Mietintö: Lunastuslainsäädännön korvausperusteiden tarkistaminen - lunastuslakityöryhmän mietintö VN/882/2018

Kuntasektori suhtautuu tehtyyn mietintöön kriittisesti. Kunnat arvioivat, että tehtyjen lainsäädännön tarkistusehdotusten negatiiviset vaikutukset yhteiskunnan maankäyttöön, kuntalaisten palveluihin sekä elinkustannuksiin ovat merkittävät ja pysyvät.  Esitetyt lainsäädännön muutokset vaikeuttaisivat kuntien mahdollisuuksia suunnitella ja toteuttaa kestävää ja kustannustehokasta maankäyttöä sekä kunnan vastuulla olevaa palveluverkostoa. Mietinnössä esitettyjen muutosten vaikutusta kuntatalouteen ei ole selvitetty.

Mietinnössä esitetyt muutokset tulisivat vaikeuttamaan kuntien raakamaan hankintaa sekä kaavoittamattomilla että kaavoitetuilla alueilla. Vapaaehtoisen kaupankäynnin asemasta jouduttaisiin enenevässä määrin turvautumaan lunastamiseen mikä ei liene ollut valmistelun tavoitteena.

Esitetyt muutokset johtaisivat jatkuvasti kohoavaan maan ja asumisen hintaan sekä yleisistä taloussuhdanteista riippumattomiin, jatkuvasti kohoavien hintojen odotuksiin ja maakeinotteluun. Lunastustilanteessa maksettava maanhinta nousisi kerta kerralta suhdanteista, markkinatilanteesta ja -hinnasta riippumatta. Mietinnössä esitetty korvaus perustuisi spekulaatioon maan tulevasta arvonnoususta.

Esitetyt muutokset vaikeuttaisivat kokonaisuutena kunnan mahdollisuutta järjestää kuntalaisille maankäyttömahdollisuuksia tarvetta vastaavasti sekä kunnan vastuulla olevat palvelut kohtuullisella veroasteella ja kustannustasolla. Lisääntyvät lunastustoimitukset ja korkeampi korvaustaso yhdessä lisäisivät kuntien investointimenoja ja heikentävät kuntatalouden tasapainoa. Tämän suuntainen kehitys vaarantaisi yhdyskuntarakenteen vastuullisen kehittämisen.

Esitetyt muutokset vaikeuttaisivat yksityisten palvelujen järjestämistä kuluttajien tarvetta vastaavasti. Kustannustehottomat palveluverkot ovat yhteiskunnan palvelujärjestäjien yhteinen ongelma.

Voimassa oleva lunastuslainsäädäntö turvaa nykyisellään lunastettavan tahon oikeuden saada täysi korvaus menetyksestä. Maankäytön suunnittelussa ja kaavoituksessa sekä maanhankinnassa maanomistajia ja muita kuntalaisia kohdellaan Suomessa lähtökohtaisesti siten, etteivät perus- tai ihmisoikeudet ole vaarassa. Lunastamiseen turvaudutaan viimeisenä keinona järjestää maankäyttö yhteiskunnan demokraattisten päätösten mukaisesti. Esitetyt muutokset heikentäisivät oikeusjärjestelmämme oikeudenmukaisuutta, tasa-arvon toteutumista, luotettavuutta sekä loukkaisivat lunastajan, kuntalaisten yhteisiä oikeuksia suhteessa tahoon, jolta lunastetaan.

Lunastuslainsäädäntö tulisi pysyttää korvausperusteiltaan nykymuodossaan. Keskeneräinen lakiehdotus tulisi palauttaa uudelleen valmisteltavaksi. Se tulisi valmistella meneillään olevaan maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksen yhteydessä. 

Esitettyjen muutosten negatiiviset suorat ja välilliset kerrannaisvaikutukset kunnan maankäytön järjestelmälliseen kehittämiseen ja kuntatalouteen ovat merkittävät ja kiistattomat. Muutosten vaikutuksista tulisi tässä yhteydessä tehdä kattava arviointi.

Valmistelevassa työryhmässä tulisi olla mukana myös kunnat. Aikaa valmisteluun on varattava riittävästi.

Korvausperusteiden tarkistukset

Pidättekö työryhmän ehdotuksia perusteltuina ja tarpeellisina täyden korvauksen vaatimuksen täyttymisen varmistamiseksi?

