HE luonnos laeiksi perusopetuslain ja Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto. Kuntaliitto on perusopetuslain väliaikaista 20 a §:ää säädettäessä ollut kuultavana eduskunnan sivistysvaliokunnassa (Sivistysvaliokunnan lausunto 8.6.2020). 

Hallituksen esitysluonnoksessa ehdotetaan muutettavaksi perusopetuslakia väliaikaisesti. Perusopetuslakiin ehdotetaan lisättäväksi väliaikainen 20 a § opetuksen poikkeuksellisesta järjestämisestä. Esityksellä jatkettaisiin poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden voimassaoloa kevätlukukauden 2021 ajaksi. 

Kuntaliitto toteaa, että tällä hetkellä koronavirusepidemian leviämistä pyritään rajoittamaan tartuntatautilain mukaisin toimenpitein. On ollut välttämätöntä säätää oikeudesta poiketa perusopetuslain mukaisesta opetuksen järjestämisvelvollisuudesta ml. säädetyistä opetusjärjestelyistä tilanteessa, jossa tartuntatautiviranomainen on tehnyt tartuntatautilain 58 §:n mukaisen päätöksen koulun tilojen sulkemisesta. Koska kunnan velvollisuus järjestää opetusta on koulusidonnaista, vaikuttaa tartuntatautiviranomaisen päätös välittömästi opetuksen järjestämiseen ja vaikeuttaa sen toteuttamista. Tällöin on välttämätöntä, että perusopetuslakiin sisältyvät säännökset mahdollisuudesta poiketa perusopetuslain mukaisista opetusjärjestelyistä.

Tältä osin perusopetuslain 20 a §:n tunnistama tilanne on vastaava kuin keväällä, jolloin aluehallintovirastot tartuntatautilain nojalla sulkivat koulun tilat ja valmiuslain nojalla opetuksen järjestäjien opetuksen järjestämisvelvollisuutta rajoitettiin siten, että opetusta voitiin järjestää etäopetuksena, jotta opetus ei keskeydy. Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että vaikka koulun tilat suljettaisiin kokonaan koronaviruksen leviämisen estämiseksi, ei kunta voi siirtää kaikkia oppilaita poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin. Sen lisäksi Kuntaliitto toteaa, että poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden käyttöön ottaminen edellyttää kunnilta useaa päätöstä eri hallinnon tasolla.

Kuntaliitto katsoo, että kuntien kannalta olisi tärkeää, että perusopetusta koskevaan lainsäädäntöön lisätään pysyvät säännökset normaaliolojen poikkeus- ja häiriötilanteisiin, joilla voi olla vaikutuksia opetuksen järjestämiseen. Myös esitysluonnoksessa on todettu tämä yhtenä säädösteknisenä vaihtoehtona.

Poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen lisäksi väliaikaisen 20 a §:n 5 mom. säädetään siitä, että tartuntatautilain nojalla karanteeniin (60 §), eritykseen (63 §) tai koulusta poissaolevaksi määrätyn (57 §) oppilaan opetus voidaan järjestää perusopetuslain 18.1 §:n 3 kohdan mukaisesti erityisin opetusjärjestelyin. 

Kuntaliitto huomauttaa, että tosiasiassa syntyy tilanne, jossa oppilas ei tartuntatautiviranomaisen päätöksen vuoksi voi käydä koulua eikä osallistua opetukseen siten kuin perusopetuslaissa säädetään. Perusopetuslain 6 §:n 1 momentissa säädetään siitä, miten kunnan tulee opetus järjestää ja sen 2 momentissa kunnan opetuksen järjestämisvelvollisuus on sidottu kunnan osoittamaan ns. lähikouluun tai muuhun opetuksen järjestämispaikkaan. Oppilaalla on oikeus käydä kunnan osoittamaa koulua (28.1 §) ja opetukseen osallistuessaan saada opetussuunnitelman mukaista opetusta (30 §).

