Päätösluonnos valmiuslain (1552/2011) 86 §:n mukaisiin sosiaalihuollon ohjaustoimiin ryhtymisestä

Hallitus on antanut 12.3.2020 alkaen koronapandemiaan liittyen määräyksiä ja toimintaohjeita kunnille ja muille toimijoille. Suojaimiin liittyvänä myös sosiaali- ja terveysministeriö on ohjeistanut toimijoita useilla toimintaohjeilla, jotka ovat koskeneet mm. mm. kotiin annettavia palveluita, ympärivuorokautisia palveluita ja henkilöstön henkilösuojainten käyttöä.

Sosiaali- ja terveysministeriö on julkaissut 17.4.2020 päätösluonnoksen koskien valmiuslain 86 §:n mukaisiin ohjaustoimiin ryhtymisestä.

Nyt lausuttavana olevan Sosiaali- ja terveysministeriön velvoittavan määräyksen antamista perustellaan ministeriön tilannetiedolla ja sinne tulleilla lukuisilla yhteydenotoilla. Määräyksen antamisen perusteluissa ei kuitenkaan esitetä tilannekuvaa siitä, kuinka laajaa ja systemaattista on ollut mahdollinen suojainten käyttämättömyys ja annettujen ohjeiden noudattamattomuus ja tilanteen mahdollista syistä. Koronaviruksen esiintyvyys on vaihdellut ajallisesti eri alueilla, josta johtuen tähän asti annettujen ohjeiden noudattamisen vaihtelu on voinut johtua alueellisesta tautitilanteesta tilanteessa, jossa suojaimia ei ole ollut riittävästi saatavilla. Sosiaali- ja terveysministeriön tilannekuvan selkeyttä suojainten käytöstä kuvaakin kyselylomakkeen kysymys kolme, jossa kysytään tähän asti annettujen ohjeiden noudattamisesta. Mikäli siis toimijat vastaavat noudattaneensa tähän mennessä annettuja toimintaohjeita, velvoittavaa määräystä ei silloin annettane?

Kuntaliiton saamien lukuisten yhteydenottojen syynä on ollut pääsääntöisesti annettujen toimintaohjeiden epäselvyys ja ristiriitaisuus sekä erityisesti suojaimien heikko saatavuus. Kuntaliiton saamien tietojen mukaan kertakäyttöisten kirurgisten suu-nenäsuojainten saannissa on edelleen puutteita eikä kankaisten suojainten hankinta kunnille täysin uutena tehtävänä ole koko maassa käynnistynyt yhtäaikaisesti ja samanlaisena. Tämä vuoksi voidaan olettaa, että annettavaksi suunniteltua määräystä eivät kaikki toimijat pysty noudattamaan. Suojainten saatavuuden turvaaminen tulee varmistaa ennen määräyksen antamista, sillä valtiovallan antaessa velvoittavia valtakunnallisia määräyksiä kunnilla ja muilla toimijoilla tulee olla tosiasialliset mahdollisuudet niitä noudattaa annetussa aikataulussa koko maassa.

Tähän asti Sosiaali- ja terveysministeriö on käyttänyt ohjauskeinoina toimintaohjeiden antamista. Nyt lausunnolla olevan velvoittavan määräyksen antamisen ja aikaisemmin annettujen toimintaohjeiden välinen suhde voi aiheuttaa toimijoille epäselvyyttä erityisesti tilanteissa, jos aikaisemmin annetuissa toimintaohjeissa ja nyt annettavassa määräyksessä on esimerkiksi päällekkäistä sisältöä. Määräyksessä tulee selkeästi ilmaista, mikäli se korvaa jotain aikaisempia toimintaohjeita. Tähänastisessa ohjeistuksessaan ministeriö ei ole onnistunut ministeriön saaneiden lukuisten yhteydenottojen perusteella, kuten määräysluonnoksen perusteluissa on kuvattu.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antamassa velvoittavan määräyksen koskien kankaisia suojaimia, joiden suojausvaikutuksista näyttö kiistanalainen. Tältä osin määräyksen perusteluna oleva ihmisten perusoikeuksien ja kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden turvaaminen on kyseenalainen. Määräys ohjaa myös resurssien käyttöä riittämättömään näyttöön perustuen, joka voi olla jopa haitallista ja potilasturvallisuutta vaarantavaa. Hämmennystä kankaisten suojaimien käytön velvoittavuuden osalta aiheuttaa myös se, että eri viranomaiset (mm. STM ja THL) ovat antaneet kansalaisten kankaisten suojaminen käyttöön liittyen täysin vastakkaisia ohjeita. Perusteluna on käytetty mm. suojainten turvallisuutta. Silti näitä samoja suojaimia ollaan nyt määräämässä käyttöön riskiryhmään kuuluvien asiakkaiden hoidossa.

