Lausunto kuntalain muuttamisesta (luonnos 22.10. työvaliokunnan käsittelyn pohjalta)

Valtiovarainministeriö pyytää lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi kuntalain (410/2015) ja varainsiirtoverolain (931/1996) 4 §:n muuttamisesta. 



Esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi kuntalain talousarviota koskeva sääntelyä taloussuunnitelman tasapainon sekä alijäämän kattamisen osalta. Myös erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan arviointimenettelyä koskevaa sääntelyä ehdotetaan täsmennettäväksi. Lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset alijäämän kattamiskaudesta kuntarakenteen muutoksissa sekä säännökset kuntayhtymien yhdistymisestä ja kuntayhtymän jakautumisesta. Myös kunnan hallintoa koskevaan sääntelyyn ehdotetaan useita muutoksia

Varainsiirtoverolakia (931/1996) ehdotetaan muutettavaksi siten, että varainsiirtoveroa ei olisi suoritettava siirrettäessä kiinteistöjä tai arvopapereita vastaanottavaan kuntayhtymään kuntayhtymien yhdistyessä tai kuntayhtymän jakautuessa eikä siirrettäessä kiinteistö kuntien yhdistyessä tai siirrettäessä kunnan osa toiseen kuntaan.

Ehdotukset kuntalain muuttamiseksi on valmisteltu yhdessä kuntien ja Kuntaliiton kanssa. Kuntaliitto kiittää valtiovarainministeriötä hyvästä yhteisestä valmistelusta.

Kuntatalousohjelma (12 §)

Esitysluonnoksessa ehdotetaan tehtäväksi kuntatalousohjelmaa koskevaan 12 §:ään teknisluontoisia täsmennyksiä koskien kuntatalousohjelman rakennetta ja kuntatalousohjelman valmisteluun osallistuvien ministeriöiden määrittelyä.

Ehdotukset vastaavat nykytilaa ja ovat perusteltuja. Kuntatalousohjelman valmistelu olisi edelleenkin osa julkisen talouden suunnitelman ja valtion talousarvioesityksen valmistelua ja ohjelma koskisi nykyiseen tapaan sekä kuntien lakisääteisiä että muita tehtäviä. Kuntatalousohjelmassa arvioitaisiin voimassa olevien säännösten edellyttämällä tavalla rahoitusperiaatteen toteutumista kuntien tehtävissä. Kuntatalouden näkökulmasta keskeiset ministeriöt osallistuisivat ohjelman valmisteluun.

Aloiteoikeus (23 §)

Aloiteoikeutta koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että oikeus tehdä aloitteita annettaisiin myös kunnassa kiinteää omaisuutta omistaville tai hallitseville kunnan jäsenille. Käytännössä säännöstä on jo sovellettu siten, että kyseiset kunnan jäsenet ovat voineet tehdä aloitteita. Muutos kuitenkin edistäisi osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia laajentamalla aloiteoikeutettujen joukkoa lakitasolla.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan poistettavaksi 23 §:n 2 momentti, jonka mukaan aloite on käsiteltävä kuudessa kuukaudessa, jos aloitteen tekijöinä on vähintään kaksi prosenttia kunnan asukkaista.

Säännös on voinut aiheuttaa tulkinnan, että vain kyseiset aloitteet käsiteltäisiin tässä ajassa ja muiden aloitteiden käsittelyyn kuluisi tätä pidempi aika. Tämä ei ole ollut säännöksen tarkoitus, joten muutoksella voidaan arvioida tältä osin selkeyttävän soveltamiskäytäntöä.  Muutoksen seurauksena laissa ei enää säädettäisi erikseen tietyn kannatusmäärän keränneiden aloitteiden käsittelyn määräajasta, vaan kaikki kunnassa vireille tulleet aloitteet tulisi käsitellä kunnan toimivaltaisessa viranomaisissa ilman aiheetonta viivästystä hallintolain 23 §:n mukaisesti.

