Kunnissa edistetään luonnon monimuotoisuutta monenlaisilla toimilla. Monimuotoista luontoa halutaan vaalia paitsi sen itseisarvon vuoksi myös sen vuoksi, että sen koetaan lisäävän kuntalaisten hyvinvointia ja kunnan vetovoimaisuutta. Ratkaisut luonnon monimuotoisuuden turvaamiseksi ovat usein paikallisia.
Lakiesitykseen sisältyvien erityisesti kuntia koskevien nimenomaisten säännösten ohella luonnonsuojelulaki vaikuttaa kuntiin niiden maanomistajaroolissa. Luonnonsuojelulaki vaikuttaa myös useisiin kunnan menettelyihin, kuten kaavoitukseen ja erilaisiin lupamenettelyihin.
Luonnonsuojelulakiin esitetään säännöksiä liittyen vapaaehtoiseen ekologiseen kompensaatioon. Lakivalmistelun aikana esillä olleista velvoittavista säännöksistä on luovuttu ja velvoite kompensaatioon olisi vain silloin, kun poiketaan hyvitysalueen suojelusta.
Ekologista kompensaatiota testataan pilottihankkeissa, joissa on mukana myös kuntia. On todennäköistä, että pilotoinnista saatavat käytännön kokemukset antavat entistä paremmat edellytykset arvioida ekologiseen kompensaatioon liittyviä sääntelytarpeita. Kuntaliitto pitää tätä hyvänä etenemistapana.
Ekologinen kompensaatio on herättänyt kiinnostusta kuntakentällä. Kunnissa mahdollisuus tuottaa maanomistajana luontoarvoja käytettäväksi ekologiseen kompensaatioon voidaan nähdä mielenkiintoisena avauksena.
On erittäin tärkeää, että julkisyhteisöt (ml. kunnat ja kuntayhtymät) voivat saada lakiesityksen 4 luvussa tarkoitettua tukea ja avustusta luonnon monimuotoisuuden suojeluun ja hoitoon.
Lakiesitys sisältää mahdollisuuden laatia alueellisia toimeenpanosuunnitelmia ELY-keskuksen johdolla (13 §). Kuntaliitto pitää tärkeänä, että näihin alueellisiin suunnitelmiin kootaan myös alueen kuntien toimet ja tarpeet sekä kytketään valtion rahoitusta kuntien toimenpiteiden toteuttamiseksi.
Yleisemminkin kuntien monimuotoisuustyön tukemiseksi tulisi kehittää rahoituksen ennakoitavuutta ja pitkäjänteisyyttä sekä ottaa käyttöön uusia valtion ja kuntien kumppanuuteen pohjautuvia sopimuspohjaisia toiminta- ja rahoitusmalleja.
Kuntien ja maakuntien liittojen maksutonta tiedonsaantioikeutta koskeva nimenomainen säännös (122 §) liittyen luontotietoon on tärkeä. Kunnat ja maakuntien liitot tarvitsevat luontotietoa omassa toiminnassaan ja eri menettelyissään, kuten esimerkiksi kaavoituksessa. Luontotietoa ja sen hallintaa koskeva kokonaisuus onkin keskeinen asiakokonaisuus uudessa laissa, koska se muodostaa pohjan lain tavoitteiden toteuttamiselle.
Ehdotettu säädösratkaisu olisi uudentyyppinen linkki luonnonsuojelulain ja muiden lakien välille. Säännökset vaikuttavat niiden perusteluissa esitetyn valossa edelleen käytännön soveltamisen kannalta epäselviltä. Esitetyn kaltaisen sääntelyratkaisun riskinä on menettelyiden ennakoituvuuden ja hallinnan heikentyminen sekä menettelyiden viivästyminen selvityksiin liittyvien epäselvyyksien seurauksena.
Luontoarvojen huomioon ottamisesta säädetään useissa erityislaeissa, joiden perusteella uhanalaiset arvot otetaan huomioon eri menettelyissä nykyisellään. Uhanalaisten luontotyyppien asemaa näissä menettelyissä selkeyttää niiden määritteleminen asetuksessa.
Edelleen on myös epäselvää, muodostuuko säännöksen perusteella ELY-keskukselle nykyistä laajempi, luonnonsuojelulain mukainen valitusoikeus esimerkiksi paikallista merkitystä omaavasta maankäyttö- ja rakennuslain päätöksestä sillä perusteella, että uhanalaista luontotyyppiä ei ole huomioitu ELY-keskuksen näkemyksen mukaan riittävällä tavalla.
Kuntaliitto pitää hyvänä, että säännöksen muotoilu on jatkossakin yleinen. Kuntaliitto pitää säännöksen perusteluita pääosiltaan onnistuneina. Lakivalmisteluun osallistunut kunta-alatyöryhmä katsoi raportissaan, että ympäristötietoisuuden edistäminen tulee nähdä osana kunnan yleistä edistämistehtävää, mikä on huomioitu esityksessä.
