Asiantuntijalausunto: KAA 7/2019 vp Kaivoslaki Nyt – Lakialoite kaivoslain muuttamiseksi

Kuntaliitto kiittää kutsusta tulla kuultavaksi asiassa ja lausuu seuraavaa:

 Yleistä kansalaisaloitteen lähtökohdista

Kaivoslaki Nyt –kansalaisaloitteessa ehdotetaan muutoksia suureen osaan kaivoslain (621/2011) pykälistä. Osa muutosehdotuksista olisi voimassa olevan lainsäädännön kannalta merkittäviä, osa taas teknisluonteisempia. Lisäksi kansalaisaloite sisältää muuhun lainsäädäntöön, kuten ympäristönsuojelulakiin (527/2014), luonnonsuojelulakiin (1096/1996) ja maankäyttö- ja rakennuslakiin (132/1999), kohdistuvia kannanottoja.

Kaivoslain muuttamiseen tähtäävä kansalaisaloite on lähtökohdiltaan kannatettava ja kaivoslaki kaipaa uudistamista. Kaivostoiminta ja sen sääntelyn ongelmakohdat ovat herättäneet laajaa julkista keskustelua, ja myös hallitusohjelma sisältää useita kirjauksia kaivoslain uudistamistarpeisiin liittyen. Kansalaisaloitteessa on nostettu esiin lainsäädäntöön, ympäristövaikutusten arviointiin ja kaivostoiminnan laajempaan hyväksyttävyyteen liittyviä kysymyksiä, jotka kaipaavat kehittämistä tai selvennystä. Samoin kuntien asemaa on lainsäädännössä syytä vahvistaa, kuten aloitteessakin todetaan.

Kaivoksia koskeva lainsäädäntö on kuitenkin moniulotteista, linkittyen tiiviisti muuhun lainsäädäntöön. Kaivoslaki onkin vain osa sääntelykokonaisuutta. Tämä tekee kaivostoiminnan sääntelystä osin vaikeaselkoisen ja laajaa pohdintaa edellyttävän kokonaisuuden. Kansalaisaloite on laaja ja pykäläkohtainen, mutta sen yksityiskohtaisemmat perustelut ovat pitkälti jääneet pois. Hyvästä tarkoituksestaan huolimatta aloite onkin jäänyt jossain määrin epäjohdonmukaiseksi, minkä vuoksi aloitteen kokonaisvaltainen arviointi on osin hankalaa. Arviointia vaikeuttaa edelleen se, ettei muutosehdotuksia ole suhteutettu voimassa olevaan lakiin. Aloite sisältää myös joitakin ongelmallisia ehdotuksia, kuten 9 §:n viittaus kunnan strategioihin tai muihin maankäytön ohjeisiin perusteena malminetsinnän kieltämiselle. Lupaharkinnan tulee kuitenkin perustua selkeisiin edellytyksiin, eikä sitä oikeusturvasyistä voi sitoa yleisiin, jatkuvasti muutettavissa oleviin strategioihin.

Vaikka aloite on paikoin ansiokas, kunnan näkökulmasta tarkasteltuna se tuntuu keskittyvän pitkälti kaivostoiminnan estämiseen. Tämä on toki tarpeellinen näkökulma, mutta kaikki kunnat eivät ehkä halua estää vastuullisten ja kunnan maankäytön tavoitteisiin sopivien kaivosten perustamista. Kuntien vaikutusmahdollisuuksia tulee kiistatta vahvistaa, mutta sääntelymuutosten tulee perustua tasapainoiseen, eri intressit huomioivaan punnintaan.

Aloitteen sisältämistä ongelmista huolimatta kaivostoimintaa koskevaa lainsäädäntöä on syytä arvioida huolellisesti sekä korjata siihen sisältyvät selkeät puutteet. Työ- ja elinkeinoministeriö onkin asettanut 15.10.2019 lainvalmisteluhankkeen kaivoslain muuttamiseksi, jonka yhteydessä kansalaisaloitteessakin nostettuja kysymyksiä tullaan selvittämään yhdessä sidosryhmien kanssa. Myös Kuntaliitto on kutsuttu lakia valmistelevaan työryhmään ja pidämme tätä lainvalmisteluprosessia perusteltuna etenemistapana.

Seuraavaksi otamme kantaa kansalaisaloitteeseen yksityiskohtaisemmin ja rajatusti, kuntanäkökulmaa painottaen, aloitteen laajuudesta ja käynnistyvästä lainvalmistelusta johtuen.

