Hallituksen esitys toimeentulotuesta annetun lain sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 127/2022 vp)

Sosiaali- ja terveysvaliokunta on pyytänyt Suomen Kuntaliittoa kuultavaksi koskien hallituksen esitystä 127/2022 vp.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi toimeentulotuesta annettua lakia, sosiaalihuoltolakia, kuntouttavasta työtoiminnasta annettua lakia ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettua lakia. Esitys toteuttaa pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelman tavoitteen toimeentulotuen kokonaisuudistuksesta. Lakiesityksen tavoitteena on parantaa erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien sosiaalihuollon asiakkaiden asemaa toimeentulotuen hakijoina. Lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023.

Keskeisimpiä huomioita lakiesityksen sisällöstä ja muutosehdotuksista

Käsittelyssä olevan esityksen tavoitteena on parantaa toimeentulotukiasiakkaan asemaa ja edistää asiakkaiden tosiasiallista yhdenvertaisuutta niin toimeentulotuen sisältöä kuin toimeenpanon menettelyitä kehittämällä. Hallituksen esityksen mukaan uudistus keskittyy parantamaan erityisesti haavoittuvassa asemassa olevien sosiaalihuollon asiakkaiden asemaa. Tavoitteisiin pyritään korostamalla asioinnin saavutettavuutta ja esteettömyyttä, parantamalla asiakkaan oikeutta henkilökohtaiseen palveluun, selkeyttämällä toimeentulotuen eri osien välistä suhdetta ja toimeentulotuen myöntämisessä käytettävää harkintaa sekä parantamalla viranomaisten välistä yhteistyötä. Lisäksi esityksellä tavoitellaan toimeenpanijoiden tehtävien ja vastuiden selkeyttämistä tehtävässä yhteistyössä. Käytännössä esityksellä yritetään tuoda nykyisin toimeenpanossa olevat hyvät käytännöt lain tasolle.

Kuntaliitto pitää lakiesitykselle asetettuja edellä kuvattuja tavoitteita hyvinä ja tarkoituksenmukaisina ja kannattaa asetettuja tavoitteita. Keskeisimmät lainsäädännölliset keinot tavoitteisiin pääsemiseksi olisivat perustoimeentulotuen harkinnan mahdollisuuksien lisääminen, toimeentulotuen tukilajien välisten suhteiden selkeyttäminen, hyvinvointialueiden ja Kansaneläkelaitoksen välisten vastuiden ja toimivaltasuhteiden selkeyttäminen sekä toimeenpanijoiden yhteistyömahdollisuuksien lisääminen mm. tiedonvaihdon sääntelyä kehittämällä ja selkeyttämällä.

Edellä kuvatuista keskeisimmistä muutostarpeista esityksessä pyritään joustavoittamaan perustoimeentulotuen harkintaa laskelmaan liittyvillä uusilla säännöksillä sekä kehitetään tiedonvaihtoon liittyviä säännöksiä. Esityksen vahvuuksina pidämme:

• 6 ja 13 §:ien laskelmasta säätämisen, jonka tavoitteena on mahdollistaa perustoimeentulotuen nykyistä joustavampi harkinta esimerkiksi vähäisissä ylijäämätilanteissa
• Hyvinvointialueiden ja Kansaneläkelaitoksen yhteistyöstä säätämisen
• Asiakkaan oikeuksien korostamisen lisäämällä lakiin yhteisen tapaamisen mahdollisuus sekä palvelun saavutettavuuden ja henkilökohtaisuuden korostaminen säännöksissä
• Tiedonvaihtosäännösten kehittäminen, jotka vaikuttavat joiltain osin kehittyneen lausuntokierroksen jälkeen
• Kuntouttavan työtoiminnan matkakorvausten ja kulukorvausten siirtäminen kuntouttavan työtoiminnan lainsäädäntöön

Toisaalta hyvinvointialueiden ja Kansaneläkelaitoksen toimivaltasuhteet jäävät edelleen epäselviksi pitkälti siksi, että tukilajien välisiä suhteita ei ole riittävällä tavalla selkeytetty. Jotkin yhteistyötä tukevista säännöksistä jäävät niin ikään varsin monimutkaisiksi ja byrokratiaa lisääviksi. Kuntaliiton arvion mukaan edellä mainituista keskeisistä lainsäädännöllisistä keinoista olisi mahdollista säätää selkeästi ja yhteistyötä tukevalla tavalla myös kahden toimeenpanijan mallissa.