Velvoittavan määräyksen antaminen kankaisten suojainten käyttöön on kyseenalainen senkin vuoksi, ettei niille ole ministeriön toimesta määritetty mitään kansallisia standardeja. Määräys ei sisällä mitään ominaisuuksia, mitä kankaisen suojaimen tulisi täyttää, jotta ne suojaisivat riskiryhmiin kuuluvia asiakkaita. Riskinä on, että suojausteholtaan kyseenalaisten kankaisten suojainten käyttö voi aiheuttaa käyttäjissään perusteetonta turvallisuuden tunnetta ja se voi vaikuttaa muihin infektion leviämisen ehkäisyn tapoihin. Suojainta käyttävällä henkilökunnalla tulee olla oikeus luottaa suojaimen asianmukaisuuteen, jota kuitenkaan kankaisten suojaimien osalta ei voida varmistaa, koska niille ei ole minkäänlaista standardointia.

Suojainten saatavuusongelmien takia sairaanhoitopiireissä, kunnissa ja muissa toimintayksiköissä on jouduttu arvioimaan, minkälaisiin tilanteisiin varataan mm. kirurgiset suu-nenäsuojaimet. Suunnitellulla määräyksellä tätä harkintaa ei enää pystyttäisi tekemään suojainten saatavuudesta riippumatta. Tällainen tilannearviointi pitäisi edelleen pystyä tekemään alueilla mm. paikallisen epidemiatilanteen perusteella eikä valtakunnallisella määräyksellä, joka perustuu lähtökohtaan, että epidemiatilanne olisi samanlainen samanaikaisesti koko maassa. On myös hyvä muistaa, että sosiaali- ja terveydenhuollon henkilökunnan koulutus- ja ammattieettinen taso on korkea, joten yksityiskohtaisten määräyksien antamisessa tulee käyttää erityistä harkintaa.

Lausunnolla oleva määräys on suunniteltu koskevan sosiaalihuoltolain 20 §:n mukaista kotihoitoa. Määräys koskien ympärivuorokautista hoitoa ja huolenpitoa sosiaalihuollon yksiköissä jättää määräyksen noudattamisalan epäselväksi esimerkiksi tavallisen palveluasumisen osalta, jossa sama henkilöstö liikkuu eri asiakkaiden asunnoissa ja palvelu voidaan toteuttaa myös yöaikaan tarjottavana palveluna. Erityisen epäselväksi ohje jättää sen, miten määräys koskee mm. eri mallein toteutettua henkilökohtaista avustajapalvelua, omaishoitoa, kehitysvammaisten ja vaikeavammaisten henkilöiden tai päihde- ja mielenterveyskuntoutujen eri asumismuotoja, joiden asiakkuuksissa on runsaasti joko ikänsä tai perussairauksiensa perusteella riskiryhmiin kuuluvia henkilöitä. Riskiryhmiin kuuluvien asiakkaiden palvelu- ja hoitopolkujen näkökulmasta suojainmääräys koskee vain osaa näiden asiakkaiden palvelukokonaisuutta. Perustelua tälle ei ole selkeästi määräyksen perustelussa ilmaistu.

Määräyksen voimassaoloajaksi on suunniteltu 13.5.2020 asti. Käytännössä kyseessä on siis korkeintaan n. kaksi viikkoa voimassa oleva määräys, mikäli valmiuslain §86 on sovellettavissa vain siihen asti. Määräyksen antamisen tarkoituksenmukaisuus on tällöin kyseenalainen.

Määräyksen antaminen aiheuttaa valvontavelvoitetta valvovalle viranomaiselle, kuten aluehallintovirastoille. Mikäli määräystä ei pysytä noudattamaan esimerkiksi suojainten heikon saatavuuden takia, kuntia ja muita palveluntuottajia sanktioitaisiin. Tällaisessa kansallisessa pandemiatilanteessa, jossa kaikki mahdolliset voimavarat on kohdennettava koronaviruksen tarttumisen ja leviämisen ehkäisyyn sekä sairastuneiden hoitoon, ei ole tarkoituksenmukaista kohdentaa valvontaa ja sanktiointia sellaisen määräyksen noudattamiseen, jota eri toimijat eivät annetulla aikataululla pysty halutessaankaan varmasti noudattamaan.

