Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 284/2018 vp)

Eduskunnan hallintovaliokunnan asiantuntijalausuntopyyntö 17.1.2019

Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi julkisen hallinnon tiedonhallinnasta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 284/2018 vp)

Suomen Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua hallintovaliokunnalle ko. hallituksen esityksestä. Tiedonhallintaa koskevat yleiset tavoitteet ja kehittämistarpeet ovat hyviä ja perusteltuja. Hallituksen esitystä on selkeytetty ja vaatimuksia kevennetty lausuntokierroksen jälkeen. Kuntaliitto haluaa tuoda esiin muutamia asioita. Ne liittyvät arkistointiin, tiedonhallintalautakuntaan, kustannuksiin, lokitietojen keräämiseen, siirtymäaikoihin ja lain toimeenpanoon.

Arkistoinnin pois jättäminen ja tiedonhallintamalli

Alun perin tiedonhallintalain tarkoituksena oli kattaa koko tiedon elinkaari, muodostaminen, käyttö, säilyttäminen, tuhoaminen ja arkistointi. Hallituksen esityksestä on jätetty pois arkistointi. Eli jatkossa arkistointia säädellään muun muassa EU:n yleisessä tietosuoja-asetuksessa, tietosuojalaissa ja arkistolaissa. Tämä tarkoittaa muun muassa sitä, että arkistolain arkistoinnin käsite ja muiden säädösten arkistoinnin käsite ovat erilaisia. Arkistolaissa arkistointi tapahtuu tuoreeltaan eli silloin, kun asiakirja saapuu viranomaisille. Hallituksen esityksessä, sekä edellä mainituissa arkistosääntelyissä, arkistointi tapahtuu säilytysajan päätyttyä, mikäli asiakirja on erikseen määrätty arkistoitavaksi. Arkistolakiin jää edelleen voimaan käsitteenä arkistonmuodostaja ja arkistonmuodostussuunnitelma. Jatkossa meillä on useita tiedonhallinnan toimijoita, ainakin esityksessä oleva tiedonhallintayksikkö, tietosuoja-asetuksen mukainen rekisterinpitäjä, arkistolain mukainen arkistonmuodostaja, viranomainen ja erityislainsäädännön velvoitteet. Näillä toimijoilla on erilaisia ja osittain päällekkäisiä vastuita ja velvoitteita.

Hallituksen esitys ei edellytä nykyisin viranomaisen käytössä olevia tiedonohjaussuunnitelmien tekemistä. Niissä asiakirja-aineisto kytketään viranomaisen tehtäviin käsittelyvaiheisiin ja toimenpiteisiin. Tilalle ehdotetaan tiedonhallintamallia (5§). Tiedonhallintayksikkö vastaa omasta laajennetusta toimintaympäristöstään koskien tiedon hallintaa. Lain perusteluissa tiedonhallintamalli kuvaa tätä todellisuutta. Yhtenä menetelmänä perusteluissa ehdotetaan käytettäväksi kokonaisarkkitehtuuria. Julkishallinnon nykymuotoisilla kokonaisarkkitehtuurikuvauksilla viranomainen ei voi riittävän yksityiskohtaisesti esittää tietoaineistonsa säilytysarvoa eikä näin ollen Kansallisarkisto voi tehdä päätöksiä pysyvästä säilyttämisestä eikä arkistoinnista.

Kuntaliitto ehdottaa, että mikäli tämä hallituksen esitys hyväksytään, niin arkistointia koskeva osuuden valmistelu tiedonhallintalakiin on aloitettava välittömästi. Valmistelutyöhön on otettava mukaan asiakirjahallinnon ja arkistotoimen asiantuntijoita sekä kansallinen asiakirjahallinnon ja arkistotoimen viranomaistaho. Lisäksi uudelleen tarkasteluun on otettava tiedonhallintamallin sisältö, jotta voidaan huomioida eri kuvausten käyttötarkoitukset. Kokonaisarkkitehtuurikuvauksilla ja tiedonohjaussuunnitelmilla on erilaiset käyttötarkoitukset. Niitä ei voi suoraan yhdistää yhdeksi tiedonhallintamalliksi. Lisäksi lain tasolla on edesautettava julkisen hallinnon yhteisen sähköisen pitkäaikais- ja pysyvän säilyttämisen ja arkistointiratkaisun käyttöönottoa. Julkiselle hallinnolle tulee kalliiksi ratkaisu, missä jokainen toimija kehittää omia pitkäaikais- ja pysyvään säilyttämiseen ja arkistointiin liittyviä ratkaisuja. 