Kyllä 

Ei 

En osaa sanoa

Muut huomionne:

Mietinnössä ei ilmeisesti ole kaikilta osin tulkittu markkina-arvon määritelmää yleistä käsitystä vastaavalla tavalla.

Markkina-arvon määräävät potentiaalinen ostajakunta, eivät myyjät. Se, ettei osa omistajista halua syystä tai toisesta myydä markkina-arvon mukaisin hinnoin ei siten tarkoita sitä, että tehdyt kaupat olisivat markkina-arvoa alhaisemmalla tasolla.

Markkina-arvo sisältää kaikki sellaiset vaikuttavat tekijät, joista potentiaalinen ostajakunta on valmis maksamaan. Markkina-arvo määritetään niiden hintatekijöiden perusteella, joiden pohjalta on saavutettavissa korkein kauppahinta. Ehdotuksen 30.2 § on harhaanjohtava ja turhiin oikeusjärjestelmää kuormittaviin oikeusriitoihin johtava. Korvattavan markkina-arvon määrittämisen tulisi perustua todennäköiseen hintaan ja konkreettiseen näyttöön hinnan muodostumisesta.

Markkina-arvo ei ole yksikäsitteinen arvo/hinta vaan arvo/hintahaarukka. Markkina-arvolla 100 ja arviointitarkkuudella +/- 10 % tarkoitetaan siten, että kaikki arvot 90 ja 110 välillä vastaavat markkina-arvoa.

Markkina-arvoa määriteltäessä ei oteta huomioon sellaisia kauppahintoja nostaneita perusteita, jotka johtuvat ostajan subjektiivisista erityisintresseistä. Näiden havaitseminen ja eliminointi vaativat kiinteistömarkkinoiden hyvää paikallistuntemusta.

Markkina-arvoa ylittävät korvaukset tulisi käsitellä haitan- tai vahingonkorvauksina kuten tehdään elinkeinotakuun ja asuntotakuun yhteydessä. 

Lunastuskorvaukselle suoritettava korotus

Pidättekö lunastuskorvaukselle suoritettavaa korotusta tarpeellisena täyden korvauksen vaatimuksen toteutumisen kannalta?

Kyllä 

Ei 

En osaa sanoa

Kuinka suuri korotuksen tulisi olla arvon määritykseen liittyvien epävarmuuksien poistamiseksi?

Miten arvioitte korotuksen vaikuttavan lunastajan mahdollisuuksiin hankkia alueita vapaaehtoisin kaupoin ja vaikuttaako korotus vapaaehtoisissa kaupoissa maksettaviin hintoihin?

Lunastamisen yhteydessä maksettava käypää markkinahintaa korkeampi korvaus johtaisi vapaaehtoisen kaupankäynnin loppumiseen käytännössä kokonaan. Maa tultaisiin hankkimaan pääsääntöisesti lunastusmenettelyllä. Tämä johtaisi jatkuvasti kohoavaan maan hintaan sekä kaavoittamattomilla että kaavoitetuilla alueilla.

Mietinnössä todetaan, että maanomistajan aseman vahvistaminen lunastuksissa korottamalla korvauksia yli markkina-arvon on poliittinen arvopohjainen valinta (ehdotettu 38a §). Sillä ei ole mitään tekemistä markkina-arvon määrittämisen tarkkuustason kanssa.

Muut huomionne:

Poikkeuksellisten kiinteistöjen tai toimimattomien markkinoiden alueella arvioinnin tarkkuuden varmuutta on parannettavissa muilla tavoin huomattavasti tehokkaammin kuin kaikkia korvauksia varmuuden vuoksi korottamalla.

Lyhyellä tähtäimellä lunastustoimikuntia voi edellä mainitun kaltaisissa tilanteissa ohjeistaa noudattamaan varovaisuusperiaatetta. Lunastustoimikunta voisi pyytää oman hinnoitteluvalmistelunsa lisäksi lausuntoja paikallisia markkinoita tuntevilta kiinteistöarvioitsijoilta ja/tai kiinteistövälittäjiltä. Lunastustoimikunta määrittäisi epäselvässä arvonmääritystilanteessa kohteenkorvauksen lunastettavan eduksi markkina-arvon hintahaarukan keskikohtaa ylittävää osaa käyttäen, varsinkin kun kyse on vähäistä selvästi suuremman omaisuuden lunastamisesta.

