Sosiaali- ja terveysministeriön, valtiovarainministeriön ja oikeusministeriön ratkaisuehdotukset sosiaali- ja terveysvaliokunnalle perustuslakivaliokunnan lausunnosta PeVL 65/2018 vp esitysten HE 15/2017 vp, HE 71/2017 vp ja HE 15/2018 vp osalta

Rahoitusperiaatteen toteutuminen maakunnassa

Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan pitävänsä sosiaali- ja terveyspalveluja koskevaa maakuntien rahoituksen korottamista koskevaa erityissääntelyä yhä perustuslain kannalta ongelmallisena. Perustuslakivaliokunnan mukaan rahoituksen korottamista koskevan sääntelyn tulee turvata riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoitus perus- ja ihmisoikeuksien toteuttamiseen. 

Lisäksi perustuslakivaliokunta totesi, että rahoituslakiehdotuksen 6 §:ään perustuva maakuntaindeksi ei ollut perustuslakivaliokunnan mukaan välttämättä perusteltu rahoituksen perusta sosiaali- ja terveydenhuollon kustannuskehitykselle, koska se ei muodostu juuri ollenkaan sote-menojen kehitystä kuvaavista tekijöistä.

Ministeriöiden korjausehdotuksessa esitetään rahoituslakiehdotuksen 6 §:n 3 momenttia muutettavaksi siten, että rahoituksen tasoa olisi korotettava tilanteessa, jossa rahoituksen taso muutoin vaarantaisi riittävien sosiaali- ja terveyspalvelujen turvaamisen useammassa kuin viidessä maakunnassa tai maakunnissa, joiden asukasmäärä on yhteensä enemmän kuin 35 prosenttia koko maan asukasmäärästä.

Ministeriöt ovat ehdottaneet maakuntaindeksin ansiotaso- ja kuluttajahintaindeksin sekä työnantajan sosiaaliturvamaksun vuosittaisen muutoksen painokerrointa muutettavaksi. Maakuntaindeksiin vaikuttavat tekijät olisivat ennallaan.

Kuntaliitto on lausunnossaan 9.1.2019 lausunut perustuslakivaliokunnalle rahoitusperiaatteen edellyttävän, että lakisääteisten tehtävien rahoitus turvataan suoraan lailla. Näin ollen maakuntien perusrahoituksen tulisi olla tasolla, jonka voidaan perustellusti ennakoida riittävän maakuntien tehtävien rahoitukseen. Kuntaliitto on katsonut esitetyn kaltaisten raja-arvojen olevan keinotekoisia ja ongelmallisia.

Ratkaisuehdotus on oikean suuntainen, mutta ei poista perusrahoituksen tasoon liittyvää ongelmaa. Raja-arvon muutos vaikuttaa kosmeettiselta eikä muutoksen riittävyydelle ole esitetty perusteluja. Lakisääteisten palveluiden rahoitus edellyttäisi edelleen turvautumista edellä mainittuihin runsaasti harkinnanvaraisuutta sisältäviin rahoituksen poikkeusmenettelyihin. Ratkaisuehdotuksen mukainen muutos maakuntaindeksiin ei edelleenkään huomioi maakunnan kustannusrakennetta ja -kehitystä.

Kunnilta maakunnille siirtyvän omaisuuden korvaaminen kunnille

Perustuslakivaliokunta lausui, että sosiaali- ja terveysvaliokunnan on täsmennettävä sosiaali- ja terveysvaliokunnan esittämän voimaanpanolain 35 §:n pykälän soveltamisalaa ja korvauksen (1 prosenttiyksikön veronkorotustarve) myöntämiskynnystä siten, ettei kompensaatiomenettely jää asiallisesti merkityksettömäksi kunnallisen itsehallinnon kannalta.