Tiedonhallintalautakunnan resursointi

Hallituksen esityksessä esitetään perustettavaksi uusi viranomainen tiedonhallintalautakunta. Tiedonhallintalautakunta nimitetään 4 vuodeksi kerrallaan ja sen tueksi voidaan asettaa jaostoja. Tiedonhallintalautakunnan arvioi lain säännösten toteuttamista ja noudattamista, edistää menettelytapoja ja vaatimusten toteuttamista sekä arvioi mm. tiedonhallintamallia, kuvauksia, rajapintoja ja menettelytapoja. Tiedonhallintalautakuntaan ei esitetä lisäresursseja ja lisäksi tiedonhallintalautakunnan jäsenet vaihtuvat määräajoin. Tiedonhallintalautakunta on vaatimattomasti resursoitu. Tiedonhallintalautakunnan merkitys mitataan siinä, kuinka se edesauttaa kuntien tiedonhallintayksikköjä täyttämään lain vaatimukset pitkäjänteisesti ja johdonmukaisesti.

Kuntaliitto ehdottaa, että mikäli tiedonhallintalautakunta päätetään perustaa, niin on huolehdittava siitä, että jäsenten osaaminen kattaa mahdollisuuksien mukaan koko sääntelyalueen ja asetuksen tasolla tulee varmistaa kuntasektorin osallistaminen. Näin kunnilla on mahdollisuus olla mukana suositusten valmistelussa ja hyväksymisprosessissa ja voidaan varmistaa suositusten laatu ja käytännön sovellettavuus eri toimialoilla ja eri viranomaisissa.Lautakuntatyöhön on myös otettava mukaan kansallinen asiakirjahallinnon ja arkistotoimen viranomainen tiedonhallinnan koko elinkaaren tasoisen ohjauksen turvaamiseksi. 

Kustannusten vähättely

Hallituksen esityksessä vähätellään monissa kohdin lain kustannusvaikutuksia. Esimerkiksi yleisperusteissa kerrotaan, että ehdotuksen tiedonhallinnan järjestämistä koskevien velvoitteiden ei arvioida aiheuttavan tiedonhallintayksiköille ja viranomaisille lisäresurssitarpeita. Perusteluina on mm. se, että velvoitteet ovat tällä hetkellä lainsäädännössä olevia ja tarkoitus on vain yhdistellä esimerkiksi kuvausvelvoitteita. Se, että kuvausvelvoitteet yhdistetään ei tee työmäärää yhtään vähemmäksi. Kustannushyötyjä kuntasektorille ei ole tutkittu. Rajapintojen rakentamisen kustannus n. 70.000 e/rajapinta myönnetään, mutta sekin kustannus kuitataan kuuluvan normaalin tietojärjestelmähankintoihin ja päivitykseen. Todellisuudessa lain vaatimukset tulevat aiheuttamaan sekä investointi että ylläpitokustannuksia ja mahdollisesti lisääntyvää konsulttien käyttöä. Kustannuksia tulee muun muassa tietoturvallisuuteen liittyvistä säännöksistä, lokitietojen keräämisen vaatimuksista, rajapinnoista, tiedonsiirrosta, asianhallintajärjestelmään tehtävistä muutoksista, osaamisen kehittämisestä ja valvonnasta. Aikaisemmassa hallituksen esityksessä kustannukset oli kuntasektorilla arvioitu 80-130 miljoonaan euroon. Tampereen kokoisessa kaupungissa, missä tietojärjestelmiä on 450 kpl, tarkoittaa se kustannuksina 4-6,5 miljoonaa euroa. Pienessä 20.000 asukkaan kunnassa kustannus olisi 80 miljoonan pohjalta laskettuna 400.000 euroa.

Lisäksi on huomattava, ettei kunnissa ole käytettävissä sellaisia resursseja, jota voitaisiin uudelleen kohdistaa. Kuntasektorille kohdistuu erilaisia vaatimuksia monesta muustakin laista tai muusta syystä, kuten tulorekisterin käyttöönotto, automaattinen talousraportointi ja verkkolaskudirektiivin kansallinen soveltaminen. Sote- ja maakuntauudistukseen valmistautuvissa kunnissa ei ole mahdollisuutta rekrytoida uusia osaajia eikä varaa hankkia lisää ostopalveluita.