Kuntaliiton käsityksen mukaan perusopetuslaki ei tunnista (pl. 4 a §) tilannetta, jossa tilapäisesti koulusta poissaolevalle oppilaalle tulee järjestää opetusta, vaikka oppilaan poissaoloon olisi hyväksyttävä syy. Kuntaliiton mukaan tältä osin väliaikaisen 20 a §:n 5 mom. sääntely on opetuksen järjestäjän velvollisuuksien ja oppilaan oikeuksien näkökulmasta liian tulkinnanvaraista.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että 20 a § 5 mom. säännöstä ja sen vaikutuksia ei ole esityksessä arvioitu suhteessa perusopetusta koskevaan lainsäädäntöön kokonaisuudessaan eikä esitetyn säännöksen soveltaminen ole sääntelyn selkeyden ja systematiikan kannalta ongelmatonta. Opetuksen järjestäjien sekä oppilaiden oikeusturvan vuoksi, sääntelyä on tältä osin välttämätöntä täsmentää. Erityisesti tulee selventää mihin perustuen ja milloin koulusta poissaolevalla oppilaalla on oikeus saada opetusta (esim. etäyhteyksiä hyödyntäen) poissaolonsa aikana. Tämän lisäksi tilannetta hämmentävät ns. omaehtoisia karanteenia koskevat suositukset (matkustusrajoitukset). Vaikuttaa siltä, että toisin kuin tartuntatautilain mukaisessa karanteenissa, näissä tilanteissa katsotaan oppilaan olevan hyväksyttävästä syystä tilapäisesti poissa opetuksesta.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan esityksen taloudellisia vaikutuksia on vähätelty. Mikäli opetuksen järjestäjä ottaa 20 a §:ssä säädetyt opetusjärjestelyt käyttöön, on selvää, että kustannuksia syntyy esimerkiksi laitteista, yhteyksistä, etäyhteyksien päässä olevien oppilaiden aterioinnin poikkeuksellisesta toteuttamisesta, päällekkäisistä opetusjärjestelyistä henkilöstökuluineen. Kuntaliitto katsoo, että jos kunnalla on velvollisuus järjestää opetusta tartuntatautitautilain 57 §:n, 60 §:n, 63 §:n päätöksen vuoksi opetuksesta poissaolevalle oppilaalle etäyhteyksiä hyödyntäen, on kunnalle muodostunut uusi tehtävä.

Kuntaliitto muistuttaa, että kuntien tehtävistä tulee kaikilta osin säätää lailla ja niistä aiheutuneet kustannukset korvata täysimääräisesti.  

Kuntaliitto kiinnittää huomiota 20 a §:n 3 mom. osalta seuraavaan  

Perusopetuslain 20 a §:ssä säädetään sekä poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä että erityisen opetusjärjestelyiden käytöstä.

Väliaikaisen 20 a §:n 3 momentin mukaan “opetuksen järjestäjällä on velvollisuus järjestää perusopetuslain 16, 16 a, 17 ja 17 a §:ssä tarkoitettua oppimisen tukea sekä 31 §:ssä säädettyjä palveluja ja etuuksia sellaisilla toteuttamistavoilla kuin se on olosuhteisiin nähden mahdollista toteuttaa. Opetuksen järjestäjällä on velvollisuus muuna kuin lähiopetuksena annettavassa opetuksessa antaa kaikille oppilaille maksuton ateria.” 

Kuntaliitto toteaa, että edelleen 20 a §:n perusteella jää epäselväksi, missä tilanteessa kunta voi em. oppimisen tukea ja 31 §:ssä säädettyjä palveluja ja etuuksia järjestää vain sellaisilla toteuttamistavoilla kuin se olosuhteisiin nähden on mahdollista. Jos säännöstä sovelletaan vain siinä 20 a §:n 1 mom. tilanteessa, jossa koulun tilat ovat tartuntatautilain 58 §:n nojalla suljettu ja opetuksen järjestäjä on päättänyt perusopetuslain 20 a §:n mukaisten poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen käyttöönotosta, tulee tästä selkeästi pykälässä säätää. Opetuksen järjestäjien sekä oppilaiden oikeusturvan vuoksi, sääntelyä on tältä osin välttämätöntä täsmentää.