Me Kuntaliitossa olemme erityisen huolestuneita ehdotetun lainsäädännön joistakin osittain alkuperäistä vaikeaselkoisemmista ja epäselvistä säännöskokonaisuuksista, joita olemme yksityiskohtaisemmin käsitelleet lausuntomme liitteessä. Näistä suurinta huolta herättävät:

• perusosan alentamiseen liittyvät 10 ja 10 a §:t, jotka vaikuttavat osin toimeenpanokelvottomilta
• 13 § 2 momentti laskelmasta on sinänsä kannatettava lisäys lakiin, mutta säännöksen perustelut herättävät vakavan huolen toimeenpanosta ja sen kustannuksista
• 15 § sosiaalihuollon lausunnosta, joka rajaa ja byrokratisoi yhteistyötä ja nykyistä lausuntokäytäntöä epätarkoituksenmukaisesti ja tästä johtuen mahdollisesti heikentää asiakkaan asemaa
• rahoitusvastuun toteuttamisen ja kuntakohtaisen tilastoinnin kannalta välttämättömien voimassa olevien 14 a §:n 1 ja 2 momenttien kumoaminen siirtämättä niiden sisältöä mihinkään muualle lakiin lakiesityksen vastakkaisesta väitteestä huolimatta
• 16 §:n 3 momentti, jossa säädetään epäselvästi ja tarpeettomasti maksusitoumuksesta mahdollisesti vaarantaen tuen perille meno
• Uusi 3 a luku, jossa pyritään selkeyttämään Kansaneläkelaitoksen ja kunnan välistä tiedonvaihtoa, mutta jonka tarkoituksenmukaisuutta ja laatua ei voida vielä arvioida, koska asiakastietolaki on vielä keskeneräinen
• 18 b § Hyvinvointialueiden oma-aloitteisesta tiedonanto-oikeudesta, jossa soveltamisalaa on voimakkaasti laajennettu ja lisäksi asetettu uusi tiedonantotehtävä epätäsmällisesti.
• Kokonaan uusi 27 § henkilöllisestä soveltamisalasta, jonka suhde lain 2 §:ään on epäselvä ja perustelut ovat ristiriidassa lain sanamuodon kanssa
• 27 f §, jossa säädetään kunnan rahoitusosuudesta perustoimeentulotuesta
• sosiaalihuoltolakiin viety uusi 14 §:n 3 a) kohta, joka on vahvasti lain systematiikan vastainen, koska säännökseltä puuttuu varsinainen soveltamispykälä.

Lakiesityksessä on perustuslaillista arviota edellyttäviä muutosehdotuksia

Lakiesityksessä perustoimeentulotuen 50 prosentin rahoitusvastuu ollaan jättämässä kokonaisuudessaan kuntien vastuulle. Kuntaliitto vastustaa rahoitusvastuun jättämistä kunnille ja edellyttää lakiesityksen muuttamista tältä osin.

Kuntien vaikutusmahdollisuudet toimeentulotuen kustannuksiin vähenevät olennaisesti sosiaalipalvelujen järjestämisvastuun siirtyessä hyvinvointialueille. Erityisesti tässä huomiota kannattaa kiinnittää kuntouttavaan työtoimintaan, ehkäisevään ja täydentävään toimeentulotukeen sekä ennen kaikkea sosiaalityöhön. Toisaalta tämänhetkisetkin vaikutusmahdollisuudet koetaan vähäisiksi. Tämä käy ilmi esimerkiksi selvityksestä Kuntien toimintamallit ja rahoitusvastuu toimeentulotukitarpeen ehkäisyssä ja vähentämisessä (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2021:23). Ylipäätään vaikutusmahdollisuudet viimesijaiseen etuuteen ovat lähtökohtaisesti heikot.

