HE 35/2018 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Lähtökohtia

Aluekehittämisjärjestelmän sekä valtion TE-hallinnon vastuulla olevien työllisyys- ja yrityspalvelujen uudistaminen osana laajaa sote- ja maakuntauudistusta on tarpeen. Kuntaliitto on valmistelun kuluessa aluekehittämis- ja kasvupalvelu-uudistuksesta todennut muun muassa, että maakunnan tulee voida sopia alueen kuntien kanssa tarkoituksenmukaisesta yhteistyöstä, työnjaosta ja resurssien kohdentamisesta yrittäjyyden ja työllisyyden edistämiseen.

Kuntaliitto on niin ikään esittänyt, että maakunnan tulisi myös voida siirtää maakuntalakiesityksen 7§:n 2 momentin mahdollistamalla tavalla kasvupalveluiden järjestämisvastuu yhdelle tai useammalle kunnalle / kaupungille ja että tästä tulisi säätää kasvupalvelulaissa. Tämän merkitys korostuu suurimmilla kaupunkiseuduilla. Hallituksen esityksen perusteluista ei edelleenkään käy ilmi, miksi tämä mahdollisuus on haluttu nyt jättää käyttämättä.

Kuntaliitto pitää hyvänä, että markkinoiden hyödyntämistä sekä monituottajuutta työllisyys- ja yrittäjyyspalveluissa lisätään ja pyritään samalla varmistamaan palveluntuottajien tasavertainen kohtelu. Toisaalta on syytä huomata, että vastaavaa mallia ei ole näin pitkälle vietynä tietääksemme käytössä missään muussa - ainakaan vertailukelpoisessa - maassa. Myös tavoiteltujen palvelumarkkinoiden muotoutuminen vaatinee aikaa ja sisältää monia epävarmuustekijöitä muun muassa palvelujen tosiasiallisen saatavuuden ja laadun suhteen. Näin vaikuttaisi käyvän erityisesti heikoimmassa työmarkkina-asemassa olevien tarvitsemien palvelujen kohdalla.

Yrittäjyyden edistämisen ja työllisyyden parantamisen kannalta on keskeistä onnistua kuntien ja valtion toimenpiteiden sekä niukkojen voimavarojen yhteensovittamisessa. On sinänsä myönteisenä, että kunnat voivat osallistua kasvupalvelujen tuottamiseen omistamiensa yhtiöiden kautta. Markkinapuutetilanteissa kunnat tai kuntien in-house -yhtiöt voivat myös suoraan tuottaa palveluja.

Kasvupalveluihin liittyvä kuntien intressi on vaikuttaa maakuntien kasvupalveluiden kohdentumiseen niin, että ne yhdessä kuntien työllisyys- ja yrittäjyysresursoinnin kanssa muodostavat mahdollisimman vaikuttavan kokonaisuuden. Kuntien panostukset yrittäjyyden edistämiseen ja työllisyydenhoitoon ovat vuositasolla yli miljardi euroa, kun mukaan lasketaan kuntien osuus työmarkkinatuesta. Tämän suoranaisen panostuksen lisäksi yrittäjyyttä ja työllisyyttä edistetään laajasti muun muassa maankäyttöön, infrastruktuuriin, koulutukseen ja julkisiin hankintoihin liittyvillä päätöksillä.

Kasvupalvelu-uudistuksen onnistumisen kannalta on keskeistä, että kuntien motivaatio resursoida työllisyys- ja yrityspalveluihin säilyy vähintään nykyisellä tasolla. Tämä korostuu tilanteessa, jossa maakuntien yleiskatteinen rahoitus ei mahdollisesti riitäkään pääosin vapaaehtoisten ja harkinnanvaraisten kasvupalvelutehtävien rahoittamiseen. Maakuntien rahoitusmalli ei myöskään kannusta työttömyyden alentamiseen tai kasvupalvelujen järjestämiseen.