Esityksessä (s. 21) todetaan, että opetuksen järjestäjän päätös poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymisestä voisi koskea esim. yksittäistä koulua tai kaikkia opetuksen järjestäjän kouluja tai toimipisteitä. Opetuksen järjestäjän tulisi tehdä myös yleiset linjaukset siitä, miten sekä minkälaisin toteuttamistavoin etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta ja pykälän 3 momentissa mainittua tukea, palveluja ja etuuksia järjestetään. Opetusjärjestelyt ja toimenpiteet kirjattaisiin opetuksen järjestäjän vuosisuunnitelmaan sekä koulukohtaiseen oppilashuoltosuunnitelmaan. Samalla sivulla todetaan ensin, että ”poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtyminen edellyttäisi muutoksia paikalliseen opetussuunnitelmaan”, mutta heti seuraavassa kappaleessa kuitenkin, että ”poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtyminen ei lähtökohtaisesti edellyttäisi paikallisen opetussuunnitelman muuttamista.”

Kuntaliitto toteaa, että mahdollisiin virhetulkintoihin johtavat kirjoitusvirheet tulee korjata lopulliseen esitykseen, jotta opetuksen järjestäjille ei jää epäselväksi, tuleeko paikallisia opetussuunnitelmia muuttaa poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden vuoksi vai ei. Kuntaliitto kannattaa, että paikallista opetussuunnitelmaa ei näissä tilanteissa ole velvollisuus muuttaa.

Kuntaliiton huomiot oppilaiden opetuksen järjestämiseen tartuntatautilain 57 §, 60 §, 63 § mukaisissa tilanteissa 

Syksyn osalta Kuntaliitolle on syntynyt vaikutelma, että tartuntatautiviranomaiset olisivat tehneet ennen kaikkea tartuntatautilain 60 § mukaisia karanteenipäätöksiä, jolloin perusopetuslain 20 a §:n poikkeuksellisia opetusjärjestelyitä koskevia säännöksiä ei sovelleta. Esitysluonnoksesta ilmenee, että opetus- ja kulttuuriministeriö sekä aluehallintovirastot ovat kartoittaneet tilannetta. Kartoituksesta ei käy ilmi tartuntatautiviranomaisten tartuntatautilain 58 §:n mukaisten päätösten lukumäärä eikä päätösten sisältöä.

Väliaikaisen 20 a §:n 5 mom. mukaan ” Jos oppilaan opetusta ei tartuntatautilain 57, 60 ja 63 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa voida järjestää lähiopetuksena, opetus voidaan järjestää tämän lain 18 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuin erityisin opetusjärjestelyin, jota koskeva päätös voidaan tehdä enintään edellä tarkoitetun tartuntatautilain nojalla annetun oppilasta koskevan päätöksen voimassaolon ajaksi.”

Kuntaliitto on alusta lähtien suhtautunut varauksella perusopetuslain 18 §:n soveltamiseen tartuntatautilain 57 §, 60 § ja 63 §:n mukaisissa tilanteissa. Jos tilanteessa olisi toimittu voimassa olevan perusopetuslain systematiikan mukaisesti, kyse olisi tilanteesta, jossa oppilas on hyväksyttävästä syystä tilapäisesti poissa koulusta ja opetuksesta. Kuntaliitto toteaa, että voimassa olevan perusopetuslain 18 §:n mukaan oppilaan opetus voidaan järjestää osittain toisin kuin perusopetuslaissa säädetään ja määrätään. Pykälän soveltaminen ei anna mahdollisuutta poiketa oppilaan perusopetuslain mukaisista etuuksista, oikeuksista ja palveluista. Sen lisäksi 18.1 §:n 3 mom. soveltaminen perustuu oppilaan terveydentilaan liittyviin syihin. Pykälän soveltaminen edellyttää aina yksilökohtaista, nimettyä oppilasta koskevaa hallintopäätöstä, johon on perusopetuslain 42 a §:n mukainen muutoksenhakumahdollisuus. Lisäksi perusopetuslain 18 § on poikkeussäännös, jonka laajennetun soveltamisen oikeutusta ja vaikutuksia koronavirusepidemian aikana ei ole riittävästi arvioitu. Kuntaliitto kummeksuu, että lakiesityksen perustelujen mukaan erityisinä opetusjärjestelyinä myös ns. haavoittuvassa asemassa olevat oppilaat voidaan siirtää etäyhteyksiä hyödyntävään opetukseen toisin kuin poikkeuksellisissa opetusjärjestelyissä.