Täysin selvää ei ole se, onko hengityssuojaimista annettava velvoittava määräys sellaista toiminnan muuttamista, mitä valmiuslain 86 §:n 1-kohdassa tarkoitettaan. Perustelujen mukaan säännöksen nojalla esimerkiksi terveyskeskuksenvuodeosaston tai vanhainkodin asukkaat voitaisiin asuttaa tiiviimmin tai siirtää toiseen vanhainkotiin, jotta laitos voitaisiin muuttaa sairaalaksi tai esimerkiksi päiväkoti avohuollossa olevien huonokuntoisten vanhusten päiväsairaalaksi. Nyt kyseessä oleva hengityssuojaimia koskeva määräys ei ole tällainen rakenteellista toiminnan muuttamista koskeva määräys vaan enemmänkin annettavan hoidon ja huolenpidon sisältöä ja yksityiskohtaista toteuttamista koskeva.

Määräyksen on joka tapauksessa täytettävä sekä välttämättömyys- että suhteellisuusvaatimuksen. Ottaen huomioon erityisesti kirurgisten nenä-suusuojainten saatavuus ja tästä johtuva pääasiallinen tukeutuminen kangassuojaimiin, joiden tehokkuus on kyseenalainen, voidaan myös kyseenalaistaa määräyksen välttämättömyys ja suhteellisuus. Sama lopputulos saattaa olla käsillä, kun otetaan huomioon sekä ministeriön ohjeistuksen muutokset että viimeisestä ohjeistuksesta kulunut lyhyt aika sekä muut tässä lausunnossa esille nostetut näkökohdat.

Suomen Kuntaliitto ei kannata velvoittavan määräyksen antamista edellä mainituin perustein tilanteessa, jossa erilaisten suojainten saatavuutta ei pystytä kenenkään toimijan taholta turvaamaan, määräyksessä velvoitettavan suojaimen potilas- ja asiakasturvallisuutta takaavia ominaisuuksia ei pysytä määräyksen antajan toimesta määrittelemään ja on erittäin suuri todennäköisyys sille, etteivät määräyksen esitettynä voimassaoloaikana toimijat tosiasiallisesti osin niistä riippumattomista syistä pysty määräystä noudattamaan.

Suomen Kuntaliiton vastaukset lausuntopalvelussa olleisiin kysymyksiin:

1. Onko STM:n antama ohjeistus suojainten käytöstä riittävää? /Är anvisningarna från SHM om användning av skyddsutrustning tillräckliga?

Kyllä

2. Onko STM:n antama ohjeistus suojainten käytöstä selkeää? Jos ei, miten sitä tulisi selkiyttää? /Är anvisningarna från SHM om användning av skyddsutrustning tydliga? Om inte, hur ska de göras tydligare?

Ei. Ohjeistukset tulisi antaa perustuen tosiasialliseen mahdollisuuteen noudattaa niitä eli ministeriön tulisi tehdä jo ohjeistusten valmisteluvaiheessa tiivistä yhteistyö niiden käyttäjien kanssa. Ohjeiden ja määräysten tulisi muodostaa myös selkeä kokonaisuus. Myös eri viranomaisten tulisi katsoa jo valmisteluvaiheessa annettava ohjeistus yhteen, ettei niissä olisi ristiriitaisuuksia.  

3. Noudatetaanko vastuullanne olevassa palvelutoiminnassa suojainten käyttöä koskevaa STM:n antamaa ohjeistusta? / Följs anvisningarna från SHM om användning av skyddsutrustning i den serviceverksamhet du ansvarar för?

Kyllä. Kuntaliitolla ei ole mitään syytä olettaa, ettei viranomaisten antamia ohjeita ei kunnissa noudatettaisi, jos niiden valmistelussa on noudatettu mm. kohdan 2 periaatteita

4. Onko STM:n antaman suojainten käyttöä koskevan ohjeistuksen noudattaminen mahdollista? Jos ei, mitkä ovat pääasialliset syyt tähän? /Är det möjligt att följa anvisningarna från SHM om användning av skyddsutrustning? Om inte, vilka är de främsta orsakerna till det?

Ei. Pääasialliset syyt on kuvattu Kuntaliiton lausunnossa.

SUOMEN KUNTALIITTO

Tarja Myllärinen

johtaja, sosiaali- ja terveysasiat

Anna Haverinen

erityisasiantuntija