Ehdotus valtioneuvoston asetukseksi arviointiperusteista sen määrittämiseksi milloin betonimurske lakkaa olemasta jätettä

Ympäristöministeriö on valmistellut ehdotuksen betonimurskeen jätteeksi luokittelun päättymistä koskevaksi valtioneuvoston asetukseksi. Kyseessä on uusi asetus. Asetuksella säädettäisiin arviointiperusteista, joiden mukaisesti määriteltäisiin, milloin valikoidusta betonijätteestä valmistettu betonimurske lakkaa olemasta jätettä. Asetukseen sisältyisi säännökset betonijätteen käsittelyvaatimuksista sekä betonimurskeen hyväksytyistä käyttötarkoituksista ja käyttötarkoituskohtaisista laatuvaatimuksista. Asetus koskisi ympäristöluvanvaraista betonijätteen murskaustoimintaa ja sen soveltamisalan ulkopuolelle rajattaisiin esimerkiksi rakennuksen purkupaikalla tapahtuva betonimurskeen valmistaminen.

Suomen Kuntaliitto lausuu asetuksesta seuraavaa:

Yleiset kommentit asetusluonnoksesta ja/tai muuta huomautettavaa

Kuntaliitto pitää asetuksen tavoitteita erittäin kannatettavana, koska sillä pyritään edistämään jäteperäisten materiaalien käyttöä. Siten asetus tukisi kiertotalouden tavoitteita ja luonnonvarojen kestävää käyttöä.

Kuntaliitto pitää kuitenkin erikoisena, että lausuntoa pyydetään asetusluonnoksesta, johon sopivaa asetuksenantovaltuutta jätelain viitatussa 5 b § 2 mom ei vielä ole olemassa. Asetuksenantovaltuus viittaa uudistettavaan jätelakiin (646/2011), jota koskeva hallituksen esitys on määrä antaa eduskunnalle alkuvuodesta 2021. Asetuksenantovaltuus jätteeksi luokittelun päättymisestä on voimassa olevan jätelain 5 §:n 4 momentissa tällä hetkellä, mutta EU:n jätedirektiivien arviointikriteerit ovat muuttuneet jonkin verran suhteessa nykyisessä jätelaissa oleviin. Asetusta ei voitane hyväksyä ennen kuin sen pohjana oleva jätelain asetuksenantovaltuus on hyväksytty

Asetusmuistion mukaan asetuksen soveltamisalaan kuuluvan betonijätteen määrän arvioidaan olevan noin miljoona tonnia vuodessa. Tästä purkutoiminnasta peräisin olevan betonijätteen osuus on noin 50 %. Keskustelua voi herättää, pitäisikö soveltamisalan kattaa muutakin kuin ympäristöluvanvaraista betonijätteen murskaustoimintaa kuten esimerkiksi purkupaikalla tapahtuvaa murskaustoimintaa. Soveltamisalan rajausta vain luvanvaraiseen toimintaan on perusteltu muistiossa mm. sillä, että näin voitaisiin varmistua siitä, että asetusta soveltava toiminta jatkuvasti täyttää asetuksessa säädetyt vaatimukset. Kuntaliiton näkemyksen mukaan nykyhetkellä asetuksen soveltamisalan rajaus lienee tarpeellinen, vaikkakin työmailla tapahtuvan murskauksen jättäminen soveltamisalan ulkopuolelle toisaalta vähentää asetuksen hyödyntämispotentiaalia. Taustalla lienee lähtökohta, että jätteen ammattimainen ja laitosmainen käsittely vaatii aina ympäristöluvan ja nimenomaan ammattimaisilla toimijoilla voidaan katsoa olevan edellytykset toteuttaa sellaisia hyödyntämistoimia ja laadunvarmistuksia, joiden perusteella toimien jätteen jäteluonne voitaisiin asianmukaisesti kriteerien mukaisesti poistaa. Mikäli asetusta aletaan käytännössä soveltaa aktiivisesti, voitaisiin tulevaisuudessa koko jätteen käsittelyn lupaprosessia pohtia siten, voisiko esimerkiksi lupaa kevyempi rekisterimenettely joiltakin osin tietyissä säännellyissä tilanteissa korvata ympäristöluvan. MARA-asetushan muodostaa jo poikkeuksen ympäristölupamenettelystä tiettyjen jätteiden käytön osalta. Kuntaliitto toteaa, että kyseessä on tällöin laajempi prosessi kuin vain tähän asetukseen tehtävä muutos.