Pitkällä tähtäimellä arvioinnin epävarmuus on yleiskorotusta huomattavasti kustannustehokkaammin ja oikeudenmukaisemmin ratkaistavissa investoimalla kiinteistöarvioinnin perus- ja sovellustutkimuksiin, joiden avulla eri hintatekijöitä voidaan nykyistä paremmin ottaa huomioon vertailukauppoja tutkittaessa ja niiden antamia tuloksia lunastuskohteisiin sovellettaessa.

Maanmittauslaitoksella on lähtökohtaisesti hyvää arviointiosaamista. On kuitenkin edelleen syytä panostaa lunastushinnoittelun laadun varmistamiseen. Voisi pohtia pitäisikö mietinnössä esitetyn uskottavuusongelman poistamiseksi lunastustoimikunnan puheenjohtajalla olla AKA-tutkinto ja kokemusta paitsi maanmittaustoimituksista myös käytännön arviointityöstä kiinteistömarkkinoilla.

Lunastuskorvauksen tallettaminen

Tämän väliotsikon alla esitetyt kysymykset on suunnattu erityisesti lunastajille, Maanmittauslaitokselle ja aluehallintovirastoille.

Pidättekö tallettavan lunastuskorvauksen minimimäärää ja ehdotettua 1000 euron alarajaa perusteltuna ratkaisuna?

Kyllä 

Ei 

En osaa sanoa

Jos talletettavan korvauksen minimimäärä olisi 1000 euroa, kuinka suuri määrä talletuksia jäisi vuosittain tekemättä?

En osaa sanoa.

Kuinka arvioitte lunastuskorvauksen tallettamista koskevaan sääntelyyn ehdotettujen muutosten vaikuttavan työmääräänne?

Muut huomionne:

Ehdotetun maksettavan korvauksen 20 euron alarajan sijaan (ehdotettu 48.3 §) olisi perusteltua määrittää lunastuksessa korvauskelpoisen kokonaiskorvauksen vähimmäismääräksi 20 euroa. Vähimmäiskorvaus voisi hyvin olla suurempikin.

Ehdotettu lunastuskorvauksen talletusmuutos (ehdotettu 49 §) on oikeasuuntainen mutta ei tartu siihen varsinaiseen epäkohtaan, eli AVIn monivaiheiseen tallettamismenettelyyn, joka perusteiltaan myös sopii erittäin huonosti kaupungin toimivaltasäännöksiin ja maksamismenettelyihin. Pahimmillaan lunastuskorvauksen tallettamisprosessi vie kuukausia.

Arvonleikkaussääntelyn poistaminen

Tämän väliotsikon alla esitetyt kysymykset on suunnattu erityisesti kunnille.

Miten arvioisitte ehdotetun arvonleikkausääntelyn poistamisen vaikuttavan kuntanne harjoittamaan maapolitiikkaan, ottaen huomioon, että lunastamisen edellytyksiin ei esitetä muutoksia?

Mietinnössä esitetään väite, että arvonleikkaussäännöksen poistaminen edistäisi kunnan halukkuutta valita perinteisen, vapaaehtoisen raakamaan hankintaan ja oman maan kaavoittamiseen perustuvan maapolitiisen toimintatavan asemasta maankäyttösopimuksiin perustuva toimintatapa.

Aiemmin laaditut selvitykset ovat kiistatta osoittaneet kunnan oman maan kaavoittamisen ratkaisevan vaikutuksen asemakaavoituksen ja kaavan toteuttamisen nopeuteen, yhdyskuntarakenteen eheyteen, kunnan vastuulla olevien lähipalvelujen kustannustehokkuuteen sekä viimekädessä kunnan veroasteeseen. Edelleen oman maan kaavoittaminen mahdollistaa kunnan aktiivisen elinkeinopolitiikan harjoittamisen, kun kunta voi tontinluovutuksen kautta varmistaa riittävän kilpailun liike- ja asuntorakentamisessa kuntalaisten yhteiseksi hyväksi. Arvonleikkauksen poistaminen vaikeuttaisi oleellisesti kunnan maankäytön järjestämistä terveen kuntatalouden ja kuntalaisten kohtuullisten elinkustannusten lähtökohdista.