Taustaksi Kuntaliitto toteaa, että kunnalla on perusopetuslain 4 §:n mukainen velvollisuus järjestää esi- ja perusopetusta. Perusopetuslain 6.1 §:ssä säädetään tarkemmin siitä, miten kunnan tulee opetus järjestää. Opetuksen järjestämisvelvollisuutensa täyttääkseen, kunnan tulee osoittaa esiopetusta saaville ja oppivelvollisille perusopetuslain 6 §:ssä tarkoitettu ns. lähikoulupaikka tai muu soveltuva opetuksen järjestämispaikka. Kunnan opetuksen järjestämisvelvollisuus on siten koulusidonnaista. Oppilaalla on perusopetuslain 28 §:n mukainen oikeus käydä kunnan osoittamaa koulua ja opetukseen osallistuvalla on työpäivinä oikeus saada opetussuunnitelman mukaista opetusta. Oppilaalla on velvollisuus osallistua opetukseen, jollei hänelle ole erityisestä syystä tilapäisesti myönnetty vapautusta.

Kuntaliitto esittää seuraavaa

Perusopetuslain 20 a §:ssä säädetään poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden lisäksi erityisten opetusjärjestelyiden käyttämisestä ja niiden soveltaminen on sidottu erilaisiin tartuntatautiviranomaisen päätöksiin. Sääntelyn soveltamisen selkeyttämiseksi Kuntaliitto esittää 20 a §:n 5 mom. eriyttämistä perusopetuslaissa omaksi (esim. 20 b §) pykäläksi. Kuntaliiton käsityksen mukaan tämä selkeyttäisi sääntelyn soveltamista käytännössä.

Lisäksi Kuntaliitto esittää, että tartuntatautilain 57, 60 ja 63 §:n mukaisen päätöksen saaneen oppilaan opetusjärjestelyitä ei jatkossa sidottaisi perusopetuslain 18 §:ssä säädettyihin erityisiin opetusjärjestelyihin. Tartuntatautilain mukaisten päätösten omaavien oppilaiden opetuksen järjestäminen perusopetuslain 18 §:n mukaisina erityisinä opetusjärjestelyinä aiheuttaa opetuksen järjestäjille merkittävää hallinnollista taakkaa, koska jokaiselle oppilaalle tulee tehdä erillinen muutoksenhakukelpoinen hallinnollinen päätös. Tosiasiallinen tilanne on se, että tartuntatautiviranomaisten päätöksiä ei voi etukäteen ajallisesti eikä myöskään määrällisesti tietää. Perusopetuslain 18 §:n mukainen päätös on mahdotonta tehdä viiveettä tartuntatautiviranomaisen päätöksen jälkeen. Lisäksi jos oppilaan huoltaja ei ole tehnyt esitystä erityisistä opetusjärjestelyistä, tulee opetuksen järjestäjän ennen päätöksentekoa varata huoltajalle tilaisuus tulla kuulluksi.

Koska tahtotila on, että tartuntatautiviranomaisen 57, 60 tai 63 §:n mukaisen päätöksen saaneiden perusopetuksen oppilaiden opetus ei tilanteessa keskeydy, Kuntaliitto esittää, että 18 §:ssä säädettyjen erityisten opetusjärjestelyiden soveltamisen sijaan, perusopetuslaissa säädettäisiin riittävän selkeästi siitä, miten em. päätöksen saaneiden oppilaiden osallistuminen opetukseen näissä tilanteissa järjestetään. Näissä tilanteissa perusopetuslaissa säädettäisiin erikseen oppilaan mahdollisuudesta osallistua opetukseen ja opetuksen järjestäjän opetuksen antamisesta. Sääntelyn tavoitteena olisi turvata ja estää oppilaan jääminen jälkeen vuosiluokkansa tai opetusryhmänsä edistymisestä.

Kuntaliitto esittää lainsäätäjän arvioitavaksi, voitaisiinko lähteä siitä, että jos tartuntatautilain 57, 60 tai 63 §:n mukaisen päätöksen saaneen oppilaan opetuksen antamisesta ja opetukseen osallistumisesta säädettäisiin perusopetuslaissa riittävän selkeällä tavalla, tällöin kyse olisi ns. tosiasiallisesta hallintotoiminnasta eikä opetuksen järjestäjän tarvitsisi enää tehdä erillistä yksilöpäätöstä. 