Ministeriöiden ratkaisuehdotuksessa omaisuusjärjestelyistä aiheutuvien kustannusten veronkorotustarpeeseen perustuvaa korvausrajaa laskettaisiin 1 prosenttiyksiköstä 0,7 prosenttiyksikköön. Perustelujen mukaan huomioitavana kustannuksena ei kuitenkaan huomioida omaisuusjärjestelyjä, jotka kunnassa voidaan kirjata peruspääomaa vastaan. Lisäksi yleislausekkeella säädettäisiin oikeudesta saada korvausta uudistukseen liittyvistä omaisuusjärjestelyistä, jos niiden vuoksi kunnan itsenäinen taloudellinen päätösvalta muutoin vaarantuu.

Kuntaliitto pitää ratkaisuehdotuksia edelleen puutteellisena, vaikka ne osin ovatkin oikeansuuntaisia. Keskeisimmät ongelmat liittyvät siihen, että kompensaation raja-arvo (0,7 %) on liian korkea ja kompensaatiomenettely ei kata kaikkia omaisuuslajeja. Menetettyjä kuntayhtymien jäsenosuuksia ja irtaimen omaisuuden luovutuksia ei hyväksyttäisi korvattavina kustannuksina, mikä heikentäisi kuntien taseita ja lisäisi osaltaan suhteellista velkaantuneisuutta kunnissa.

Kuntaliitto esittää edelleen säännöstä muutettavaksi siten, että korvaus myönnetään, jos kunnan taloudellinen menetys on vähintään kolme miljoonaa euroa tai menetys vastaa vähintään 0,25 prosenttiyksikön laskennallista korotustarvetta kunnan tuloveroprosenttiin (raja-arvo). Menetetyt kuntayhtymien jäsenosuudet ja irtaimen omaisuuden luovutus on myös huomioitava pykälätekstissä korvattavana omaisuuseränä.   

Valtiovarainministeriön eduskunnalle 4.3.2019 toimittamassa muistiossa esitetty perusteluita sille, miksi kunnan peruspääomaa alentamalla kuitattavia omaisuuden siirtoja ei tarvitsisi kompensoida kunnille. Ministeriön perustelu rakentuu sille, että peruspääomaa vastaan kuitattavat omaisuuden siirrot eivät vaikuttaisi kunnan tulokseen.

Kuntaliitto toteaa, että tarkoitus on kompensoida kunnille omaisuuden siirroista aiheutuvia taloudellisia menetyksiä. Taloudellinen menetys on reaalinen riippumatta siitä, käsitelläänkö se tilinpäätöksessä tulosvaikutteisesti vai taseessa peruspääoman alenemisena.

Valtiovarainministeriö viittaa edellä mainitussa kirjeessään omaisuuden siirtojen osalta myös kuntien peruspalveluiden valtionosuusjärjestelmään sisältyvään järjestelmämuutoksen tasaukseen. Kuntaliitto toteaa, että tämä viittaus on irrelevantti, koska omaisuuden siirroista aiheutuvia menetyksiä ei mainitulla järjestelmämuutoksen tasauksella tasata.

Muistion liitteenä on päivitetty Kuntaliiton laskelma omaisuuden siirroista aiheutuvien taloudellisten menetysten kompensaatiokynnyksen ylittymisestä eräissä kunnissa sekä hallituksen että Kuntaliiton esittämässä kompensaatiomallissa.

Kuntien tuloverojen ja valtionosuuksien leikkaus ja maakunnan tehtävät

Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan perustuslain 121 §:n 3 momentissa säädetystä kunnan verotusoikeudesta ja vaatimuksesta kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan seuraavan, että kunnan tuloveroprosenttia voidaan lakisääteisesti alentaa vain kunkin tehtäväsiirron kannalta tarpeellisin määrin. 

Kuntaliiton käsityksen mukaan maakuntien rahoituksen ja myös kuntien veroprosentin ja rahoituksen leikkauksen tulee perustua laissa maakunnalle siirtyviin tehtäviin. Lainsäädäntöehdotusten kokonaisuutta tulee tarkastella tätä taustaa vasten.