Arvonleikkaussäännöstö antaa kunnalle myös liikkumavaraa ajoittaa maanhankintaa muuttuvien maankäyttötarpeiden seurauksena.

Säännöksen poistaminen johtaisi kaavoituksen kokonaisprosessin pitenemiseen etenkin alkuvaiheessa, mutta kaavanmuutoksissa myös myöhemmin. Ensikaavojen osalta haittoja voi vähentää aientamalla lunastusta tai maanhankintaa, mutta kaavanmuutostilanteissa riittävän aikainen ennakointi on vaikeaa ja hankintaprosessin pituus tuo etenkin rakennettujen kiinteistöjen osalta merkittävän virheinvestoinnin riskin. Nämä kustannukset lankeavat viime kädessä kuntalaisten maksettaviksi.

Miten arvioisitte arvonleikkaussääntelyn poistamisen vaikuttavan raakamaasta maksettavaan yleiseen hintatasoon?

Arvonleikkauksen poistaminen tulisi vaikeuttamaan merkittävästi raakamaan ja raakamaana hinnoiteltavien alueiden hankintaa, kun spekulaatio maan tulevasta arvosta yhdyskuntarakentamisen seurauksena tulisi lisääntymään ja avaisi mahdollisuuksia kiinteistökeinottelulle. Raakamaasta maksettava hinta nousisi merkittävästi, pysyvästi ja jatkuvasti. Vapaaehtoisen kaupankäynnin asemasta jouduttaisiin enenevässä määrin turvautumaan lunastamiseen.

Muut huomionne:

Arvonleikkaus säännös (31§ 2 ja 3 mom.) tarkentaa yleissäännöstä (31§1 mom.), jota sovelletaan konkreettisiin yrityksiin eli hankkeisiin. Jos arvonleikkaussäännös poistettaisiin, tulisi em. yleissäännöstä tarkentaa koskemaan myös kaavoitusta siinä tarkoitettuna hankkeena lunastettaessa raakamaata ennen asemakaavan laatimista ja lainvoimaistumista.

Arvonleikkaussäännöksen soveltaminen

Arvonleikkaussäännöstö (LunL 31.2-3) ei leikkaa korvausta vaan määrittelee korvauksen määrittämisperusteen lunastettaessa kaavoitettavana olevaa tai juuri kaavoitettua maata.

Säännös mahdollistaa kaavaprosessin aloittamisen lunastuslupaprosessin ollessa kesken, mikä nopeuttaa kehittyvän taajaman rakentamisaikataulua.

Arvonleikkauksen tarve vaihtelee kunnittain, kunnan kasvu/taantumisvauhdin, kunnan maanomistuksen ja sen sijainnin sekä tasapainoisen yhdyskuntakehityksen muodostamassa viitekehyksessä. Vaikka arvonleikkausta ei ole sovellettu monissa tapauksissa, on sen olemassaololla keskeinen vaikutus vapaaehtoisen maanhankinnan edistämisessä.

Vaikutus kiinteistökeinotteluun

Arvonleikkaussäännöstö on olemassaolollaan ennaltaehkäissyt kiinteistökeinottelua. Arvonleikkauksen poistaminen lisäisi spekulointia maan tulevasta arvosta yhdyskuntarakentamisen seurauksena ja avaisi mahdollisuuksia kiinteistökeinottelulle.

Vaikutus maankäyttösopimusten laadintaan

Selvityksessä on esitetty, että arvonleikkauksen poistaminen parantaisi sopimusneuvottelujen etenemistä, koska arvonleikkauksen poistaminen vähentäisi kunnan halukkuutta käyttää lunastusta vaihtoehtona maankäyttösopimukselle. Myös kehittämiskorvausmenettelyn käyttäminen on käytännössä erittäin rajallinen vaihtoehto maankäyttösopimukselle. Kehittämiskorvausta on käytetty vain noin 3 kertaa 15 vuoden aikana.