Ehdotettu aloiteoikeuden muutos saattaisi kaikkien aloitteiden käsittelyn kuntalain mukaan samanlaiseksi aloitteiden tekijöiden määrästä riippumatta. Vaikka kaikki aloitteet on hallintolain mukaan käsiteltävä ilman aiheetonta viivytystä, on kuitenkin syytä huomioida erityisen laajaa kannatusta saaneiden aloitteiden viivytyksetön käsittely.

Voimassa olevan kuntalain mukainen vaatimus käsittelyn aloittamisesta kuuden kuukauden kuluessa vähintään 2 prosentin kannatuksen saaneen aloitteen varmistaa viivytyksettömän käsittelyn kuntalaisille erityisen tärkeissä asioissa.

Kuntaliitto ei pidä perusteltuna ehdotettua käsittelyajan poistamista kahden prosentin kannatuksen saaneilta aloitteilta.

Johtajasopimus (42 §)

Johtajasopimusta koskevaa 42 §:ää ehdotetaan muutettavaksi siten, että sopimuksen hyväksyisi kunnanhallitus. Johtajasopimus ehdotetaan hyväksyttäväksi kunnanhallituksessa myös sopimukseen mahdollisesti sisältyvän kunnanjohtajan erokorvauksen osalta. Ehdotettua muutosta sovellettaisiin myös kuntayhtymiin.  Kuntalaissa ei edelleenkään säädettäisi sopimuksen tarkemmasta sisällöstä vaan kunnilla olisi mahdollisuus sopia kunnan johtamisen edellytyksistä omien tarpeidensa mukaisesti. 

Esityksen mukaan johtajasopimusta koskevan muutosehdotuksen tavoitteena on selkeyttää kunnanjohtajan johtajasopimuksen käsittelyä ja siihen liittyvää päätöksentekoa kunnan toimielimissä. Sääntelyllä selvennettäisiin myös kunnan sisäisiä rooleja ja kunnanhallituksen asemaa kuntatyönantajan edustajana. 

Kuntaliitto kannattaa esitettyä muutosta johtajasopimuksen sääntelyyn. Kuntaliiton mukaan kunnanhallituksen toimivaltaa hyväksyä johtajasopimus kaikilta osin, myös erokorvauksen osalta puoltaa se, että kunnanhallitus edustaa kuntaa työnantajana ja johtajasopimuksessa kyse on työnantajan ja kunnanjohtajan välisestä sopimisesta.  

Kuntayhtymän perussopimus (56 §)

Kuntalain 56 §:n 1 momentissa säädetään kuntayhtymän perussopimuksen vähimmäissisällöstä. Momentin 5 kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että siitä poistettaisiin maininta kuntayhtymän nimen kirjoittamisesta päättämisestä. Säännös voidaan katsoa tarpeettomaksi, koska kuntayhtymässä noudatetaan 64 §:n mukaisesti kunnanhallituksen tehtäviä koskevaa 39 §:ää sekä hallintosääntöä koskevaa 90 §:ää, jonka mukaan hallintosäännössä tulee olla määräykset asiakirjojen allekirjoittamisesta. Kyse olisi teknisestä muutoksesta.

Momentin 6 kohtaan ehdotetaan lisättäväksi määräys, jonka mukaan perussopimuksessa tulisi sopia jäsenkuntien osuudesta kuntayhtymän peruspääomaan. Määräys olisi tarpeen peruspääomaosuuksia koskevan jaon oikeusvaikutuksien vuoksi. Peruspääomaosuuksien suhteessa voi esimerkiksi määräytyä jäsenkuntien osuus kuntayhtymien varoihin sekä vastuu veloista ja velvoitteista. Säännöksessä peruspääomalla tarkoitettaisiin omaa pääomaa, joka muodostuisi jäsenkuntien kuntayhtymään sijoittamasta nettovarallisuudesta. Käytännössä kuntayhtymien perussopimuksiin on jo nykyisin sisältynyt peruspääomaa koskevia määräyksiä.

Kuntaliitolla ei ole huomautettavaa esitettyjen perussopimusta koskevien säännösmuutosten osalta. 

