Kasvupalvelulain valmisteluun liittyvä kuuleminen

TAVOITE: Kunnille tulee suoda mahdollisuus työvoimapalveluiden hoitamiseen jatkossakin, jos kunta haluaa niihin panostaa. Työllisyyspalvelut ovat yksi tärkeimmistä tekijöistä kunnan ja maakunnan yhteisessä   elinvoimatehtävässä.

Miten tähän tavoitteeseen päästään kasvupalvelu-uudistuksessa ja nykyisessä lainsäädäntötilanteessa?

Taustaa ja lainsäädännön rajoitteita

Kasvupalvelulaki perustuu esitettyyn maakuntalakiin, jonka 6 §:ssä on lueteltu maakunnan tehtävät

Maakuntalain 7 §:ssä säädetään maakunnan järjestämisvastuusta. Säännöksen 2 momentin mukaan maakunta voi siirtää järjestämisvastuutaan sopimalla siitä alueensa kunnan tai kuntien kanssa.

Maakuntalain 8 §ssä säädetään palveluiden tuottamisesta. Säännöksen mukaan: ”Jollei lailla toisin säädetä, maakunta voi tuottaa järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut itse, yhteistoiminnassa muiden maakuntien kanssa tai hankkia ne sopimukseen perustuen muilta palvelujen tuottajilta…”

• Maakuntalaki sallii kuntien osallistumisen sopimuksella sekä palveluiden järjestämiseen että tuottamiseen.

Kuntalain 7 §:n mukaan kunta voi ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia hallintotehtäviä.

Kuntalaki ei aseta estettä sille, että kunta hoitaisi sopimuksella maakunnan tehtäviin kuuluvia julkisia hallintotehtäviä maakunnan puolesta 

• Kuntalain 126 § velvoittaa kunnan yhtiöittämään sellaiset tehtävät, joita se hoitaa kilpailutilanteessa markkinoilla. Kunta ei hoida tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla ainakaan silloin, kun kunta tuottaa lain perusteella omana toimintanaan palveluja kunnan asukkaille ja muille, joille kunnan on lain perusteella järjestettävä palveluja.
• Yhtiöittämisvelvoitetta ei ole silloin, kun kunta hoitaa lakisääteisiä tehtäviä.
• Työllisyyspalvelut eivät ole kunnan lakisääteisiä tehtäviä, vaan kunta on hoitanut niitä kunnan yleisen toimivallan puitteissa.

Maakunnat voivat tehdä keskenään yhteistyötä tehtäviensä järjestämiseksi. Maakuntien yhteistoiminnasta säädetään maakuntalain 8 luvussa. Sääntely vastaa kuntalain mukaista kuntien yhteistoimintaa. Säännöksiä on ainoastaan maakuntien keskinäisestä yhteistoiminnasta - ei maakunnan ja kuntien yhteistoiminnasta.

Laki alueiden kehittämistä ja kasvupalveluista - HE 35/2018

Kasvupalvelulakiehdotuksessa ei ole haluttu käyttää maakuntalain sallimia mahdollisuuksia delegoida tehtäviä kunnille. Kasvupalvelulain 4 luvussa ollaan säätämässä kasvupalveluiden tuottamisesta. Kasvupalvelulakiehdotuksen 24 §:n momentti sulkee kunnat kokonaan esim. mahdollisuudesta tuottaa erilaisia kasvupalveluja. Säännöksen mukaan ”Toimija, joka tuottaa palveluja maakunnalle, ei voi olla kunta eikä hankintalain 15 §:ssä tarkoitettu kunnan sidosyksikkö muutoin kuin markkinapuutetilanteessa. Markkinapuutetilanteessa maakunta voi tehdä hankintalain 40 §:ssä tarkoitetun suorahankinnan myös kunnalta tai sen sidosyksiköltä.”

Lain 24 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa ei ole perusteluita sille, miksi kunnat on kokonaan haluttu sulkea pois palveluntuotannosta. Sen sijaan perusteluissa on korostettu sitä, että säännös estää myös kuntien ja maakuntien hankintalain 16 §:n mukaisen viranomaisyhteistyön eivätkä maakunnat voi hankkia kunnilta viranomaisyhteistyönäkään palveluita, vaikka kysymys olisi allianssipohjalta tuotetuista työvoimapalveluista.