Asetuksen sääntelyn ulkopuolelle jäisivät MARA-ilmoituksella tehtävät hyödyntämiset. Kuntaliitto toteaa, että edelleen jäisi epämääräiseksi sääntelyn nykyinen epäkohta - milloin betonijätteen käsittely ammattimaisena tai laitosmaisena toimintana edellyttää ympäristönsuojelulain 27 §:n nojalla ympäristölupaa. Myös MARA-ilmoitusta edellyttävien ja sitä pienempien jätemäärien maarakentamisessa hyödyntämistoiminnan rajaus on epäselvä. Tätä pienimuotoista hyödyntämistä on paljon ja sekin kaipaisi yhtenäisen menettelyn ohjeistusta ja myös viranomaiselle mahdollisuutta periä valvontamaksuja. 

Kuntaliitto pitää hyvänä, että asetuksella mahdollistettaisiin jäteperäisen betonimurskeen käyttö maarakentamisen ohella myös korkeamman jalostusarvon tarkoituksissa, esimerkiksi lannoitevalmisteissa. Asetuksessa hyväksytyt käyttötarkoitukset olisivat talonrakentaminen, maarakentaminen ja viherrakentaminen sekä käyttö valmisbetonin ja betonituotteiden valmistuksen raaka-aineena sekä lannoitevalmistelainsäädännössä tarkoitettuna lannoitevalmisteena.

Kuntaliitto pitää kannatettavana myös sitä, että betonijätteen EOW-menettelyyn säädetään yhtenäiset arviointikriteerit koko maahan. Monissa kunnissa ympäristönsuojelun resurssit ovat pienet ja asetuksella säädetyt yhtenäiset menettelyt ja kriteerit auttavat osaltaan viranomaista työssään. Asetus voi vähentää siten tapauskohtaisen end of waste -arvioinnin tarvetta.

Asetusmuistiossa esitetty viranomaistoiminnan vaikutusarvio on Kuntaliiton näkemyksen mukaan suppea ja puutteellinen. Asetus lisää kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten tehtäviä ja velvollisuuksia. Betonijätteen käsittely ammattimaisena tai laitosmaisena toimintana edellyttää ympäristönsuojelulain (527/2014) 27 §:n nojalla ympäristölupaa, ja toiminnan kapasiteetista riippuen lupaviranomaisena on joko valtion lupaviranomainen tai kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Betonijätteen murskaustoimintaa harjoittavien laitosten murskauskapasiteetti on Suomessa pääasiassa alle 50 000 tonnia vuodessa, joten tällaisten laitostoimintojen ympäristölupaviranomainen on kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Uusi 7 §:ssä esitetty valvonnallinen menettely ja siitä seuraavat mahdolliset ympäristöluvan muutostarpeen arviointi sekä lupamuutokset lisäävät kunnan valvontaviranomaisen työtä, mikä tulee ottaa huomioon resursoinnissa. Kuntaliiton näkemyksen mukaan olisi myös varmistettava, että YSL 205 §:n mukaisen maksun voisi periä asetusluonnoksen 7 §:n mukaisen ilmoituksen käsittelystä ja valvonnasta. Ilmoituksen käsittelyssä kyse ei ole suunnitelmallisesta valvonnasta, vaan lainsäädännön perusteella annettavasta erillisilmoituksesta, joka viranomaisen tulee aina tarkistaa. Viranomaisia tulisi lisäksi ohjeistaa uuden asetuksen valvontaan. Koska asetuksen käyttöönotto olisi betonimurskeen valmistajalle vapaaehtoista, on vaikea arvioida valvonnallisten ilmoitusten määrää ennalta. Koska betonimurskeen (ei enää jäte) jatkokäyttö ei edellyttäisi lupaa tai rekisteröinti-ilmoitusta, sääntely voisi siltä osin hieman vähentää viranomaisten työmäärää.

Asetuksen sääntely saattaa myös helpottaa betonimurskeen käyttäjien toimintaa, koska niiden ei tarvitsisi hakea betonimursketuotteen käytölle ympäristölupaa tai laatia MARA-ilmoitusta. Siten asetus helpottaisi betonimurskeen käyttöä muita kiviaineksia korvaavina tuotteina tietyissä kohteissa. On muistettava, että jätelainsäädännön perusteella tuotteen käyttöä ei enää voida valvoa. 

