Luonnos hallituksen esitykseksi Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annetun lain muuttamisesta

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta saada lausua luonnoksesta hallituksen esitykseksi Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annetun lain muuttamisesta ja toteaa seuraavaa:

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annettua lakia. Esityksen mukaan laissa tarkennettaisiin Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tiedonsaantioikeuksia. Kansalliselle koulutuksen arviointikeskukselle säädettäisiin oikeus saada lakisääteisten arviointitehtäviensä hoitamiseksi välttämättömiä tietoja maksutta ja salassapitosäännösten estämättä. Esityksen mukaan Kansallinen koulutuksen arviointikeskus tarvitsee lakisääteisten tehtäviensä hoitamiseen tietoa muun muassa oppilaiden ja opiskelijoiden erityisen tuen päätöksistä, jotka sisältävät salassa pidettävää tietoa. Esityksen mukaan arviointiviranomaiselle on välttämätöntä luovuttaa salassa pidettäviä tietoja muun muassa oppimistulosten arviointien toteuttamiseksi.

Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.3.2020.

Esityksen mukaan sen tavoitteena on mahdollistaa Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen arviointitehtävä siten, että Kansallinen koulutuksen arviointikeskus voi saada ja käsitellä arvioinnin kannalta tarpeellisessa laajuudessa henkilöitä koskevia salassa pidettäviä tietoja (pl. korkeakoulut) sen toimialaan kuuluvien koulutusmuotojen ja varhaiskasvatuksen osalta.

Esityksessä ehdotetaan kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annettua lakia muutettavaksi siten, että sen kumotun 6 §:n tilalle lisätään uusi säännös Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen tiedonsaantioikeudesta. Pykälän mukaan Kansallisella koulutuksen arviointikeskuksella olisi oikeus saada arviointinsa kohteena olevilta varhaiskasvatuksen järjestäjiltä ja tuottajilta, opetuksen ja koulutuksen järjestäjiltä sekä valtion opetushallinnon viranomaisilta välttämättömät tiedot lakisääteisten 2 §:ssä tarkoitettujen arviointitehtäviensä hoitamiseksi maksutta ja salassapitosäännösten estämättä.

Esityksen mukaan välttämättömät salassa pidettävät tiedot arvioinnin alaisessa toiminnassa liittyisivät pääasiassa lasten, oppilaiden ja opiskelijoiden saamaan tukeen tai erityiseen tukeen, jota ilmentävät esimerkiksi sijoittuminen erityisoppilaitokseen tai erityiseen ryhmään taikka opiskelu yksilöllistetyn oppimäärän mukaan. Esityksen mukaan myös uskonnon ja elämänkatsomustiedon oppimistulosten arviointi edellyttää salassa pidettävän tiedon saamista. Myös tiedon saaminen muista erityisistä opetusjärjestelyistä taikka vähemmistökielellä (esimerkiksi viittomakieli) annetusta opetuksesta edellyttää selkää säännöstä tietojen saamisesta.

Esityksen mukaan Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen toteuttamat kansalliset arvioinnit edellyttävät oppijaa koskevan salassa pidettävän tiedon keräämistä. Esityksen mukaan esimerkiksi perusopetuksen ja ammatillisen koulutuksen oppimistulosten arvioinnissa on tärkeää saada tietoa yksittäisen, myös erityistä tukea tarvitsevan, lapsen tai nuoren suorituksista opetuksen ja koulutuksen aikana, jotta saadaan luotettavaa tietoa osaamisen kehittymisestä ja siihen vaikuttavista tekijöistä ja jotta arviointikeskus voi suorittaa tehtäväänsä kehittämissuositusten antajana suomalaisen koulutuksen kehittämiseksi kansallisella ja paikallisella tasolla. Lisäksi on toteutettu yksittäisiä arviointihankkeita, joiden toteuttaminen olisi mahdotonta ilman salassa pidettävän tiedon saamista. Esimerkkinä tästä esityksessä mainitaan viittomakieli äidinkielenä - oppimistulosten arviointi vuodelta 2016, jonka toteutuksen edellytyksenä oli saada salassa pidettävää tietoa oppilaan terveydentilasta.

Esityksessä todetaan, että alkavalla arviointisuunnitelmakaudella 2020-2023 tullaan arvioimaan mm. oppijoiden yksilöllisten oppimispolkujen toteutumista perusopetuksessa sekä ammatillisessa koulutuksessa. Esityksen mukaan ilman tietoa lapsen tai nuoren kuulumisesta erityisen tuen piiriin, taikka tietoa siitä, että hän esimerkiksi opiskelee tietyn yksilöllistetyn oppimäärän mukaan tai muuta arvioinnin kannalta merkittävää seikkaa, arviointeja ei voida toteuttaa eikä toimintaa ohjata ja kehittää kaikkien oppijoiden osalta yhdenvertaisesti.

Esityksen mukaan oikeus saada tietoja salassapitosäännösten estämättä liittyy nimenomaisesti Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksesta annetun lain 2 §:ssä säädettyyn arviointitoimintaan ja sen kehittämiseen. Esityksen mukaan lakisääteisiä arviointeja ovat opetus- ja kulttuuriministeriön hyväksymään arviointisuunnitelmaan sisältyvät arvioinnit, opetuksen ja koulutuksen tai varhaiskasvatuksen järjestäjään kohdistuvat muut lakiin perustuvat ja valtion opetushallinnon määräämät arvioinnit sekä mainittujen arvioitavien toimijoiden lakisääteisen koulutuksen itsearvioinnin tukeminen ja toteuttamiseen osallistuminen. Esityksessä todetaan, että Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen salassapitosäännökset murtava tietojensaantioikeus on sidottu lakisääteisten arviointitehtävien kannalta välttämättömiin tietoihin.