Asiassa tulee tarkastella sitä, vaarantaako järjestely kunnalliseen itsehallintoon perustuvan oikeuden päättää itsenäisesti taloudestaan ja hallinnostaan. Vuonna 2022 perustoimeentulotuen rahoitusosuus on noin 3 prosenttia kuntien valtionosuuksista. Toteamme, että sote-uudistuksen jälkeen rahoitusosuus noin 335 miljoonaa on jo lähes 9 prosenttia kuntien valtionosuuksista. Riittävää ei ole tarkastella asiaa yleisellä tasolla, vaan tarkastelu tulee tehdä kuntakohtaisesti ja ainakin jossakin määrin ennakoiden tulevia tilanteita ja esimerkiksi mahdollista kustannusten nousua vaikkapa energiakriisin seurauksena.

Kuntaliitto edellyttää, että kuntien rahoitusvastuun suhde kunnalliseen itsehallintoon ja erityisesti siihen liittyvään rahoitusperiaatteeseen selvitetään eduskuntakäsittelyn yhteydessä. Kuntien rahoitusvastuuta ei ole tarkasteltu tästä näkökulmasta myöskään perustoimeentulotuen Kela-siirron yhteydessä.

Todettakoon vielä, että lakiesityksen perusteella jää epäselväksi, miten rahoitusvastuun kuntakohtainen kohdentaminen on tarkoitus toteuttaa. Nykyisen lain 14 a §:n 1 momentissa mm. todetaan, että Kansaneläkelaitoksen on kohdennettava perustoimeentulotukea maksaessaan kustannukset siihen kuntaan, jonka alueella hakija tai perhe vakinaisesti oleskelee. Esityksen mukaan 14 a §:n 1 momentti kumotaan, eikä vastaavaa sääntelyä löydy ehdotetuista uusista pykälistä.

Tämänhetkisessä toimeentulotukilain 2 §:ssä säädetään oikeudesta toimeentulotukeen. Ehdotetussa 27 §:ssä säädetään henkilöllisestä soveltamisalasta. Säännösten sisältö on osittain päällekkäinen eikä niiden välistä suhdetta ole avattu perusteluissa. Säännökset olisi tullut sovittaa yhteen valmistelussa ja lainsäädännön systematiikassa soveltamisalasäännökset tulisi sijoittaa lain alkuun. Lisäksi 27 §:n perusteluissa on ristiriitaisuuksia pykälätekstin kanssa ja tulkintoja, joista olisi tullut säätää lailla perustuslain 80 § huomioon ottaen.

Pidämme tässä lakiesityksessä perusosan alentamiseen ehdotettuja muutoksia ongelmallisina soveltamisen ja toimeenpanon kannalta. Henkilön ohjaaminen osallistumaan sosiaalihuoltolain mukaiseen palvelutarpeen arvioon herättää kysymyksiä. Miten menetellään, jos asiakkaalle on jo tehty palvelutarpeen arvio, eikä tarvetta uuteen arvioon ole. Tällöinhän asiakas ei voi myöskään osallistua palvelutarpeen arvioon? Toisaalta, jos asiakas on Kansaneläkelaitoksen ohjaamana osallistunut palvelutarpeen arvioon, niin kuinka kauan asiakkaan laiminlyönnin jatkuessa tämä estää perusosan alentamisen 10 §:n 2 momentin mukaisesti? Miten Kansaneläkelaitos saa tiedon siitä, että asiakas ei ole osallistunut palvelutarpeen arvioon? Hyvinvointialuehan ei välttämättä tiedä, että asiakas on sinne ohjattu. Mitä tarkoitusta varten Kansaneläkelaitos lähettää tiedon perusosan alentamisesta hyvinvointialueelle? Päätöksen toimittamisesta on säädetty, mutta sen enemmän asiaa ei avata laissa eikä sen perusteluissa. Ja onko salassa pidettävän tiedon antaminen ylipäätään mahdollista 10 §:n 1 momentin mukaisissa tilanteissa?

Perusosan alennukseen ehdotetut muutokset tulee Kuntaliiton mukaan ehdottomasti arvioida myös perustuslain ja erityisesti perustuslain 19 §:n 1 momentissa turvatun välttämättömän toimeentulon näkökulmasta.

Tietojen luovuttamisen osalta huomautamme, että ehdotetusta kokonaisuudesta, jossa osa sääntelystä on asiakastietolaissa ja osa toimeentulotukilaissa, näyttää tulevan monimutkainen ja vaikeasti sovellettava. Sääntelyn tulisi olla tarkkarajaista erityisesti tietosisältöjen ja velvoittavuuden osalta. Tältä osin asiaa on tarkemmin käsitelty liitteessä.