Kuntien elinvoimapalveluiden ja kasvupalveluiden yhteensovittaminen

Hallituspuolueet sopivat tammikuussa 2018, että maakunnan kasvupalveluiden ja kuntien elinvoimapalveluiden yhteensovittamista parannetaan ns. allianssimallin kautta. Yhteensovittamisen tavoitteena on mahdollisimman suuri vaikuttavuus. Tämä on kannatettava lähtökohta. Kunnat ja niihin sidosyksikköasemassa olevat kehittämisyhtiöt ovat perinteisesti ohjanneet yrityksiä ja yrittäjiksi aikovia julkisten yrityspalveluiden hyödyntämisessä. Vastaavaa palvelutarpeen arviointia ja asiakasohjausta tehdään työllisyyspalveluiden osalta käynnissä olevissa työllisyyskokeiluissa. Kunnat kohdistavat näille kohderyhmille omia ja markkinoilta ostettavia palveluja. Tämä tekeminen on osin samaa, jota maakunnat joutuvat oman järjestämisvastuunsa puitteissa myös toteuttamaan.

Kuntaliitto katsoo, että kasvupalvelulain tulisi selkeästi mahdollistaa myös maakunnan ja kuntien väliset sopimukset järjestämiseen kuuluvien viranomaistehtävien toteuttamisesta osana allianssimallia. Tätä koskeva säädös tulisi sisällyttää kasvupalvelulakiin. Vasta tällöin mahdollistuu todellinen maakuntien ja kuntien voimavarojen yhdistäminen, mikä olisi sekä kuntien että maakuntien kannalta tarkoituksenmukaista muun muassa alueellisten erityistarpeiden huomioimiseksi. Pelkkä lainsäädännön muutoinkin mahdollistama hankintayhteistyö ei tähän riitä.

Järjestely mahdollistaisi esimerkiksi alueellisissa työllisyyskokeiluissa - kuten Tampereen ja Turun seudulla -  sovellettujen toimintamallien sekä TYP -toiminnan jatkon mukaan lukien yhteisen tietojärjestelmän hyödyntämisen. Se turvaisi parhaiten voimavarat työllisyyden edistämiseen ja muihin kasvupalveluihin.

Järjestämisvastuu ei edellä mainitussa järjestelyssä siirtyisi. Kuntien kannalta kysymys olisi kuntalain 7 §:n 2 momentin mukaisista toimeksiantotehtävistä. Samalla olisi sovittava tehtävien hoitamisen ehdoista, kuten rahoituksesta ja pääsystä tietojärjestelmiin. Tämä tarkoittaa sitä, että maakunta voisi toteuttaa järjestämisvastuutaan sopimalla siihen sisältyvien viranomaistehtävien toteuttamisesta kuntien kanssa.

Markkinoilta hankittavan palvelutuotannon lisääminen on sinänsä kannatettava suuntaus. Markkinoihin perustuva palvelutuotanto ei kuitenkaan kaikilta osin sovellu varsinkaan vaikeasti työllistettävien palveluprosessiin, koska siinä palvelun tuotanto ja asiakkaan asemaan liittyvä päätöksenteko ja oikeus tukiin kietoutuvat toisiinsa. Laki tulisi tältä osin olla sellainen, että se mahdollistaa alueellisissa työllisyyskokeiluissa hyviksi havaittavien mallien toteuttamisen jatkossa.

Osana palvelujen yhteensovittamista ja päällekkäisyyksien minimoimista on perusteltua, että maakunta käyttää mahdollisuuttaan järjestää lain 16 §:n 3 momentin mukaisia kasvupalveluja yritystoiminnan ja yrittäjyyden sekä kansainvälistymisen edistämiseksi sekä palveluja, jotka luovat edellytyksiä innovaatioiden kehittämiselle lähinnä vain tilanteissa, joissa näitä palveluja ei ole maakunnan kuntien, erityisesti suurimpien kaupunkien toimesta, itsehallinnon nojalla hoitamina tehtävinä riittävästi tarjolla.