Kuntayhtymän toimielimet (58 §) 

Kuntayhtymän toimielinten nimeämisessä noudatettavan poliittisen suhteellisuuden vaatimusta koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi siten, että jäsenkunnat voisivat perussopimuksessa sopia poliittisen suhteellisuuden vaatimuksen huomioon ottamisesta muiden kuin ylintä päätösvaltaa käyttävien toimielinten kokoonpanossa. Poliittisen suhteellisuuden vaatimuksen lievennyksen tavoitteena on parantaa jäsenkuntien edellytyksiä vaikuttaa kuntayhtymän toimintaan omistajaohjauksen keinoin. Lisäksi tavoitteena on, että toimielinten kokoonpanosta voitaisiin sopia esimerkiksi eri tehtäviä hoitavien kuntayhtymien tai saman kuntayhtymän eri toimielinten tehtävien kannalta nykyistä tarkoituksenmukaisemmalla tavalla.

Esityksen tarkoituksena on mahdollistaa kuntayhtymän toiminnan kannalta mahdollisimman tarkoituksenmukainen toimielinten rakenne. Perussopimuksessa voitaisiin sopia missä toimielimessä voitaisiin poiketa poliittisen suhteellisuuden vaatimuksesta.

Esityksellä pyritään tehostamaan kunnan toiminnan johtamista sekä omistajaohjausta. Esityksen mukaan poliittisen suhteellisuuden vaatimus kuntayhtymissä vaikuttaa kunnan omistajaohjauksen onnistumiseen. Kunnan omistajaohjauksen kannalta on koettu ongelmalliseksi esimerkiksi se, että kuntayhtymän hallintoon valittavan kunnan edustajat joudutaan valitsemaan kunnan pienistä ryhmistä.

Esitys ei ole velvoittava vaan jäsenkuntien tulisi sopia asiasta perussopimuksessa.

Kuntalain tarkastelun tavoitteena on ollut etsiä keinoja, joilla vahvistetaan kuntayhtymän omistajaohjausta. Kuntayhtymän omistajaohjausta voidaan kuitenkin tehostaa lainsäädännön keinoin vain rajallisesti. Esimerkiksi ehdotettu poliittisen suhteellisuuden vaatimuksen poistaminen valtuuston tai yhtymäkokouksen alaisista toimielimistä korostaa kuntien valtuustojen ja näiden valitsemien luottamushenkilöiden merkitystä.

Maakuntien liittoja lukuun ottamatta voimassa olevassa laissa ei edellytetä poliittisen suhteellisuuden vaatimusta kuntayhtymien ylimmissä toimielimissä. Ehdotettu muutos mahdollistaisi vaatimuksesta luopumisen myös näiden alaisissa toimielimissä, mikäli jäsenkunnat näin perussopimuksessa sopivat.

Vaikka ehdotus korostaa kuntien valtuustojen roolia toimielinten nimittämisessä, Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että joissakin tapauksissa luopuminen kuntavaalituloksen perusteella suhteellisuusperiaatteen mukaisesti määräytyvästä ryhmien edustuksesta toimielimen kokoonpanossa voi johtaa joidenkin poliittisten ryhmien kannalta huonompaan lopputulokseen. Perussopimuksen muutosta arvioitaessa voidaankin harkita esimerkiksi sitä, rajataanko poliittisen suhteellisuuden vaatimus koskemaan vain tiettyjä toimielimiä. Kuntaliitto toteaa lisäksi, että alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista annetussa laissa tarkoitetut maakuntien liitot tulisi sulkea luonnoksessa ehdotetun muutoksen soveltamisalasta selvyyden vuoksi selkeästi pykälässä.

Valtuusto ja yhtymäkokous käyttävät kuntayhtymässä ylintä päätösvaltaa perussopimuksen mukaisissa asioissa. Vaikka poliittisen suhteellisuuden vaatimus ei koskisi hallitusta tai sen alaisia toimielimiä, ovat ne edelleen valtuuston nimittämiä ja niiden tulee edelleen nauttia valtuuston luottamusta. Säännös on mahdollistava eikä velvoita perussopimusmuutoksen tekemiseen. Esitys mahdollistaa kuntayhtymän toiminnan kannalta tarkoituksenmukaisen toimielinten kokoonpanon jäsenkuntien näin perussopimuksessa sopiessa. Kuntaliitto kannattaa kyseisestä esitystä edellä mainituin muutoksin.

