HE laeiksi kaksivuotisen esiopetuksen kokeilusta sekä varhaiskasvatuslain muuttamisesta

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua luonnoksesta hallituksen esitykseksi liittyen kaksivuotisen esiopetuksen kokeiluun. Esitysluonnoksessa ehdotetaan säädettäväksi uusi laki kaksivuotisen esiopetuksen kokeilusta sekä muutettavaksi varhaiskasvatuslakia. Kokeilu toteutettaisiin vuosina 2021–2024. Kokeiluun osallistuvat kunnat ja esiopetuksen toimipaikat valittaisiin ositettuna satunnaisotantana. Kokeilun kohdejoukkoon kuuluisivat kokeilukuntien vuonna 2016 ja 2017 syntyneet lapset. Kaksivuotiseen esiopetukseen tavoitellaan osallistuvaksi noin 10 000 lasta

Koska hallitusohjelman mukaan tavoitteena on muun muassa varhaisten perustaitojen oppimisen ja tuen parantaminen ja yhdeksi selvitettäväksi kokonaisuudeksi on valittu kaksivuotisen esiopetuksen toteuttaminen, pitää Kuntaliito tärkeänä, että kokeilusta säädetään erillinen kokeilulaki.

Kokeilun tavoitteena on vahvistaa koulutuksellista tasa-arvoa muun muassa lisäämällä 5-vuotiaiden lasten osallistumista suunnitelmalliseen kasvatus- ja opetustoimintaan, kehittää esiopetuksen laatua ja vaikuttavuutta, selvittää esi- ja alkuopetuksen välisiä jatkumoita, perheiden palveluvalintoja, kuntien toimintakäytäntöjä sekä saada tietoa kaksivuotisen esiopetuksen vaikutuksista lasten kehitys- ja oppimisedellytyksiin, sosiaalisiin taitoihin ja terveen itsetunnon muodostumiseen.

Kuntaliitto huomauttaa, että nykyisen varhaiskasvatustoiminnan osalta tavoitteet ovat jo samansuuntaisia ja kokeilun osalta on syytä arvioida koko erillisen esiopetuksen tavoitteiden ja säädöspohjan toimivuutta. Kuntaliitto vaatii, että kokeilun yhteydessä arvioidaan kokonaisvaltaisesti koko esiopetuksen järjestämisen toimivuutta erillisenä kokonaisuutena ja sitä, olisiko tarkoituksenmukaisempaa toteuttaa se osana varhaiskasvatusta tai perusopetusta.

Kommentit esityksen lakipykäliin ja yksityiskohtaisiin perusteluihin

Lakiluonnoksen 3 §:ssä määritellään kokeilun suhteesta muuhun lainsäädäntöön. Kuntaliitto pitää selkeänä, että esiopetukseen myös mahdollisen laajentumisen osalta sovelletaan pääsääntöisesti perusopetuslakia ja sen nojalla annettuja säädöksiä ja määräyksiä.

Lakiluonnoksen 3 §:n mukaan koeryhmään kuuluva lapsi voi suorittaa kaksivuotisen esiopetuksen maahanmuuttajille järjestettävässä perusopetukseen valmistavassa opetuksessa. Kuntaliitto pitää valmistavan opetuksen ulottamista 5-vuotiasiin epäselvänä ja osin perusteettomana. Perusopetusasetuksen mukaan perusopetukseen valmistavaa opetusta tulee antaa 6–10 vuotiaille vähintään 900 tuntia, jolloin sen laajentaminen koskemaan kokeiluun osallistuvia viisi -vuotiaita ei ole tarkoituksenmukaista. Valmistavaa opetusta järjestäville kunnille kyse olisi uudesta tehtävästä. Kuntaliitto esittää kyseisen kohdan poistamista. Kokeilu ei estä toiminnan toteuttamista nykyisen käytännön mukaan.

Luonnoksen 5 §:ssä ehdotetaan miten kokeilukunnat ja kokeilun kohdejoukko valitaan. Kuntaliitto pitää hyvänä, että kokeiluun tulisi kattava edustus eri kieliryhmistä ja erikokoisissa kunnissa järjestetystä kokeiluun liittyvästä esiopetuksesta. Pykälän ja perusteluiden mukaan otantaan voidaan ottaa sellaiset kunnat tai kunnista koostuvat alueet, joissa asuu vähintään noin 100 vuonna 2016 syntynyttä lasta ja joissa on vähintään neljä esiopetuksen toimipaikkaa. Esityksessä ei kuitenkaan tarkemmin kuvata menettelyä, miten turvataan kokeiluun osallistuminen sen kuntajoukon osalta, jossa määritellyt lapsimääräkriteerit eivät täyty. Nyt tutkimusasetelma määrittelee ja valikoi kuntien järjestämän esiopetuksen soveltuvuuden tutkimukseen. Kuntaliitto pitää tärkeänä, että otannan osalta huolehditaan siitä, että kaikista kunnista on mahdollisuus päästä mukaan otantaan ja kokeiluun kunnan lapsimäärästä riippumatta sekä riittävän kattavan edustuksen saaminen eri kieliryhmistä. Kuntaliitto katsoo, että otannan pystyy toteuttamaan siten, että kaikki kunnat ovat lähtökohtaisesti alusta asti mukana.  

