllisiä.
Sään ääri-ilmiöihin liittyy myös kansalaisten kyky toimia poikkeustilanteissa. Tämä vähentää myös julkisten palvelujen kuormitusta esim. tulvien tai pitkien hellejaksojen aikaan, kun kansalaisilla on taidot ja yhteisöllinen halu auttaa toisiaan. Yhteistyö järjestöjen kanssa onkin tässä oleellinen.
Vastuutahojen listaukset näyttäisivät asiakirjan eri tavoitteissa olevan erilaisia suhteessa siihen, onko listattu vain valtionhallinnon eri tasojen toimijoita, vai myös muita. Olisi hyvä, että käytäntö olisi yhtenevä koko asiakirjassa.
Kuten suunnitelmassa on tunnistettukin, niin kunnilla on merkittävä rooli sopeutumissuunnitelman toimenpiteiden toteuttamisessa sekä ilmastonmuutokseen sopeutumisessa yleisemminkin. Kuntaliiton tehtävänä on huolehtia, että kunnilla on tehtäviensä toimeenpanoon toimintaympäristö kunnossa sekä käytössään riittävät resurssit. Kuntien edunvalvojan näkökulmasta kuntien ilmastotyön tuki olisikin laajennettava koskemaan ilmastonmuutokseen sopeutumista. Kuten suunnitelmassakin on todettu, on käytännön sopeutumistyö kunnissa eri vaiheessa, mikä luo tarpeita erityyppiselle tuelle riippuen esim. siitä, mikä on kunnan ymmärrys relevanteista riskeistä.
Ilmastosuunnitelmassa Kuntaliitto on merkitty vastuutahoihin tai yhteistyötahoksi toimenpiteissä 13.1, 16.1, 16.3 ja 17.4. Nämä soveltuvat Kuntaliiton rooliin sopeutumistyössä. Toimenpiteessä 16.3. voidaan järjestää yhteistyötä Kuntaliiton varautumisverkoston kanssa.
Kyseinen tekstiosio kertoo lähinnä siitä, miten vaikutuksia voitaisiin arvioida. Tämän asiakirjan vaikutuksia ei ole arvioitu.
Hyvinvointialueiden kattavamman roolin tunnistaminen vaatii vielä lisätarkastelua. Hyvinvointialueiden ottaminen laajemmin mukaan sopeutumistyöhön - tai yleensäkin ilmastotyöhön - on tarkoituksenmukaista sitten, kun niiden perustoiminta uusissa organisaatioissa on kohtuullisesti vakiintunut. Käytännössä tämä tarkoittaa aikaisintaan vuodesta 2024 alkaen.
SUOMEN KUNTALIITTO
Pauliina Jalonen
erityisasiantuntija
Teknisen alan työvoimapula on pahenemassa. Kunnista puuttuu kaavoittajia, rakennustarkastajia, kiinteistöinsinöörejä ja rakennuttajia sekä monia muita maankäytön, rakentamisen ja infrapalvelujen ammattilaisia.