Tietojenvaihtoa koskevan sääntelyn arviointia vaikeuttaa se, että säännöksissä on viitattu valmisteilla olevaan asiakastietolakiin, jota koskevaa hallituksen esitystä ei ole vielä annettu. Näin ollen ko. pykäläehdotusten sisällöstä ei ole tällä hetkellä tarkempaa tietoa.

Kahden viranomaisen toimeenpaneman toimeentulotuen osalta on ensiarvoisen tärkeää, että tietojen vaihtoa koskeva sääntely on selkeää ja asiakkaan etua koskevan yhteistyön mahdollistavaa. Mikäli sääntely on epätäsmällistä ja epäselvää, voi asiakkaan oikeus perustuslaissa turvattuun välttämättömään toimeentuloon vaarantua.

Esityksen taloudelliset vaikutusarviot

Kuntaliitto toteaa, että esityksen taloudelliset vaikutusarviot ovat puutteelliset.Arvioiden perusteella ei voida läpinäkyvästi tulla siihen johtopäätökseen, että muutokset olisivat budjettineutraaleja. Tosiasiassa taloudellisten vaikutusten osalta on jätetty kokonaan arvioimatta esimerkiksi ehdotetun perusosan alennuksen prosessin, mahdolliset henkilöresurssitarpeet/-vaikutukset, uuteen muodolliseen sosiaalihuollon lausuntoon liittyvät resurssitarpeet, aiempaa selkeämmästä yhteistyöstä ja yhteistapaamisista Kansaneläkelaitoksen kanssa säätämisen taloudelliset vaikutukset tai säädeltyyn laskelmaprosessiin liittyvän mahdollisen manuaalisen työn lisääntymisen taloudelliset vaikutukset.

Me Kuntaliitossa katsomme, että selkeät toimintaan ja toimintaprosesseihin liittyvät muutokset olisi tullut asianmukaisesti arvioida myös niiden mahdollisten taloudellisten vaikutusten osalta. On kestämätöntä lainsäädäntötyötä, että sote-uudistuksen mahdollisesti tulevaisuudessa tuomilla säästöillä tai itse sote-uudistuksella, perustellaan substanssilainsäädännön yksityiskohtaisia muutoksia. Näkemyksemme mukaan myös hyvinvointialueille tulee turvata rahoitusperiaatteen mukainen resurssointi uusiin, laajeneviin tai muuttuviin tehtäviin.

Toteamme myös, että kaikki lakiesityksen vaatimat digitaaliset ja tietojärjestelmämuutoksiin liittyvät vaikutukset ja näiden rahoitus on arvioimatta. Jo pelkästään esimerkiksi se, että tietojen vaihtoon liittyy uudenlaista, sinänsä kannatettavaa sääntelyä (esimerkiksi tiedon antaminen täydentävän ja ehkäisevän toimeentulotuen päätöksestä) tulisi arvioida. Lisäksi koko lain rakenne on muuttumassa merkittävästi, mistä aiheutuu erittäin runsaasti tietojärjestelmämuutoksia, joiden toteutusaikataulu yhtaikaa sote-uudistuksen kanssa on erittäin riskialtis ja tuo myös selkeitä uusia kustannuksia.

Lakiesityksessä ehdotetaan myös kokonaan uuden taloudellisen toimintakyvyn edistämisen palvelun lisäämistä sosiaalihuoltolakiin. Tämänkin ehdotuksen taloudelliset vaikutukset ovat arvioimatta ja ne kuitataan toteamalla, että tehtäviä ei lisättäisi, vaan palvelu ikään kuin kokoaisi yhteen jo voimassa olevia palveluja. Tämä herättää kysymyksen, miksi sitten ylipäätään tästä halutaan säätää? Ehdotetusta sääntelymuodosta kustannusneutraalius ei näkemyksemme mukaan ole mitenkään pääteltävissä, koska ehdotus on sosiaalihuoltolain systematiikan vastainen ja toisaalta missään ei ole arvioitu sitä, lisääntyykö tehtyjen sosiaalihuollon päätösten määrä jotenkin aiempaan verrattuna vai ei ja jos ei lisäänny, niin miksi ei. Muutos voi esimerkiksi johtaa siihen, että sosiaalisesta luototuksesta tulisi tehdä kaksi erillistä päätöstä.