Kasvupalvelut tullaan järjestämään entistä suuremmassa määrin digitaalisina. Kasvupalvelujen saatavuuteen vaikuttaa keskeisesti se, miten hyvin palvelujen digitalisoinnissa onnistutaan (palvelut vastaavat maakunnan ja asiakkaan tarpeisiin) ja miten digitaaliset palvelut ovat saavutettavissa. Toimivien tietoliikenneyhteyksien, mm. laajakaistaverkon kattavuuden lisääminen, on ensiarvoisen tärkeä asia myös kasvupalvelujen osalta.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota edelleen siihen, että lakiesityksessä alueiden kehittämisestä ja kasvupalveluista on kysymys vasta eräänlaisesta puitelaista ja konkreettisista tehtävistä tullaan säätämään erillisissä sisältölaeissa, kuten rekrytointi- ja osaamisen kehittämislaissa, alueiden kehittämisen ja kasvupalvelujen rahoituslaissa sekä kotoutumisen edistämislaissa. Sisältölakeja ei ole vielä annettu eduskunnalle.

Työ- ja elinkeinoministeriö on viimeistelemässä po. lakiesitykseen täydennystä, jossa esitetään perustettavaksi kasvupalveluvirasto työ- ja elinkeinoministeriön alaisuuteen. Kuntaliitto ei näe esitettyä erillisen valtion ohjauksessa olevan viraston toimintaa tarkoituksenmukaisena suhteessa itsehallinnollisten maakuntien kasvupalvelutehtäviin.

Aluekehitysjärjestelmää koskevat esitykset

Aluekehittäminen on laaja-alaista ja monitasoista toimintaa, joka perustuu eri toimijoiden yhteisiin tavoitteisiin ja vuorovaikutukseen. Hallituksen esitys alueiden kehittämisen osalta (luku 2) pohjautuu nykyiseen kehittämisjärjestelmään uuteen tilanteeseen sovellettuna eikä siihen ole esitetty merkittäviä sisällöllisiä muutoksia. On myös huomioitava, että laissa säädetyt kasvupalvelut ovat yksi osa aluekehittämisen välineistöä.

Lakiesityksen mukaan vastuu alueiden kehittämisestä on maakunnilla ja kunnilla alueillaan. Maakunta vastaa aluekehitysviranomaisena aluekehittämisen strategisesta kokonaisuudesta ja maakunnan yleisestä kehittämisestä sekä siihen liittyvästä kansallisesta ja kansainvälisestä yhteistyöstä sekä ennakoinnista. Kunnat hoitavat yleiseen toimialaansa kuuluvia alueen kehittämistä tukevia tehtäviä. Lähtökohtana on kuntien ja maakunnan yhteistyö ja vuorovaikutus kehittämisen tavoitteiden ja toimenpiteiden määrittelyssä sekä niiden yhteensovittamisessa. Toinen keskeinen osa maakunnan sisällä tapahtuvaa yhteistyötä on maakunnan yhteistyöryhmä, joka koostuu maakunnan kannalta keskeisistä kuntien, elinkeinoelämän, koulutuksen ja valtion tahoista. Maakunnan yhteistyöryhmän roolia eri kehittämisvarojen (rakennerahastot, maaseuturahasto, kansalliset tuet) yhteensovittavana tahona tulee vahvistaa.

Eri hallinnonalojen toimilla on merkittäviä vaikutuksia alueelliseen kehittämiseen. Laissa uutena toimintatapana esitetty alueiden kehittämisen keskustelu mahdollistaa maakunnan kehittämisen poikkihallinnollisen tarkastelun yhteistyössä valtion ja maakunnan välillä. Kehittämisen välineet säilyvät pitkälti nykyisinä, yhteistyösopimusmenettelyn jatko - kuten kasvusopimukset - mukaan lukien. Lakiesityksessä kotouttaminen liitetään vahvasti aluekehittämiseen. Tämä on uusi ja kannatettava näkökulma. Aluekehittämisen kansallinen resursointi tulee olemaan kriittinen kysymys tulevina vuosina EU-rakennerahastojen varojen todennäköisesti vähentyessä.

SUOMEN KUNTALIITTO