Kokeiluun osallistuvien ja verrokkiryhmien valinnan osalta on huomioitava, että perusopetusasetuksen 23a §:n mukaan opetuksen järjestäjän tulee etukäteen ilmoittaa esiopetuksen järjestämispaikoista. Lienee mahdollista, että kokeilun ikäluokkaan kuuluvia lapsia on myös kunnan toimipisteissä, joissa kunta ei järjestä esiopetusta. Kuntaliito pitää tärkeänä, että kunnalla säilyy edelleen päätösvalta missä toimipisteissä esiopetusta järjestetään myös kokeiluun osallistuvien lasten osalta. Koeryhmään kuuluvan lapsen tulee siis lähtökohtaisesti olla toimipisteessä, jossa kunta on ilmoittanut järjestävänsä esiopetusta.

Esityksen 7 §:n mukaan kokeilukunnan on ilmoitettava koeryhmään kuuluvan lapsen huoltajalle tai tämän muulle lailliselle edustajalle lapsen kuulumisesta koeryhmään ja mahdollisuudesta hakea kaksivuotiseen esiopetukseen.  Mahdollisesta osallistumisesta ja esiopetukseen hakemisesta ratkaisun tekee huoltaja. Kuntaliiton näkemyksen mukaan tulisi selventää toimintatapa ja kunnan velvoitteet tilanteessa, jossa huoltaja ei halua lapsensa osallistuvan kokeilun mukaiseen esiopetukseen, mutta sen sijaan lapsi osallistuisi varhaiskasvatukseen. Kunnalla tulee tässä tilanteessa olla oikeus järjestää lapsen varhaiskasvatus tarvittaessa esimerkiksi toisessa toimipisteessä, jos ryhmien muodostamisen edellytykset, mitoituksen soveltaminen ja tilojen tarkoituksenmukainen käyttö sellaista mahdollisesti edellyttää.

Kuntaliitto huomauttaa myös toimintatavan selkiyttämisestä mahdollisten yhteishuoltajuustilanteiden osalta, jossa lapsen varhaiskasvatus järjestetään kahdessa eri kunnassa. Lakiluonnoksessa tulee ottaa kanta siihen, miten toimitaan tilanteessa, jossa lapsi otannan perusteella on mukana esiopetukseen liittyvässä kokeilussa mutta oleskeleekin puolet kuukaudesta toisen huoltajan luona, jossa lapsi saa myös varhaiskasvatusta. Toimintatapa on melko yleinen yhteishuoltajuustilanteissa, jossa lapsen varhaiskasvatus toteutetaan molempien huoltajien kunnassa lapsen oleskellessa huoltajan luona. Voiko lapsi olla ylipäätään kokeilussa mukana? Mikäli lapsi on mukana kokeilussa, tuleeko toisen huoltajan hakea poissaoloa ajalta, jolloin lapsi oleskelee toisessa kunnassa eikä osallistu esiopetukseen?

Lakiluonnoksen 8 §:ssä todetaan opetussuunnitelmasta, sen laatimisesta sekä paikallisten suunnitelmien laadinnan aikataulusta. Kuntaliitto vaatii Opetushallitukselle annetun määräyksen osalta tarkentamista siten että se vastaa kokeilulle asetettuja tavoitteita ja pitäytyy annetun toimivaltuuden piirissä. Opetussuunnitelman osalta kokeilun mahdolliset tässä esityksessä arvioidut kustannukset eivät saa kasvaa. Kuntaliitto pitää tärkeänä, että kunnat pääsevät mukaan Opetushallituksen kokeilusuunnitelman laatimiseen. Lisäksi Kuntaliitto pitää määriteltyä aikataulua kuntien laatimien paikallisten suunnitelmien osalta liian kireänä. Kuntaliitto vaatii, että Opetushallituksen kokeilun opetussuunnitelman perusteasiakirja tulee olla valmis 30.12.2020 mennessä. Lisäksi Kuntaliitto toteaa, että niiden esiopetuksessa olevien oppilaiden osalta, jotka eivät kuulu kokeiluun sovelletaan voimassa olevaa esiopetuksen opetussuunnitelmaa.

Kommentit esityksen taloudellisten vaikutusten arviointiin

Esityksen mukaan kokeilukunnalle korvataan erityisavustuksella kaksivuotiseen esiopetukseen osallistuvien lasten ensimmäisestä esiopetusvuodesta kunnalle aiheutuvat laskennalliset varhaiskasvatuksen asiakasmaksutulojen menetykset ja esiopetuksen lisäkustannukset osallistuvien lasten määrän, kunnan keskimääräisten varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen ja esiopetuskustannusten mukaan. Kuntaliitto on yhtä mieltä siitä, että kustannukset on tärkeää korvata kunkin kunnan keskimääräisten kustannusten mukaisesti.  Lisäksi Kuntaliitto pitää hyvänä sitä, että hallinnolliset kulut on pyritty esityksessä huomioimaan.