Kuntaliitto tunnistaa, että tilanteessa, jossa oppilas ei tartuntatautiviranomaisen päätöksen (57, 60, 63 §) vuoksi voi käydä koulua ja osallistua opetukseen, myöskään perusopetuslain mukaiset etuudet, palvelut ja oikeudet eivät voi toteutua eikä niitä voida järjestää täysimääräisesti. On välttämätöntä, että perusopetuslaissa säädetään näissä tilanteissa kaikilta osin oppilaan oikeuksista ja opetuksen järjestäjän velvollisuuksista erikseen kuten etäyhteyksiä hyödyntävästä opetuksesta. Oppilaiden hyvinvoinnin kannalta on tarkoituksenmukaista, että etäyhteyksiä hyödyntävän opetukseen osallistumisen lisäksi säädettäisiin oikeudesta ateriaan perusopetuslain nojalla.  

Muita huomioita 

Oppilaat ovat opetuksen järjestäjän vastuulla opetuksen järjestäjän toiminnassa. Lisäksi perusopetuslaissa säädetään mm. opetukseen osallistuvan oikeudesta turvalliseen opiskeluympäristöön ja maksuttomaan tapaturman hoitoon koulun ohella muussa opetuksen järjestämispaikassa. Kuntaliitto edellyttää, että 20 a §:n mukaisessa tilanteessa, jossa opetus on välttämätöntä järjestää muuna kuin lähiopetuksena muussa kuin kunnan osoittamassa opetuksen järjestämispaikassa tulee opetuksen järjestäjän vastuuta em. osin rajoittaa.

Kuntaliitto toteaa, että opetuksen järjestäjät ovat joutuneet siirtymään etäyhteyksiä hyödyntävän opetuksen järjestämiseen. Voimassa oleva esi- ja perusopetusta koskeva lainsäädäntö ei ole tätä aiemmin mahdollistanut. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että kunnat ja opetuksen järjestäjät ovat joutuneet siirtymään täysin uuteen tapaan järjestää opetusta. Etäyhteyksien välityksellä annetut opetusjärjestelyt on jouduttu käynnistämään ilman, että siihen on voitu ennalta varautua ja ilman, että niitä olisi voitu ennalta harjoitella ja kokeilla. Tästä syystä Kuntaliitto katsoo, että väliaikaisen 20 a §:n perustuvissa etäyhteyksiä hyödyntävissä opetusjärjestelyissä tarvitaan selkeät viranomaisohjeet mm. siitä, minkälaisin välinein opetus voidaan järjestää siten, että tietoturva- ja tietosuojavaatimukset sekä salassapitovelvoitteet toteutuvat lain edellyttämällä tavalla. Nykyiset ohjeistukset eivät ole olleet riittäviä eikä niissä ole vahvistettu, että niitä soveltaen toimitaan lainmukaisesti. Kuntaliitto esittää edelleen, että viranomaiset selvittäisivät asiaa yhteistyössä toimivaltaisen viranomaisen eli tietosuojavaltuutetun toimiston edustajien kanssa.

Lopuksi Kuntaliitto toteaa, että kuntien kannalta olisi tärkeää, että perusopetusta koskevaan lainsäädäntöön lisätään pysyvät säännökset normaaliolojen poikkeus- ja häiriötilanteisiin, joilla voi olla vaikutuksia opetuksen järjestämiseen. Tällaisia tilanteita voi syntyä tartuntatautiviranomaisen tilojen käytön ja oppilaan koulunkäyntioikeuden rajaamisesta. Tämän lisäksi epidemia vaikuttaa henkilöstön riittävyyteen. Jokaisessa peruskoulussa olevan oppilaan etu on se, että lainsäädännön kautta turvataan oppilaiden opetus ja, että kunnan velvoitteista kaikissa tilanteissa säädetään selkeästi laissa.

SUOMEN KUNTALIITTO

Terhi Päivärinta                                   Mari Sjöström

johtaja, opetus ja kulttuuri                   erityisasiantuntija