Lisäksi huomautamme, että esityksessä vaikuttaa lausuntovaiheessa olleeseen versioon nähden olevan myös yksi kustannuksia vähentävä muutos, jolla on selkeitä asiakkaan asemaa heikentäviä vaikutuksia. Nyt vaikuttaisi siltä, että 11 §:n 3 momentin osalta ehdotetaan säädettäväksi kotitalouskohtainen 150 euron vähennys ansiotuloista. Voimassa olevassa laissa ansiotulovähennys on tulonsaajakohtainen. Tulonsaajakohtaisuus on poistettu lain sanamuodosta poistettaessa ansiotulovähennyksen toinen kriteeri.

Loppupäätelmät

Kuntaliiton ja Kansaneläkelaitoksen syyskuussa2022 tekemän toimeentulotuen nykytila-analyysin tiedonkeruussa on noussut vahvasti esiin se, että yksi kaikkein keskeisimmistä asioista, jota lainsäädännössä ja toimeenpanossa tulisi parantaa, on hyvinvointialueiden ja Kansaneläkelaitoksen välinen tiedonvaihto, jotta toimeentulotukiasiakkaan saumaton palvelu mahdollistuisi. Kuntaliiton näkemyksen mukaan tässä esityksessä tämä tavoite ei vielä riittävällä tavalla toteudu. Lisäksi keskeneräinen asiakastietolain sääntely aiheuttaa sen, että lakiesitystä ei kokonaisuutena voi vielä arvioida, koska lausunnonantajilla ei ole ollut käytössään niitä säännöksiä, joihin tässä esityksessä tiedonvaihdon osalta viitataan. Toivomme mahdollisuutta täydentävän lausunnon antamiseen, kun asiakastietolain aiotut säännökset ovat käytettävissä.

Kuntaliitto vastustaa rahoitusvastuun jättämistä kunnille ja edellyttää lakiesityksen muuttamista tältä osin.

Korostamme myös, että tässä ehdotuksessa olevat muutokset edellyttävät hyvinvointialueiden tietojärjestelmiin erittäin laajoja muutoksia. Muutosten tekemiselle ei lain valmisteluaikataulussa ole riittävästi aikaa.Tämä tarkoittaa sitä, että riskit asiakkaiden aseman heikkenemiselle kasvavat, mikäli laki tulisi voimaan ehdotetussa aikataulussa.

Lisäksi Kuntaliitto toteaa, että lakiesitys on kokonaisuudessaan valitettavan keskeneräinen ja osin niin epäselvä, ettei sitä voida toimeenpanna vaarantamatta asiakkaiden asemaa, ennen kuin virheet ja epäselvyydet on korjattu.

Voimaantuloajankohtaa arvioitaessa on otettava huomioon, että sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämisvastuu siirtyy hyvinvointialueille 1.1.2023. Samaan yhteyteen ei ole tarkoituksenmukaista ajoittaa uutta lainsäädäntöä, ellei se ole ehdottaman välttämätöntä. Lain voimaantulo edellyttää riittävää aikaa toimeenpanoon valmistautumiselle ja tietojärjestelmämuutoksille. Lisäksi Kansaneläkelaitoksen ja hyvinvointialueiden yhteistyökäytännöt ovat vuoden alussa vasta muotoutumassa. Näistä syistä emme kannata lakiesityksen voimaan tuloa 1.1.2023. Ehdotamme, että laki palautetaan valmisteluun ja jatkovalmistelussa tehdään pykälien muotoiluun ja sisältöön liittyen tiivistä yhteistyötä toimeenpanijoiden kanssa sekä hyödynnetään Kansaneläkelaitoksen ja Kuntaliiton toimeentulotuen nykytila-analyysissa kerätty erittäin konkreettinen nykytilatieto. Vasta hyvinvointialueiden käynnistymisen jälkeen, on tarkoituksenmukaista pohtia, millaisia muutoksia toimeentulotukilakiin tulee tehdä, jotta toimeenpanijat pystyisivät lain tuella toimimaan mahdollisimman saumattomasti yhdessä yhteisen asiakkaan parhaaksi.

Suomen Kuntaliitto ry

Ellen Vogt                            Sami Uotinen

erityisasiantuntija                 johtava lakimies