Sopimushallinta ja tiedonhallinta (90 §)

Luonnoksen mukaan hallintosäännössä tulisi olla tarvittavat määräykset sopimusten hallinnasta. Kunnan tulisi hallintosäännössään määritellä vastuut sopimusten hallinnasta ja valvonnasta.

Hallinotosäännössä tulisi antaa myös tarpeelliset määräykset asiakirjahallinnon ohella myös tiedonhallinnan järjestämisestä. Tiedonhallintayksikön johdon on tiedonhallintalain mukaan huolehdittava siitä, että tiedonhallintayksikössä on määritelty tiedonhallinnan toteuttamiseen liittyvien tehtävien vastuut.

Sopimusten hallinnan tarkoitus on valvoa palvelutuotannon asianmukaisuutta, mutta myös tehostaa johtamista, valvontaa ja riskienhallintaa silloin kun palveluita tuotetaan sopimusten nojalla. Vuonna 2019 kuntien ostopalveluiden määrä oli 19,28 miljardia euroa. Sopimusten taloudellisen merkityksen vuoksi sopimusten hallinnan ja valvonnan merkitys kunnan taloudelle on huomattava ja sopimuksin tuotettavien palveluiden kokonaisuus on huomioitava kunnan riskienhallinnassa.

Säännöksen tavoitteena on, että kunnissa määritellään vastuut, sopimuksia ohjataan ja siten kiinnitetään huomioita sopimusten johtamiseen. Tavoitteena on tehostaa sopimusten riskienhallintaa ja sopimuksiin perustuvan tuotannon valvontaa. Esitetyllä säännöksellä on tarkoitus ohjata kuntia käytännön toiminnassa huomioimaan paremmin lisääntyneen sopimuksellisuuden aiheuttamat tarpeet. Sopimusten tekemiseen liittyvän osaamisen lisäksi korostuu tarve sopimusten noudattamisen valvontaan ja ohjaamiseen koko sopimuksen elinkaaren ajan.

Kuntaliitto pitää perusteltuna, että hallintosäännössä on annettava tarpeelliset sopimusten hallinnasta ja tiedonhallinnan järjestämisestä. Sopimusten hallinnan vastuiden määrittämisen voidaan arvioida tehostavan kunnan sopimuksiin liittyvän kokonaisuuden ohjausta ja seurantaa sekä riskienhallintaa, koska se ohjaa kuntia käytännön toiminnassa huomioimaan paremmin lisääntyneen sopimuksellisuuden aiheuttamat tarpeet.  Sopimusten hallinnasta ja valvonnasta voidaan arvioida syntyvän kunnalle merkittäviä taloudellisia säästöjä ja palvelutuotannon tehostumista.

Sähköinen kokous (99 §)

Pykälä ehdotetaan muutettavaksi kokonaisuudessaan siten, että siinä säädettäisiin tarkemmin sähköisen kokouksen edellytyksistä. Ehdotettu sääntely vastaisi sisällöltään nyt voimassa olevaa kuntalain väliaikaisesta muuttamisesta annetun lain 99 a §:ää. Yleisölle julkisen kokouksen yleisöjulkisuus olisi mahdollista toteuttaa sähköisesti.

Kuntaliitto pitää hyvänä, että kuntalakiin keväällä 2020 tehdyt väliaikaiset muutokset on nyt tarkoitus ottaa pysyvästi käyttöön. Kunnista keväällä 2020 kerätyn palautteen perusteella kokouksen teknisen toteutuksen tarkentaminen säännöksen esitöissä kuvatulla tavalla on onnistunut. Se on vähentänyt tulkintaongelmia ja tuonut selvennystä muotovaatimuksiin, kuten siihen milloin osallistujien on käytettävä sekä mikrofonia että kamerayhteyttä, ja milloin ne voidaan pitää suljettuna. Lisäksi osittain varsinaisena ja osittain etäkokouksena järjestettävän kokouksen tunnistaminen perusteluosiossa on ollut omiaan selventämään säännöksen sisältöä ja tulkintaa.