Lunastuksen käyttäminen, mikäli maankäyttösopimukseen ei päästä, on tärkeä osa maanomistajien tasapuolista kohtelua, jossa varmistetaan maanomistajien osallistuminen kaavan toteuttamisen kustannuksiin maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla. Onkin todennäköistä, että arvonleikkauksen poistaminen lisäisi odotuksia maan hinnan kehittymisestä kaavoituksen seurauksena ja vaikeuttaisi maankäyttösopimusten aikaansaamista sekä pakottaisi kunnat yhä useammin turvautumaan maan lunastamiseen.

Vaikutus kuntatalouteen

Arvonleikkaussäädön poistamisen vaikutus kuntatalouteen on jätetty pois tarkastelusta vedoten kiireelliseen aikatauluun, aineistojen saatavuuteen sekä perustelemattomaan arvioon, että vaikutus on vähäinen. Selvityksessä on kuitenkin todettu, että arvonleikkauksen poistaminen voi vaikuttaa kuntatalouteen, koska sillä on katettu kunnan yhdyskuntarakentamisen kustannuksia. Muutoksen välilliset vaikutukset kuntatalouteen kohoavien maanhintojen, vaikeutuvan vapaaehtoisen maanhankinnan ja maankäyttösopimusten laatimisen sekä kunnan palveluverkkojen kustannustehokkuuden huononemisen seurauksena ovat erittäin merkittävät. Kokonaisuutena esitetty muutos tulisi vaikuttamaan kunnan vastuulla olevien palvelujen kustannustehokkuuteen ja sitä kautta kunnan veroasteeseen.

Arvonleikkaus ja kunnan keräämät verot ja maksut

Selvityksessä on esitetty, että arvonleikkauksen merkitys yhdyskuntarakenteen toteuttamisen kustannusten kattamiseen on vähentynyt, koska kunta nykyään voi kerätä enemmän muita maksuja ja veroja kuin arvonleikkaussäännöstön säätämisen aikaan 1970-luvulla oli mahdollista. Väitetään myös, että kunnat keräävät yhdyskuntarakentamisen kustannukset moneen kertaan. Väitteet ovat perusteettomia. Kiinteistövero on yleinen vero, jota ei ole kohdennettu yhdyskuntarakentamisen kustannusten kattamiseen. Kadunpitoon aiemmin suunnattu katumaksu poistui kiinteistöveron käyttöönoton yhteydessä.  Maankäyttösopimuksiin kytketty velvollisuus osallistua yhdyskuntarakentamisen kustannuksiin yksityistä maata kaavoitettaessa ei liity arvonleikkaukseen, jota sovelletaan kunnan lunastaessa maata. Vesihuoltolain mukaiset maksut kerätään kohdennetusti vesihuollon kustannusten kattamiseen. Kunnan keräämät verot ja maksut käytetään kokonaisuudessa kunnan vastuulla olevien tehtävien ja kuntalaisten palvelujen kustannusten kattamiseen.

Maanomistajien tasapuolinen kohtelu

Kunnan raakamaan hankinta maankäyttösopimuksiin perustuvan maankäytön toteuttamisen asemasta on myös maanomistajien suunnasta todettu parhaiten toteuttavan tasapuolista kohtelua yhdyskuntarakennetta kuntalaisten yhteisillä päätöksillä ja kustannuksella kehitettäessä. Jos kullekin maanomistajalle maksettaisiin maapohjasta korvaus sen mukaan, millainen kaavamerkintä ja rakennusoikeuden määrä tai vaihtoehtoisesti puisto tai katualue kunkin omistamalle maalle kaavoitetaan, johtaisi se merkittävään epätasa-arvoon maanomistajien kesken. Selvityksen väite arvonleikkauksen poistamisen maanomistajien tasa-arvoa lisäävänä muutoksena on perusteeton.

Vaikutus asunnon hintaan

Arvonleikkauksen poistaminen vaikuttaisi vääjäämättä raakamaan hintaa korottavasti ja sitä kautta asuntojen hintaan. Kunnan hankkimasta raakamaasta käytetään karkeasti noin 40% yleisiin alueisiin ja loput rakennusmaaksi. Yhdyskuntarakenteen reuna-alueilla erilaisiin viheralueisiin voi mennä jopa 95 %. Jos raakamaasta maksettaisiin kaavoituksen tuoma odotusarvomaan hinta ilman arvonleikkausta, luovutettavien tonttien hinnan osuus asuntojen hinnoista nousi moninkertaiseksi nykytilanteeseen verrattuna.