Säännös siis sulkee kunnat totaalisesti työvoimapalveluiden tuottamisesta. Mm. nuorten työpajatoiminta, jota kunnat ovat harjoittaneet osin yhtiömuodossa, vaarantuu jatkossa, jos kunnat eivät toimintaa missään muodossa saa harjoittaa. Työpajatoimintaa harjoittavat yhtiöt ovat yleensä hankintalain 15 §:n mukaisia sidosyksiköitä.

Mitä muutoksia kasvupalvelulakiin tulisi tehdä, jotta kunnilla olisi paremmat mahdollisuudet tuottaa ja olla mukana työllisyyspalveluiden järjestämisessä?

Yksinkertaisin muutos kasvupalvelulakiin olisikin se, että 24 §:n 3 momentti poistetaan kokonaan. Poiston seurauksena:

• Maakuntien ja kuntien yhteistyöhön mahdollistuu jo yksistään maakuntalain 8 §:n ja kuntalain 7 §:n perusteella, jotka sallivat - mutta eivät velvoita -  viranomaistehtävistä sopimisen viranomaisten välillä.
• Kuntalain 15 luvun säännökset kunnan toiminnasta markkinoilla jo sellaisenaan rajoittavat kunnan toimintaa ja edellyttävät mm. yhtiöittämään markkinoiden kanssa kilpailevan toiminnan.

Maakuntalain 7 §:ssä säädetään järjestämisvastuusta ja sen delegoimisesta. Järjestämisvastuun delegointi edellyttää toimivaltasäännöstä kasvupalvelulaissa. Kuntaliitto on esittänyt, että lakiesityksen (HE 35/2018 vp) 14 §:ään lisätään uusi 3 momentti seuraavasti:

”Maakunta voi toteuttaa tämän lain 16 ja 18 §:ssä säädettyä järjestämisvastuutaan myös sopimalla siihen liittyvien tehtävien hoitamisesta alueensa kunnan tai kuntien kanssa tai maakunta voi hoitaa niitä yhdessä alueensa kunnan tai kuntien kanssa.”

Järjestämisvastuuta ei tässä muotoilussa välttämättä tarvitsisi siirtää. Maakunnan kannalta tällä muotoilulla tehdään kuitenkin mahdolliseksi maakuntalain 7 §:n 2 momentin mahdollistama toimivallan siirto sopimuksella kunnille. Hallituksen esityksestä eikä ministeriön kanssa käytyjen keskustelujen pohjalta ole löydettävissä perusteluita sille, miksi tällaista mahdollistavaa säännöstä ei lakiin haluta säätää. Säännöshän ei velvoita maakuntia sopimaan eikä siirtämään järjestämisvastuuta, vaan antaisi tälle tarvittaessa mahdollisuuden hyödyntää alueen kuntia.

Kunnan kannalta edelleen olisi kysymys kuntalain 7 §:n mukaisesta toimeksiantotehtävästä. Säännöksen mukaan kunta voi ottaa hoitaakseen muitakin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia hallintotehtäviä. Samalla olisi sovittava tehtävän hoitamisen ehdoista, kuten rahoituksesta.

NYKYTILA

JTYP-laki ja sen muutos

Jos maakuntauudistus ei tule, jää JTYP-laki edelleen voimaan. Samoin voimaan jäisi ns. TYP-laki eli laki työllistymistä edistävästä monialaisesta yhteispalvelusta. Tässä TE-toimistojen, Kelan ja kuntien yhteistoiminnassa kunnan rooli on merkittävä. Näin ollen tällä hetkellä JTYP-lakia ja siihen esitettyä muutosta voidaan pitää jopa tärkeämpänä kuin kasvupalvelu-uudistusta. (Toisaalta TEM on ilmoittanut, että kasvupalvelu-uudistus tehdään, vaikka maakuntauudistus kaatuisi. Epäselvää, kuka vastaisi palveluista, jos maakuntia ei tule.)

Tällä hetkellä eduskunnan käsittelyssä on JTYP-lain muutosehdotus (HE 62/2018). Lakiehdotuksen mukaan useisiin pykäliin on tarkoitus lisätä palveluntuottaja TE-toimiston ohella vastaamaan erilaisista työvoimapalveluista ja tekemään kuntaliiton näkemyksen mukaan myös osin viranomaistehtäviä.