Alijäämän kattaminen (110 §)

Kuntalain 110.3 §:n mukaan kunnan taloussuunnitelman on oltava tasapainossa tai ylijäämäinen. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että taloussuunnitelman tasapainossa voidaan ottaa huomioon talousarvion laadintavuoden taseeseen kertyväksi arvioitu ylijäämä.

Kunnan taseeseen kertynyt alijäämä tulee kattaa enintään neljän vuoden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamista seuraavan vuoden alusta lukien. Kuntalain 110 pykälän 3 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tässä määräajassa tulee kattaa myös talousarvion laadintavuonna tai sen jälkeen kertynyt alijäämä. Muutos olisi teknisluoteinen ja sääntely vastaisi voimassa olevaa sääntelyä, jolla estetään alijäämän kattamisen siirtäminen eteenpäin taloussuunnitelmassa.

Kuntalakiin ehdotetaan uutta alijäämän kattamisen määräaikaa kuntaliitostilanteissa (110 §). Alijäämän kattamiskauden alkaminen kuntajaon muutoksen voimaantulosta antaa uudelle kunnalle mahdollisuuden tuona aikana sopeuttaa talouttaan ja toteuttaa yhdistymissopimusta.

Kuntaliitto pitää tarkoituksenmukaisina ja nykytilaa selkeyttävinä ehdotettuja muutoksia taseeseen kertyväksi arvioidun ylijäämän huomioon ottamisesta taloussuunnitelman tasapainossa, alijäämän kattamisaikana lisää tulleen alijäämän kattamista samassa määräajassa sekä alijäämän kattamisesta kuntaliitostilanteissa.

Arviointimenettely ja erityinen selvitys (118 §)

Kuntalain 118.6 §:n mukaan erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan valtuuston on käsiteltävä arviointiryhmän toimenpide-ehdotukset ja saatettava niitä koskeva päätös valtiovarainministeriön tietoon mahdollisia jatkotoimenpiteitä varten. Momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että siinä säädettäisiin toimenpide-ehdotuksia ja niiden käsittelyä koskevasta muusta kunnan päätöksenteosta. Talousarvio ja –suunnitelma olisi laadittava siten, että ne toteuttavat valtuuston päätöksiä toimenpide-ehdotuksista. Lisäksi lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että toimintakertomuksessa olisi esitettävä selvitys toimenpiteiden toteutumisesta ja riittävyydestä tilikaudella. Kunnan olisi saatettava selvitys valtiovarainministeriön tietoon tilikautta seuraavan vuoden kesäkuun loppuun mennessä.

Erityisen vaikeassa taloudellisessa asemassa olevan kunnan ja kuntayhtymän toimenpideohjelman käsittelyä ja raportointivelvollisuutta koskeva sääntely on perusteltu.

Mikäli arviointimenettelyn jälkeen valtuuston hyväksymät toimenpiteet eivät ole toteutuneet ja arviointimenettelyn edellytykset edelleen täyttyvät, valtiovarainministeriö voi tehdä ratkaisun erityisen selvityksen tarpeellisuudesta myös uutta arviointimenettelyä käynnistämättä (118.7 §).

Ehdotettu valtiovarainministeriön toimivalta päättää laissa säädetyin edellytyksin erityisen selvityksen tarpeellisuudesta ilman uutta arviointimenettelyä on perusteltu tilanteessa, jossa valtuuston aiemman arviointimenettelyn perusteella hyväksymät toimenpiteet eivät ole toteutuneet. Kysymyksessä on tilanne, jossa valtuusto on päättänyt toimenpiteistä eikä erityistä selvitystä kuntajaon muuttamiseksi ole aloitettu, mutta toimenpiteitä ei ole kuitenkaan toteutettu. Ehdotuksessa tarkoitetussa tapauksessa uusi arviointimenettely johtaisi joka tapauksessa suurella todennäköisyydellä erityisen selvityksen aloittamiseen. Kuntaliitto painottaa, että kyseessä on valtiovarainministeriön mahdollisuus tehdä selvitystä koskeva päätös ja päätöksen tarve ja edellytykset on harkittava jokaisessa tapauksessa erikseen.