Kuntaliitto pitää vaatimustenmukaisuusilmoitukseen sisällytettäviä käyttöä koskevia ohjeistuksia erittäin tärkeinä.  Näitä ovat mm. vähimmäisetäisyys ylimmästä pohjaveden pinnantasosta silloin, kun mursketta käytetään vedenhankintaa varten tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella sekä materiaalin läpi suotautuvan veden korkea pH-arvo. Ohjeistuksilla voidaan ohjata käyttäjiä toimimaan asianmukaisesti ja ottamaan huomioon tuotteen luonteesta aiheutuvat rajoitukset, kuten syövyttävyyden. Käyttäjän tulee saada selkeää ja oikeaa tietoa materiaalista pystyäkseen arvioimaan kohteet, joihin materiaali ei sovellu. Koska betonimurske ei enää olisi jäte, kuuluisi se tuotelainsäädännön piiriin. Tällöin vastuu tuotteen asianmukaisuudesta on valmistajalla.

Kuntaliitto toteaa lopuksi, että asetusehdotuksen soveltamisala suhteessa valtioneuvoston asetukseen (843/2017) eräiden jätteiden hyödyntämisestä maarakentamisessa (MARA-asetus) näyttäytyy osin epäselvänä. On selvää, että molempien asetusten määräykset betonimurskeen osalta ovat jatkossakin tarpeellisia, mutta niiden keskinäisen soveltamisen tulee olla toimijoille selkää. Kuntaliitto ehdottaakin, että asetusmuistioon lisättäisiin selkeyttävä osio näiden kahden asetuksen suhteesta toisiinsa ja soveltamisesta rinnakkain.

Kommentit pykäliin

2 § Soveltamisala

Kuntaliitto pitää soveltamisalan rajausta ympäristöluvanvaraiseen toimintaan tässä vaiheessa asianmukaisena.

7 § Ilmoitusvelvollisuus

Asetusmuistiosta ei selviä, minkälaisia toimenpiteitä valvonnallinen ilmoitus edellyttää valvontaviranomaiselta tai valmistajalta. Valmistaja on velvollinen ilmoittamaan kirjallisesti arviointikriteerien käyttöönotosta toiminnan valvonnasta vastaavalle valvontaviranomaiselle. Asetuksessa ja sen muistiossa ei oteta kantaa siihen, mitä tietoja ilmoituksessa pitää olla ja missä muodossa se on lähetettävä viranomaiselle. Viranomaisen on mitä ilmeisimmin ilmoitus tarkistettava ja arvioitava, mutta perustelumuistiosta ei selviä, tuleeko ilmoitus esimerkiksi kirjata viranomaisen valvontajärjestelmään ja edellyttääkö ilmoituksen käsittely jonkinlaista kuittaamista ilmoittajalle. Pykälässä ja muistiossa ei myöskään oteta kantaa siihen, tuleeko ilmoitus tehdä ennen toimien käyttöönottoa (kuinka paljon?) ja miten valvontaviranomaisen on tarkoitus käytännössä valvoa arviointiperusteiden käyttöä tai ilmoittajan toimintaa. Kuntaliitto ehdottaa pykälää ja sen perusteluita tarkennettavaksi ja pykälään lisättäväksi, että ilmoitus tulee tehdä ennen arviointiperusteiden suunniteltua käyttöönottoa. Lisäksi Kuntaliitto esittää, että viranomaismaksun periminen ilmoituksen käsittelystä ja valvonnasta mahdollistetaan. Perustelumuistioon olisi myös muutoin hyvä täsmentää valvonnalliseen ilmoitukseen liittyviä tehtäviä.

Kommentit liitteisiin

Liite 1. Betonimurskeen jätteeksi luokittelun päättymistä koskevat arviointiperusteet

Kuntaliitto ymmärtää tarpeen säätää jätteeksi luokittelun päättymiselle tiukat raja-arvot, mutta nyt esitettyjen raja-arvojen asianmukaisuutta emme pysty arvioimaan. Raja-arvot vaikuttavat kuitenkin melko tiukoilta esimerkiksi suhteessa MARA-asetuksen raja-arvoihin. Kiinnitämme huomiota esimerkiksi siihen, että esimerkiksi liitteen 1 D kohdan taulukon 3 kelluville epäpuhtauksille asetettua enimmäispitoisuutta ei ollut perusteltu. Muistiossa oli todettu vain, että arvo olisi puolet vastaavasta vaatimuksesta betonimurskeelle, jota hyödynnetään jätteenä maarakentamisessa eräiden jätteiden hyödyntämisestä annetun valtioneuvoston asetuksen (843/2017) nojalla.

Suomen Kuntaliitto ry

Miira Riipinen                                            Tuulia Innala

johtaja,                                                     erityisasiantuntija

yhdyskunta ja ympäristö