Kuntien asemasta kaivoslaissa

Kaivoslain ja siihen kytkeytyvän lainsäädännön tarkoituksena on muun ohella turvata myös kuntien vaikuttamismahdollisuudet sekä yksilön mahdollisuudet vaikuttaa itseään ja elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Tämä velvoite pohjautuu jo perustuslakiin, jota kaivostoimintaa koskeva sääntely täydentää ja täsmentää.

Kunnan vaikuttamismahdollisuudet sekä malminetsintä- että kaivoslupavaiheessa ovat puutteelliset, osin lainsäädännön epäselvyydestä, osin sen rajallisuudesta johtuen. Siten kuntien vaikuttamismahdollisuuksien turvaaminen ei ole toteutunut kaivoslain tavoitteiden mukaisesti, ja sama koskee myös kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksia. Kuntaliitto pitääkin hallitusohjelman kirjausta kuntien vaikutusmahdollisuuksien vahvistamistarpeista erittäin kannatettavana.

Kunnan vaikutusmahdollisuuksien toteutuminen malminetsintään liittyvän lupaharkinnan yhteydessä

Kunnan mahdollisuudet vaikuttaa malmisetsintäluvan myöntämiseen ovat voimassa olevassa kaivoslaissa rajalliset. Kaivoslain 37 §:n mukaan toiminnan vaikutusalueella olevalta kunnalta tulee pyytää lausuntoa malminetsintäluvasta. Kaivoslain 46.1 §:n 6) ja 7) kohtien mukaan malminetsintälupaa ei saa myöntää alueelle, jossa luvan mukainen toiminta vaikeuttaisi oikeusvaikutteisen kaavan toteuttamista tai alueelle, jonka osalta kunta vastustaa luvan myöntämistä kaavoituksesta johtuvasta tai muusta alueiden käyttöön liittyvästä pätevästä syystä, jollei luvan myöntämiselle ole erityistä syytä.

Vallitsevan tulkinta näyttää olevan, ettei malminetsintä itsessään yleensä vaikeuta kaavan toteuttamista. Lain perusteluiden mukaan malminetsintäluvan mukainen toiminta ei useimmissa tapauksissa ole sellainen, että sen voitaisiin katsoa vaikeuttavan oikeusvaikutteisen kaavan toteuttamista. Näin selkeä asia ei kuitenkaan ole, vaan se riippuu alueen luonteesta ja käyttötarkoituksesta. Kaivoslain 46.1 §:ssä tarkoitettujen erityisten ja/tai pakottavien syiden sisältö ja tulkinta on puolestaan epäselvä. Käytännössä on harvinaista, että, että kunta voisi lain tarkoittamalla alueiden käyttöön tai kaavoitukseen liittyvällä pätevällä syyllä vastustaa pelkkää malminetsintää. Kunnan näkökulmasta nämä reunaehdot kaipaavat selkeyttä ja myös joustavuutta.

On huomattava, että malminetsintälupaa koskevassa harkinnassa ei arvioida mahdollisen (tulevan) kaivostoiminnan vaikutuksia alueiden käyttötarpeille sen varalta, että malminetsintä johtaisi kaivostoiminnassa hyödyntämiskelpoisen esiintymän paikallistamiseen. Mahdollista kaivostoimintaa ei siten voi ottaa huomioon malminetsintäluvan harkinnassa. Sama koskee käytännössä kunnan lausunnon sisältöä.

Malminetsinnän osalta kaivoslain perusongelma kuntien ja kuntalaisten vaikutusmahdollisuuksien turvaamisessa onkin se, että malminetsintälupahakemusvaiheessa kunta tai kuntalaiset eivät voi tehokkaasti vastustaa mahdollista kaivostoimintaa, vaikka on selvää, että kaivos etsintäalueella tulisi aiheuttamaan voimakkaita ristiriitoja muiden maankäyttömuotojen kanssa. Kunta ja kuntalaiset eivät siten voi välttämättä juuri vaikuttaa kaivostoiminnan alkamiseen alueellaan, vaikka aluetta olisi kunnassa suunniteltu esimerkiksi virkistys- tai matkailutoimintaan. Tällaisia ongelmia on ollut muun muassa Kittilän Levillä, Kolarin Ylläksellä sekä Kuusamossa ja Heinävedellä.