Valinnanvapauspalvelut kilpailu- ja valtiontukilainsäädännön näkökulmasta

Perustuslakivaliokunta ei lausunnossaan pitänyt sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintöluonnoksessa esitettyä tulkintaa palveluiden ei-taloudellisesta luonteesta riittävänä valtiontukikysymyksen ratkaisemiseksi. Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan puutteiden olevan korjattavissa ilman uutta perustuslakivaliokunnan käsittelyä ilmoittamalla komissiolle ehdotetusta valinnanvapausjärjestelmästä ja sen sisällöstä SEUT 108(3) artiklan mukaisessa menettelyssä. Vaihtoehtoisesti valinnanvapauslakiehdotuksen sääntelyä voimaantulosta on muutettava.  

Sosiaali- ja terveysministeriö toteaa ratkaisuehdotuksessaan, että järjestelmä on olennaisilta osin ei-taloudellinen ja jää siten valtiontukisääntelyn ulkopuolelle. Järjestelmän olennaiset osat ilmoitetaan kuitenkin ministeriön mukaan oikeusvarmuussyistä komissiolle ”oikeusvarmuusilmoituksena”

Kuntaliitto toteaa, että järjestelmä sisältää ministeriön vastauksen jälkeenkin merkittävän riskin tulkinnalle toiminnan ei-taloudellisesta luonteesta. Osa toiminnoista voi olla taloudellista ja osa ei-taloudellista.  Valtiontukea koskeva tulkintaepäselvyys tuo merkittävän oikeudellisen epävarmuuden uudistuksen täytäntöönpanolle ja maakuntien toimintaan.

Kunnan yleisen toimialan rajoittaminen

Perustuslakivaliokunta totesi lausunnossaan, että sosiaali- ja terveysvaliokunta ei ole mietinnössään toteuttanut perustuslakivaliokunnan esittämää ja perustuslakiin tukeutuvaa huomiota esittää hyväksyttävää perustelua kannalleen kieltää esitetyssä sote-järjestämislaissa maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottaminen kunnilta, kuntayhtymiltä sekä niiden tytäryhteisöiltä ja määräysvallassa olevilta säätiöltä.

Ministeriöt ovat ratkaisuehdotuksessaan katsoneet kuntien laajan mahdollisuuden tuottaa sosiaali- ja terveyspalveluja aiheuttavan merkittävän riskin ja voivan vaarantaa maakunnan kyvyn tuottaa palveluja perustuslain edellyttämällä tavalla. Erityisesti riskiä on perusteltu kilpailulla osaavasta henkilökunnasta.

Kuntaliitto katsoo, että kunnilla tulisi olla yleisen toimialansa puitteissa oikeus tuottaa palveluja. Ehdotetussa sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämismallissa todellinen kilpailu työvoimasta syntyy todennäköisimmin maakunnan liikelaitoksen ja yksityisten palveluntuottajien välillä.

Hyvä lainsäädäntötapa

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota hyvään lainsäädäntötapaan.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota kuntalain 11 §: ään, jonka mukaan kuntia koskevaa lainsäädäntöä, periaatteellisesti tärkeitä ja laajakantoisia kuntien toimintaa, taloutta ja hallintoa koskevia valtion toimenpiteitä sekä valtion- ja kuntatalouden yhteensovittamista käsitellään valtion ja kuntien neuvottelumenettelyssä siten kuin 12 ja 13 §:ssä säädetään. Kuntia neuvottelumenettelyssä edustaa Suomen Kuntaliitto ry.

Merkittävän lainsäädäntökokonaisuuden poikkeuksellinen valmistelu on ongelmallinen edellä mainitun neuvottelumenettelyn kannalta. Valtion ja kuntien välisessä neuvottelumenettelyssä pyritään etsimään ratkaisuja keskeisesti kuntia koskevissa asioissa. Olennaisten muutosten valmistelu vastinemenettelyssä merkitsee neuvottelumenettelyn sivuuttamista.

Koska muutokset hallituksen esitykseen perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta on valmisteltu vastinemenettelyssä, Kuntaliitolla ei ole ollut mahdollisuutta osallistua valmisteluun eikä kuntalain mukainen neuvottelumenettely ole tältä osin täyttynyt. Kuntien kannalta erittäin olennaisia kysymyksiä ovat erityisesti se, turvataanko kuntien taloudellinen itsehallinto omaisuusjärjestelyissä perustuslain edellyttämällä tavalla ja toisaalta, miten tehtävien siirrot ja niitä vastaavat rahoitussiirrot toteutetaan rahoitusperiaatteen mukaisesti.