Koulumatkaetuuden tai mahdollisen kuljetuksen järjestämisen osalta on haastavaa käyttää keskimääräistä kustannusta, koska kyse on pienistä lapsista. Esityksen mukainen ensisijainen tapa olisi oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus perheelle. Toissijainen vaihtoehto olisi kunnan järjestämä kuljetus sekä riittävän valvonnan toteuttaminen kuljetuksen ajaksi. Kustannusten korvaamisen osalta on asiaa vaikea määritellä nykyisten toteutuneiden esiopetuskustannusten näkökulmasta. Kuntaliitto esittää kuljetuskustannusten korvaamista kokeilun ensimmäisen vuoden osalta todellisten toteutuneiden kustannusten mukaan. Lisäksi Kuntaliitto huomauttaa, että verottajalta kannattaa selvittää onko avustus huoltajalle verovapaata tuloa.

Kuntaliitto vaatii, että kokeilun todelliset kustannukset arvioidaan kokeilun jälkeen.

Kommentit esityksen viranomaisvaikutusten arviointiin

Esityksen mukaan ne kunnat, joissa suurin osa esiopetuksesta on järjestetty varhaiskasvatuksesta erillään, voisivat käytännössä rajautua kokeilun ulkopuolelle. Kuntaliitto pitää erityisen tärkeänä, että kokeiluun voidaan valita lapsia riippumatta siitä millä tavalla kunta esiopetusta on järjestänyt. Tällä turvataan myös eri kieliryhmien riittävän kattava osallistujajoukko. Kunnan esiopetuksen järjestämistapa ja esiopetusta täydentävän varhaiskasvatuksen toteuttamien ei saa olla lasten osalta kokeilua rajaava tekijä.

Kuljetuksen järjestämisen osalta tulee selventää toimintatapaa, jossa perhe ei halua ensisijaista esityksessä mainittua matkaetuutta vaan edellyttää kuljetuksen järjestämistä kunnan toimesta. Kuntaliiton näkemyksen mukaan kunta on toiminut velvoitteensa mukaisesti päättäessään matkaetuudesta perheelle, jolle ensisijainen vaihtoehto katsotaan olevan tosiasiallisesti mahdollinen. Kuntaliitto vaatii asian tarkempaa määrittelyä kunnan kuljetuksen järjestämisvelvoitteen osalta.

Kuntaliitto esittää erityisen huolen esiopetukseen kelpoisten opettajien saatavuuden tilanteesta. Kokeilu ei saa aiheuttaa tilannetta, jossa kelpoisten varhaiskasvatuksen opettajien saatavuus entisestään pahenee laadukkaan varhaiskasvatuksen toteuttamisen osalta. Tällä hetkellä kelpoisista varhaiskasvatuksen opettajista on pulaa eri puolilla Suomea, joten myös kaksivuotisen esiopetuskokeilun yhteydessä on mahdollista, että kelpoisia varhaiskasvatuksen opettajia ei saada rekrytoitua riittävästi.

Kommentit esityksen lapsi-, perhe- tai sukupuolivaikutusten arviointiin

Mikäli lapsi pääsee esiopetuskokeiluun mukaan ei perhe menetä mahdollista kotihoidontuen sisaruskorotusta. Samassa kunnassa on kuitenkin vastaavassa tilanteessa olevia lapsia, jotka eivät kokeiluun pääse ja varhaiskasvatukseen osallistumisen esteenä voi olla kotihoidontuen sisaruskorotuksen menetys. Esityksessä tulisi pohtia vielä tarkemmin kotihoidontuen sisaruskorotukseen liittyvää asiaa lasten yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta

Kommentit esityksen tietosuoja- ja tiedonhallintavaikutusten arviointiin

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että varhaiskasvatuslain muutoksen osalta Opetushallitus vastaa jatkossakin rekisterinpitäjälle säädetyistä velvoitteista ja tietojen luovutuksen laillisuudesta. Kuntien osalta vastuut ja velvoitteet eivät saa muuttua nykyisestä kokeilun yhteydessä tehtyjen muutosten osalta. Kuntaliitto toteaa, että asiassa on syytä tehdä yhteistyötä tietosuojavaltuutetun kanssa.

Yleiset huomiot

Perusopetuslain 4 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämään alueellaan asuville esi- ja perusopetusta. Oppilaan koulupaikan tai muun opetuksen järjestämispaikan määräytymisestä säädetään perusopetuslain 6 §:ssä. Sen mukaan kunta on velvollinen järjestämään jokaiselle oppivelvolliselle sekä esiopetusta ja lisäopetusta saavalle ns. lähikoulupaikan tai muun opetuksen järjestämispaikan. Oppilaaksiottoa koskevaan päätöksen voi hakea muutosta perusopetuslain mukaisesti. Esityksessä ei ole riittävästi arvioitu kokeilun aiheuttamia vaikutuksia toimintatapoihin kunnan itsehallinnon ja päätöksenteon osalta. Myös peruuttamiseen liittyvä päätöksentekokäytänne jää esityksessä epäselväksi.  

SUOMEN KUNTALIITTO

Jarkko Lahtinen                       
kehittämispäällikkö