Kuntaliitto ehdottaa, että kuntien tehtävien ja velvoitteiden lisääminen tulee ottaa huomioon peruspalvelujen valtionosuudessa korottamalla valtionosuusprosenttia kustannuslisäystä vastaavalla määrällä. Täysimääräinen korvaus kuntien uusiin ja laajeneviin tehtäviin toteuttaa hallitusohjelmaa ja tukee rahoitusperiaatteen toteutumista kuntien ja valtion välillä. Lisäksi on välittömästi käynnistettävä muun muassa tiedonhallintamallin ja muiden velvoitteiden ja vastuiden ohjeistus ja mallinnus, jotta toimijat voivat aloittaa kehittämistyön. 

Lokitietojen kerääminen ja siirtymäajat

Hallituksen esityksessä lokitietojen kerääminen (17§) on säädetty siten, että niitä on kerättävä, mikäli tietojärjestelmän käyttö edellyttää tunnistautumista tai muuta kirjautumista.  Käytännössä vaatimus koskee miltei kaikkia tietojärjestelmiä. Vanhoille tietojärjestelmille on annettu kahden vuoden siirtymäaika. Vanhoista tietojärjestelmistä on mahdotonta, ja ainakin kallista kerätä lokitietoja.

Kuntaliitto ehdottaa, että lokitietojen keräämisen tulisi perustua tiedonhallintayksikön tekemään riskipohjaiseen arviointiin. Riskin suuruuteen vaikuttaa muun muassa kyseisen tiedon luonne ja sensitiivisyys, onko kyseessä esimerkiksi arkaluonteinen tieto vai tieto, jonka paljastuminen saattaa aiheuttaa turvallisuusongelmia. Tämä muutos säädökseen olisi linjassa EU-tietosuoja-asetuksen riskiperusteisen lähtökohdan kanssa; riskit määrittelevät tarvittavan suojauksen ja valvonnan tason.

Lisäksi siirtymäaikoja tulee yhdenmukaistaa ja pidentää. Hallituksen esityksessä on erilaisia siirtymäaikoja (1, 1,5, 2, 3, 4 vuotta) eri asioille. Jos esimerkiksi tiedonhallintamalli tulee olla valmis 12 kuukauden kuluessa lain voimaantulosta, niin ohjeistus ja malli tiedonhallintamallista tulee olla käytettävissä hyvissä ajoin ennen lain voimaantuloa. Lisäksi rajapintojen osalta siirtymäaika 2 v on liian lyhyt, kyse on investoinneista ja vuoden 2020 budjeteista päätetään jo huhtikuussa 2019. Rajapintaprojektien kilpailuttaminen on riskialtista, koska ei ole selkeitä sääntöjä, mitä rajapinnoilta vaaditaan.

Lain toimeenpano

Velvoitteiden täyttämisen edellytys on se, että laki toimeenpannaan tehokkaasti ja ministeriöille asetetut velvoitteet on täytetty. Esimerkiksi valtiovarainministeriöille (6§) on säädetty tehtäväksi julkisen hallinnon yhteisten tietovarantojen yhteentoimivuuden ohjaus ja velvoite ylläpitää julkisen hallinnon tiedonhallintakarttaa. Sama ohjausvelvoite yhteentoimivuudelle oli jo vuoden 2011 tietohallintolaissa. Vaikka velvoite tietohallintolaissa oli, niin julkishallinnon eri toimijoiden yhteentoimivuus ei ole merkittävästi edistynyt. Sähköisen asioinnin edistäminen julkishallinnossa kokonaisvaltaisesti edellyttää sitä, että huolehditaan yhteentoimivuudesta laadullisesti. Tavoitteena on saada viranomaisten tiedonhallinta asiakaslähtöiseksi ja tehokkaaksi.

Kuntaliitto ehdottaa, että lain toimeenpanoon tulee kiinnittää erityistä huomioita. Laki on toimeenpantava julkisen hallinnon yhteisellä hankkeella, missä järjestetään koulutuksia, työpajoja, tehdään ohjeistuksia, malleja ja käytänteitä. On myös varattava aikaa tiedonhallintalautakunnalle muodostua ja aloittaa toimintansa. Ohjeistukset, mallit ja käytännöt tulee olla käytettävissä ennen siirtymäaikojen alkamista.

SUOMEN KUNTALIITTO

Tuula Seppo

erityisasiantuntija