Liite

Laskelma Kuntaliiton mallin raja-arvojen soveltamisesta

Kuntaliiton malli sisältää kaksi vaihtoehtoista raja-arvoa, jotka laukaisevat kompensaatiomenettelyn:

Vaihtoehto 1: Korvaus my­önnetään, jos kunnan taloudellinen menetys on vähintään kolme miljoonaa euroa.

Vaihtoehto 2: Korvaus myönnetään, jos kunnan menetys vastaa vähintään 0,25 prosenttiyksikön laskennallista korotustarvetta kunnan tuloveroprosenttiin.

Alla on lueteltu kunnat, joissa kompensaatiomenettelyn laukaiseva raja-arvo on matalin ja kunnat, joissa se on korkein. Laskelma on tehty myös hallituksen esittämän 0,70 prosenttiyksikön raja-arvon osalta. Kuntien maksuunpannun kunnallisveron määrä on arvioitu vuoden 2020 tasossa valtiovarainministeriön ennusteiden sekä Kuntaliiton veroennustekehikon perusteella. Asukaslukutiedot perustuvat tilanteeseen 31.12.2016.  

Pienimmät raja-arvot       Raja-arvo, €           Euroa/asukas          Raja-arvo, €       Euroa/asukas

(0,25 %-yks.)                                            (0,70 %-yks)

Lestijärvi                                   26 000                         32                    73 000                       90

Luhanka                                    26 000                         34                    73 000                       95

Merijärvi                                    31 000                         27                    87 000                       76

Kivijärvi                                     35 000                         30                    98 000                        84

Savukoski                                 37 000                         35                  104 000                       98

Halsua                                       38 000                         31                  106 000                       87

Pelkosenniemi                         38 000                         40                  106 000                     112

Kustavi                                      39 000                         43                  109 000                     120

Kannonkoski                            44 000                         31                  123 000                       87

Kyyjärvi                                     44 000                          32                  123 000                      90

Hailuoto                                     45 000                         45                  126 000                    126

Siikainen                                   45 000                          30                  126 000                      84

Karijoki                                      47 000                          35                  132 000                      98

Ristijärvi                                    48 000                          36                  134 000                     101

Enonkoski                                 49 000                         34                   137 000                       95

Oripää                                       51 000                          37                  143 000                     104

Rautavaara                               51 000                         30                  143 000                       84

Multia                                        52 000                         31                  146 000                       87

Tervo                                        52 000                           32                  146 000                       90

Kinnula                                      54 000                          32                  151 000                       90

Suurimmat raja-arvot         Raja-arvo, €           Euroa/asukas       Raja-arvo, €       Euroa/asukas

   (0,25 %-yks.)                                         (0,70 %-yks.)

Hyvinkää                                 2 520 000                      54                7 056 000                    151

Kotka                                      2 522 000                       47                7 062 000                    132

Porvoo                                     2 795 000                      56                7 826 000                    157

Rovaniemi                               2 866 000                      46                8 024 000                    129

Seinäjoki                                 2 935 000                       47                8 218 000                    132

Hämeenlinna                            3 325 000                    49                 9 310 000                   137

Vaasa                                       3 372 000                     50                  9 442 000                  140

Pori                                        3 846 000                        45                10 769 000                  126

Kouvola                                   3 935 000                      46                11 018 000                  129

Lahti                                        5 527 000                       46                15 476 000                  129

Kuopio                                     5 530 000                      47                15 484 000                  132

Jyväskylä                                 6 438 000                     46                18 026 000                  129

Turku                                      9 106 000                       49                 25 497 000                 137

Oulu                                         9 829 000                      49                 27 521 000                 137

Tampere                                 11 484 000                    50                 32 155 000                 140

Vantaa                                   12 606 000                     57                 35 297 000                 160

Espoo                                     19 904 000                    72                 55 731 000                  202

Helsinki                                  40 825 000                    64               114 310 000                  179