Kaavoittaminen siten, että tarkoitus on estää maankäyttö kaivosalueena ei myöskään sovellu Suomen maankäytön suunnittelujärjestelmään. Tämä lähtökohta on vahvistettu myös tuoreessa KHO:n ratkaisussa (ns. Kuusamon kaava, KHO 2019:67), jonka mukaan kaavassa ei voida kaavamääräyksin ennakkoon estää määräyksissä lueteltujen toimintojen sijoittumista mainittujen kehittämismerkintöjen rajausten alueille.

Malminetsintäluvan systematiikkaa tulisi muuttaa siten, että kunta voi tehokkaan ja vuorovaikutteisen kuntalaisprosessin kautta halutessaan aidosti vastustaa malminetsintää alueilla, joille ei ole kunnan mukaan mahdollista toteuttaa kaivosaluetta. Kaivoslain 46.1 §:n 6) ja 7) kohtien sisältöä tulisi selkeyttää. Samalla tulisi pohtia laajemmin sitä, miten kuntien kaavallisen suunnittelun merkitystä osana malminetsintäluvan arviointia voisi jatkossa kehittää.

Kunnan vaikutusmahdollisuuksien toteutuminen kaivoslupaan liittyvän lupaharkinnan yhteydessä

Tukesin tilastojen mukaan kaikkien kaivoslain mukaisten varausten, lupien, hakemusten ja kaivosalueiden yhteenlaskettu pinta-ala on 43 240 km2, noin 1/8 kuntien pinta-alasta. Vaikka lopulliset kaivosalueet ovat vain murto-osa tästä pinta-alasta, yksittäisissä kunnissa laajat maa-alueet voivat käytännössä jäädä pitkiksi ajoiksi muun maankäytön ulkopuolelle. Tätä ”odotusaikaa” tulisi pyrkiä lyhentämään, mahdollisesti uuden sääntelyn avulla.  

Kaivoslain 47.4 §:n mukaan kaivosalueen ja kaivoksen apualueen suhde muuhun alueiden käyttöön tulee olla selvitetty joko oikeusvaikutteisessa kaavassa tai asian tulee olla muutoin riittävästi selvitetty. Kaivoslain mukainen selvitys muuhun alueiden käyttöön on voitu tehdä maakunta-, yleis- tai asemakaavassa. Maakuntakaava on yleispiirteinen ja sen pääsääntöinen oikeusvaikutus on ohjata yleiskaavan laatimista, joten sen merkinnät eivät voi olla riittävä selvitys kaivosten suhteesta muuhun maankäyttöön. Tältä osin lakia tulisi täsmentää.

Pykälässä tarkoitettu muu selvitys on käsitteellisesti epäselvä. Viranomaisten välinen keskustelu tai lausuntomenettely ei voi olla riittävä selvitys, jolla voitaisiin arvioida kaivosalueen suhde muuhun alueiden käyttöön. Tämä tulisi poistaa laista kokonaan mm. maankäyttö- ja rakennuslain systematiikan vastaisena. Myös kaivoslaista selvityksen (TEM 2019:44) tehnyt Vihervuori on kiinnittänyt tähän huomiota, ehdottaen pykälää muutettavaksi.

Kaivosalueen suhde muuhun maakäyttöön tulisi aina olla selvitetty vuorovaikutteisessa, laajaan osallistumiseen perustuvassa prosessissa vastaavalla tavalla kuin oikeusvaikutteiset kuntakaavat. Prosessi voisi kuitenkin olla myös jokin muu kuin oikeusvaikutteinen kuntakaava. Vihervuori ehdotti selvityksessään kaivoslain 47 §:n muuttamista siten, että kaivosluvan edellytyksenä olisi oikeusvaikutteinen kaava lukuun ottamatta pieniä toimivien kaivosten aluemuutoksia. Ajatus on pohdinnan arvoinen, mutta saattaisi myös johtaa jonkinlaiseen kategoriseen pakkokaavoitukseen, mitä ei ole välttämättä pidettävä perusteltuna. Vaikka nykytilanne on ongelmallinen, kaivostoiminnan ja kaavoituksen suhdetta on arvioita huolellisesti. Lainvalmistelussa tuleekin arvioida tarkemmin sitä, miten hallitusohjelmassa mainittu kunnan oikeus päättää kaavoituksella kaivostoiminnasta tulisi käytännössä ratkaista.