Kuntaliitto ehdottaa, että lakiin lisättäisiin kunta TE-tston ja palveluntuottajan lisäksi, jotta mahdollistettaisiin, että myös kunta voisi tarjota laissa säädettyjä työllisyyspalveluita.

TEM:n näkemyksen mukaan palvelutarveselvitys ei olisi viranomaistatoimintaa ja sen vuoksi se on voitu määritellä palveluntuottajan toiminnaksi. Kuntaliitto on toista meiltä ja katsonut, että palvelutarvearvio työvoimapalveluissa on rinnastettavissa sosiaalipalveluiden vastaavaan arvioon ja kysymys on siten sellaisesta julkisen vallan käytöstä, joka on viranomaistoimintaa.

Muistion lopussa on esimerkinomaisesti Kuntaliiton tekemät lisäykset (punaisella) JTYP-lakiehdotukseen.

Toinen vaihtoehto olisi lisätä JTYP-lain 2 §:n valtuutus, jolla esim. TE-toimisto voisi sopia kunnan kanssa palveluiden järjestämisestä työvoimatoimiston puolesta. Kuntaliiton muutosehdotus uudeksi lain 2 §:n 2 momentiksi  punaisella:

2 § Julkinen työvoima- ja yrityspalvelu

Työ- ja elinkeinotoimisto, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tarjoavat julkisia työvoima- ja yrityspalveluja siten kuin tässä laissa säädetään. Julkisilla työvoima- ja yrityspalveluilla edistetään työmarkkinoiden toimivuutta turvaamalla osaavan työvoiman saatavuutta ja tarjoamalla työtä hakeville mahdollisuuksia saada työtä sekä edistetään uuden yritystoiminnan syntymistä ja kehitetään yritysten toimintaedellytyksiä ja työelämän laatua

Työ- ja elinkeinotoimisto, työ- ja elinkeinohallinnon asiakaspalvelukeskus ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voivat sopia edellä 1 momentissa ja muualla tässä laissa mainittujen tehtävien hoitamisesta kunnan tai kuntien kanssa taikka tehtävien hoitamisesta yhdessä kunnan tai kuntien kanssa

Julkisena työvoima- ja yrityspalveluna tarjotaan työnvälityspalveluita, tieto- ja neuvontapalveluita, osaamisen kehittämispalveluita sekä yritystoiminnan käynnistämis- ja kehittämispalveluita. Julkiseen työvoima- ja yrityspalveluun kuuluvat myös henkilöasiakkaan palveluprosessiin liittyvät asiantuntija-arvioinnit sekä tämän lain mukaiset tuet ja korvaukset.

Työttömän työnhakijan toimeentulon turvaamisesta työmarkkinatuella ja työttömyyspäivärahalla säädetään työttömyysturvalaissa (1290/2002).

Jälkimmäinen mahdollistaisi kuntien osallistumisen työllisyyspalveluiden hoitamiseen tarvittaessa. Kunta voisi kuntalain 7 §:n 2 momentin mukaan hoitaa työllisyystehtäviä sopimuksella.

Kuntakokeilulaki - muutosehdotus lain voimassaolon jatkamiseksi

Julkisten työvoima- ja yrityspalveluiden alueellista tarjoamista ja työelämäkokeilua koskevaa kokeilua koskevan lain jatkuminen on ensiarvoisen tärkeää, koska kokeilut ovat lyhyessä ajassa osoittaneet, että kuntien toimivallan lisäämisellä kuntien tuottamilla palveluilla voidaan saada positiivista tulosta aikaan. kuntakokeilujen jatkuminen on mahdollista toteuttaa tekemällä kokeilulain voimaantulopykälään (27 §) muutos, jonka mukaan laki on voimassa vuoden 2020 loppuun. Näin kokeiluista voitaisiin luontevasti siirtyä maakuntien järjestämiin työvoimapalveluihin ilman, että asiakkaita siirretään kunnista takaisin TE-toimistojen asiakkaiksi ja sieltä hetken päästä edelleen maakuntiin.

Lisäksi lain 4 §:n 1 momentti, joka koskee asiakkaiden ohjaamista TE-toimistosta kunnan palveluihin, muutetaan siten, että säännöstä sovelletaan 30.9.2020 saakka.

SUOMEN KUNTALIITTO

Tarja Krakau

lakimies, varatuomari