11 §:n yksityiskohtaisista perusteluista tulisi kuitenkin poistaa lakiesityksen lukuun 4 viittaava lause ”Tältä osin on kuitenkin huomattava, ettei tukea ole tarkoitettu lakisääteisten tehtävien hoitamiseen, vaan erilaisiin hankkeisiin ja muihin vastaaviin toimenpiteisiin”. Lause kunnan edistämistehtävää koskevan säännöksen perustelujen yhteydessä aiheuttaa turhaan epäselvyyttä.
Sen sijaan 4 luvun yhteydessä olisi tarpeellista todeta, että kunnalle säädetty edistämistehtävä ei ole esteenä tuen tai avustuksen saamiselle. Kuntien luonnonsuojelulakiin kirjattua edistämistehtävää on käytetty perusteena sille, että kunnille ei tulisi osoittaa korvauksia luonnonsuojelutoimista, kuten suojelualueiden perustamisesta, siinä määrin kuin yksityisille toimijoille. Edistämistehtävää ei myöskään tule käyttää perusteena tuen tai avustuksen tason alentamiselle.
Luonnonsuojelulain maisema-alueiden osalta on oikeuskirjallisuudessa esitetty tulkintoja, joiden mukaan määräyksiä voitaisiin antaa rakennuksista (esim. julkisivut), rakennelmista ja rakentamistoimenpiteistä (esim. rakennuksen muuttaminen, uuden rakennuksen rakentamistapa). Rakentamista koskeva ohjaaminen kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain alaan ja siten kuntien toimivaltaan. Kaavamääräykset ovat jatkossakin ensisijaisia maisemanhoitoaluetta koskevien määräyksiin nähden. Kaavojen lisäksi rakentamista ohjataan myös kuntien rakennusjärjestyksillä sekä maankäyttö- ja rakennuslain lupamenettelyissä, mikä tulisi tunnistaa. Kunnan rakennusjärjestyksessä voi olla alueellisesti kohdennettuja, erityisiä määräyksiä. Tällaisessa tapauksessa myös rakennusjärjestyksen tulisi olla ensisijainen suhteessa maisemanhoitoaluetta koskeviin määräyksiin.
Maisemanhoitoaluetta koskevia määräyksiä koskevan 95 §:n viimeisen momentin loppuosa voitaisiin muotoilla esimerkiksi seuraavasti: ”… ei sovelleta alueella, jolla on voimassa asemakaava, oikeusvaikutteinen yleiskaava tai jota koskevat erityiset rakennusjärjestyksen määräykset.”
Luontotiedon hallintaa lainvalmistelun yhteydessä arvioinut alatyöryhmä totesi, että kuntien osalta tiedonhallintaan liittyviä kysymyksiä voidaan edistää erilaisin vapaaehtoisin ja yhteistyön keinoin. Kunnille tai maakuntien liitoille ei ehdoteta velvoitetta toiminnassaan syntyvien luontotietojen tallentamiseen luonnonsuojelun tietojärjestelmään, mutta se mahdollistetaan.
Lakiesityksen 120 §:n osalta tärkeää on, että säännös on kuntien ja maakuntien liittojen osalta selkeästi mahdollistavassa, ei velvoittavassa, muodossa. Asia on todettu säännöksen perusteluissa selkeästi, mutta säännöksen sanamuotoa tulisi vielä tarkistaa. ELY-keskusten osalta taas säännöksen tulisi olla velvoittava eli ELY-keskuksella olisi velvoite tallentaa sille toimitetut tiedot.
Säännöksen viimeisen momentin muotoilu voisi esimerkiksi olla seuraavanlainen: "Kunta ja maakunnan liitto voivat toimittaa mahdollisuuksien mukaan toiminnassaan syntyviä luonnon monimuotoisuutta ja siihen vaikuttavia toimintoja koskevia tietoja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle talletettavaksi luonnonsuojelun tietojärjestelmään.”
Päätösten tiedoksiantoa koskevassa säännöksessä voitaisiin säätää myös luonnonmuistomerkkejä koskevien päätösten tiedoksiantotavasta. Tiedoksiantotapa voisi olla hallintolain mukainen julkinen kuulutus huomioiden muutoksenhakuoikeutetut tahot.
SUOMEN KUNTALIITTO
Minna Mättö
lakimies
Webcast-sarjamme tarjoaa kuntajuridiikan näkökulmia ajankohtaisiin teemoihin.
Teknisen alan työvoimapula on pahenemassa. Kunnista puuttuu kaavoittajia, rakennustarkastajia, kiinteistöinsinöörejä ja rakennuttajia sekä monia muita maankäytön, rakentamisen ja infrapalvelujen ammattilaisia.