Kunnallinen liikelaitos (120 §)

Kuntalain 120 pykälän 1 momentin 6 kohta, jossa säädetään liikelaitosten mahdollisuudesta tehdä investointivaraus tilikauden tuloksestaan, ehdotetaan poistettavaksi. Kunnan talouden osalta noudatetaan kirjanpitolautakunnan kuntajaoston ohjeita. Liikelaitosten osalta ei ole erityistä syytä säätää investointivarauksesta erikseen. Säännös ehdotetaan poistettavaksi tarpeettomana.

Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että säännökset kunnan ja kuntayhtymän liikelaitosta sitovista meno- ja tuloeristä kunnan tai kuntayhtymän talousarviossa poistettaisiin. Valtuuston tehtäviin kuuluu 14 §:n mukaisesti päättää liikelaitokselle asetettavista toiminnan ja talouden tavoitteista. Valtuusto voisi siten edelleen asettaa liikelaitokselle toimintaa parhaiten edistäviä taloudellisia ja toiminnallisia tavoitteita.

Sääntelyn keventäminen poistamalla sääntelyä kunnallisista liikelaitoksista on perusteltua. Kunta voi omassa hallintosäännössään määritellä liikelaitoksen toimintaa halutessaan yksityiskohtaisemmin.

Kuntayhtymien yhdistyminen ja jakautuminen 62a ja 62b §

Kuntayhtymien yhdistymistä ja jakautumista koskevat pykälät 62a ja 62b olisivat kuntalaissa uusia. Niissä säädettäisiin kuntayhtymien yhdistymisestä ja jakautumisesta, yhdistymisen ja jakautumisen oikeusvaikutuksista sekä yhdistymistä ja jakautumista koskevasta päätöksenteosta. Yhdistymisestä ja jakautumisesta sovittaisiin jäsenkuntien kesken yhdistymis- tai jakautumissopimuksessa.

Kuntayhtymien yhdistyminen ja jakautuminen ovat harvinaisia ja säännös tulee todennäköisesti erittäin harvoin sovellettavaksi. Joissakin tapauksissa järjestely voi kuitenkin tulla kyseeseen ja näissä tilanteissa sääntely on tarpeen. Säännökset ovat perusteltuja. Liikkeen luovutuksen periaatteen noudattamisesta on syytä todeta pykälässä eikä perusteluissa, mikäli siihen on tarpeen ottaa laissa kantaa.

Pääomalaina (129 §)

Kuntalain 129 §:n 1 momentin mukaan kunnan myöntämä laina, takaus tai muu vakuus ei saa vaarantaa kunnan kykyä vastata sille laissa säädetyistä tehtävistä. Kunta ei saa myöntää lainaa, takausta tai muuta vakuutta, jos siihen sisältyy merkittävä taloudellinen riski. Kunnan edut tulee turvata riittävän kattavilla vakuuksilla tai vastavakuuksilla.

Esityksen mukaan vakuuksia koskeva sääntely ei koskisi osakeyhtiölain 12 luvussa ja osuuskuntalain 12 luvussa tarkoitettua pääomalainaa. Pääomalainalle ei sen saava yhtiö tai osuuskunta voi antaa vakuutta, jota kuntalaki edellyttää. Esityksen mukaan pääomalainan antaminen olisi mahdollista ilman vakuutta, mutta kuntalain 129 §:ssä säädettyjen muiden edellytysten tulisi täyttyä.

Säännökseen 1 momenttiin tehtäisiin myös teknisluonteinen tarkistus kunnan edun turvaamiseksi riittävän kattavilla vakuuksilla vastavakuuksien lisäksi, koska lainan antamista turvataan vakuuksilla.

Kuntaliitto pitää esitettyä muutosta erittäin tarpeellisena oikeustilan selkeyttämiseksi ja sen mahdollistamiseksi, että kunnat voivat käyttää pääomalainoja yhtiöidensä rahoittamiseen silloin kun se kunnan riskienhallinnan kannalta on muutoin kuntalain 129 §:n mukaan mahdollista.   

SUOMEN KUNTALIITTO

Juha Myllymäki

Lakiasiain johtaja