Kuntaliitto on samaa mieltä siitä, että arviointitoiminta koulutuksen kehittämiseksi kansallisella ja paikallisella tasolla sekä tutkitun tiedon saamiseksi on tärkeää. Seuraavin perustein Kuntaliitto suhtautuu esitykseen kuitenkin varauksellisesti.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että lainsäädäntö ei määrittele sitä, mitä arviointeja arviointisuunnitelmakaudella tullaan toteuttamaan. Näin ollen Kuntaliitto katsoo, että arviointikeskukselle esitetty oikeus saada salassapitosäännösten estämättä yksilötason tietoja oppijasta, on yleinen ja väljä vaikkakin tiedonsaantioikeus on rajattu välttämättömiin tietoihin. Asia voi olla ongelmallinen oppijoiden perusoikeuksien ja -vapauksien näkökulmasta.

Kuntaliitto toteaa, että esitetty tiedonsaantioikeus kohdistuu oppijan kannalta salassa pidettäviin ja arkaluonteisiin tietoihin. Esityksessä tiedonsaantioikeutta koskevan sääntelyn tarvetta koskevat perustelut jäävät yleiselle tasolle. Näin ollen asiaan on vaikea ottaa tarkemmin kantaa. Sääntelyn tarvetta ja perustelujen riittävyyttä tulisi arvioida myös oppijoiden yksityiselämän ja henkilötietojen suojan näkökulmasta.

Kuntaliitto kiinnittää huomioita siihen, että lakiluonnoksessa esityksen vaikutuksia on arvioitu vain suppeasti. Esityksessä ei ole tarkemmin arvioitu muun muassa sitä, miten opetuksen, koulutuksen ja varhaiskasvatuksen järjestämiseksi oppijoista kerätyt salassa pidettävät ja erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvat ns. arkaluonteiset henkilötiedot arviointikeskuksen toiminnassa ja opetuksen, koulutuksen ja varhaiskasvatuksen arvioinnissa tietosuojalainsäädännön edellyttämällä tavalla suojataan. 

Esitykseen ei sisälly lainkaan arvioita ehdotuksen vaikutuksista opetuksen, koulutuksen ja varhaiskasvatuksen järjestäjien toimintaan. Kuntaliitto katsoo, että esitystä tulee vaikutusten arvioinnin osalta täydentää. On selvää, että esitetty arviointikeskuksen tiedonsaantioikeutta koskeva sääntely tulee kuormittamaan kuntia ja koulutuksen järjestäjiä. Sitä, missä määrin arviointitoiminnassa tullaan yksilökohtaisia oppijatietoja tarvitsemaan ja missä määrin se lisää kuntien ja koulutuksen järjestäjien työtä ja tiedonkeruutaakkaa, ei esityksen perusteella pysty arvioimaan. Esityksessä ei myöskään arvioida sitä, miten opetuksen, koulutuksen ja varhaiskasvatuksen järjestäjien tulee tiedonsaantioikeuden piiriin kuuluvat tiedot arviointikeskukselle toimittaa. Asia on merkityksellinen, koska kyse on salassa pidettävistä ja ns. arkaluonteisista oppijaa koskevista tiedoista, joiden käsittelylle ja luovutukselle tietojen luonne asettaa erityisiä vaatimuksia.

Esityksessä todetaan, että Kansallinen arviointikeskus on laatinut selvityksen arviointitoiminnastaan ja siitä, millaiset henkilötiedot ovat sen toiminnassa välttämättömiä. Kuntaliitto toteaa, että esityksen perusteella syntyy vaikutelma, että arviointikeskus arvioi, mitkä oppijatiedot ovat arviointitoiminnan kannalta välttämättömiä. Vastuu salassa pidettävien ja erityisiin henkilötietoryhmiin kuuluvien ns. arkaluonteisten henkilötietojen lainmukaisesta luovutuksesta on kuitenkin tietojen luovuttajalla, tässä tapauksessa opetuksen, koulutuksen ja varhaiskasvatuksen järjestäjillä. Luovutettavien tietojen lainmukaisuuden, esim. tiedon välttämättömyyden arviointi edellyttää aina tapauskohtaista harkintaa. Sääntelyn soveltaminen käytäntöön voi olla haasteellista ja se lisää myös tältä osin opetuksen, koulutuksen ja varhaiskasvatuksen järjestäjien työtä.

Esitys sisältää kunnille ja koulutuksen järjestäjille uusia tehtäviä ja laajenevia tehtäviä, jotka on opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 64 §:n ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 55.2 §:n mukaisesti rahoitettava täysimääräisesti.  Esityksen taloudellisia vaikutuksia kuntien ja koulutuksen järjestäjien toimintaan ei ole esityksessä arvioitu.

SUOMEN KUNTALIITTO

Terhi Päivärinta                                       Minna Antila

johtaja, opetus ja kulttuuri                     lakimies