Kiinteistöveron muutos tai kaivosvero

Kaivostoiminnan turvaaminen edellyttää toimivaa yhdyskunta- ja palvelurakennetta kaivoksen elinkaaren aikana, mikä aiheuttaa usein merkittäviä kustannuksia kunnalle. Myös rakenteiden purkaminen toiminnan loputtua jää paikallishallinnon vastuulle. Kaivoskiinteistön omistajat hyötyvät merkittävästi yhdyskuntarakenteeseen ja julkisiin palveluihin tehdyistä investoinneista, jotka parantavat kiinteistön käyttötarkoitusta ja nostavat kiinteistöjen arvoja. Kuntaliitto pitää perusteltuna erityisen kiinteistöveron tai kaivosveron määräämistä, jolloin kaivosyhtiöt osallistuisivat kunnalle välittömästi ja välillisesti aiheutuviin kustannuksiin.

Kuntaliitto on jo kaivoslain laatimisen yhteydessä vuonna 2010 esittänyt, että kaivoksen haltijalle määrätään kiinteistövero kaivoksen arvon perusteella, esim. samaan tapaan kuin nykyisin verotetaan vuokramaalla sijaitsevaa rakennusta. Vuokramaalla sijaitsevasta rakennuksesta veronmaksuvelvollinen on rakennuksen omistaja riippumatta hänen oikeudestaan maapohjaan. Samoin kaivoksesta veronmaksuvelvollinen olisi kaivoslain mukainen kaivoksen haltija.

Kaivoksen verotusarvo voitaisiin määritellä soveltuvin osin samoilla periaatteilla kuin nykyisin maatilaan kuuluvan kiven-, soran-, saven-, ja turpeenottopaikan verotusarvo. Varojen arvostamisesta annetun lain mukaan edellä mainittujen verotusarvoksi katsotaan pääoma-arvo, joka lasketaan etuudesta saadun puhtaan tulon, etuuden todennäköisen kestoajan ja kahdeksan prosentin korkokannan mukaan.

Kuntaliitto katsoo, että kaivokset tulisi saattaa erillisen kiinteistöverotuksen piiriin esim. kaivannaisten arvon tai kaivoksen vuotuisen käytön arvon mukaan. Mahdollinen olisi myös erillinen kaivosvero, josta jyvitetään osuus eri tahoille, myös sijaintikunnalle.

Muita huomioita

Aloitteessa on perustellusti kiinnitetty huomioita kaivosluvan ja ympäristöluvan yhteensovittamistarpeeseen sekä toimivaltaiseen viranomaiseen. Vihervuori on em. selvityksessään esittänyt lupien yhteiskäsittelyä pääsäännöksi vapaaehtoisuuden sijaan, vuonna 2020 voimaan tulevaa ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamislakia hyödyntäen. Ehdotus vaikuttaa perustellulta ja sitä on syytä jatkotyössä selvittää. Myös toimivaltaisen viranomaisen mahdollista muutostarvetta tulisi selvittää.

Lisäksi kaivoslain osalta on syytä ottaa huomioon käynnissä oleva maankäyttö- ja rakennuslain uudistus sekä kohta käynnistyvä luonnonsuojelulain uudistus. Molemmat lakiesitykset on tarkoitus antaa eduskunnalle vuonna 2021. Nämä lakihankkeet sisältävät lukuisia rajapintoja kaivostoiminnan sääntelyyn, joten jatkossa tulee huolehtia lakien yhteensovittamisesta. Erityisenä huomiona voidaan nostaa esiin maankäyttö- ja rakennuslain uudistamisessa esillä oleva yleis- ja asemakaavan korvaava yksi kuntakaava. Kyseinen malli asettaisi kunnille haasteita kaivostoiminnan kaavoitukselliseen hallintaan.  

Lopuksi

Kaivoslain uudistaminen vaatii huolellista kokonaistarkastelua, kaivoslainsäädännön moniulotteisuudesta ja lukuisista eri intresseistä johtuen. Lupamenettelyitä on tarpeen yhtenäistää ja kehittää ympäristöllisten vaikutusten hallintaa. Kuntien näkökulmasta kaivoslakia tulee kehittää kunnan ja kuntalaisten osallistumisen sekä kaavoituksen vahvistamisen osalta. Myös vakuus- ja verotusmenettelyiden toimivuutta on syytä edistää, ottaen huomioon myös paikallistason hyödyt.