HE 248/2018 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi jätelain muuttamisesta

Suomen Kuntaliitto ry kiittää talousvaliokuntaa kutsusta tulla kuultavaksi hallituksen esityksestä HE 248/2018 vp ja antaa asiassa kirjallisen lausunnon.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan täsmennettäväksi jätelain kunnan toissijaista jätehuollon järjestämisvelvollisuutta koskevaa sääntelyä. Esityksessä säädettäisiin muun palvelutarjonnan puutteen todentamiseen käytettävästä jätteiden ja sivuvirtojen tietoalustasta ja sen käyttämisestä sekä tietojen toimittamisesta tietoalustaan. Lisäksi ehdotuksessa täsmennettäisiin kunnan toissijaisen jätehuoltovelvollisuuden nojalla järjestämästä palvelusta perimän jätemaksun periaatteita. Myös kunnan kirjanpitovelvoitteisiin ehdotetaan täsmennyksiä. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2020.

Kuntaliitto esittää lausuntonaan seuraavaa:

Tietoalustaprosessi toteutettava vaiheittain

Kuntaliitto suhtautuu myönteisesti tietoalustan kehittämiseen. Kuntaliiton näkemyksen mukaan tietoalustaprosessi on kuitenkin toteutettava vaiheittain. Jätehuollon toimivuuden kannalta on keskeistä, että palvelut ovat helposti ja nopeasti kaikkien saatavilla. Tämä tulisi ottaa huomioon myös sähköisestä tietoalustasta säädettäessä.

Tietoalustan tietojärjestelmän kehittäminen on vasta alussa, joten sen toimivuuteen lain voimaantulovaiheessa liittyy suuria epävarmuuksia. Ensi vaiheessa tietoalustan käytön tulisi siksi perustua pääasiassa vapaaehtoisuuteen. Alustaa tulisi kokeilla ensin ja säätää käyttövelvollisuudesta varovaisuusperiaatteen mukaisesti vaiheittain. Alustan käytölle säädettävä pysyvä kynnysarvo on tarpeellinen.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan lainmuutos ei ole tässä vaiheessa tarpeellinen. Muuttuva EU-lainsäädäntö edellyttää useiden muutosten tekemistä jätelakiin kesään 2020 mennessä ja tämä muutosprosessi olisi järkevää yhdistää samaan kokonaisuuteen. Lakimuutoksen siirtäminen mahdollistaisi käyttökokemusten saamisen alustasta ja vaiheittaisen lähestymistavan. Kyse on kuitenkin välttämättömyyspalvelun toimivuudesta.

Mikäli eduskunta kuitenkin katsoo tarpeelliseksi muuttaa jätelakia, Kuntaliitto katsoo, että muutosehdotuksessa esitetyt tavoitteet olisi mahdollista saavuttaa huomattavasti esitettyä kevyemmilläkin hallinnollisilla menettelyillä ja velvoitteilla, jotka ovat

1. pysyvän kynnysarvon asettaminen vähintään 10 000 euroon vuodessa tietoalustan pakolliselle käytölle,

2. käytön rajaaminen ensimmäiset 5 vuotta jätteenkäsittelypalveluihin sekä

3. pienjäteasemapalveluiden rajaaminen kokonaan käyttövelvoitteen ulkopuolelle.

Kuntaliitto pitää valitettavana, että jätelakia ollaan muuttamassa erittäin vaikeaselkoiseksi vain väitettyjen, ei todennettujen kilpailuneutraliteettiongelmien vuoksi. Laajaa kilpailuneutraliteettiongelmia koskevaa oikeuskäytäntöä tai muuta näyttöä ongelmista ei ole olemassa. Siksi lakimuutosesityksen toimet ovat täysin ylimitoitettuja saavutettavissa oleviin hyötyihin nähden ja niillä lisätään mittavasti niin yritysten jätteen haltijoina, kunnallisten jätelaitosten kuin kunnan valvontaviranomaisten hallinnollista taakkaa ja kustannuksia. Ehdotus on norminpurun ja sääntelyn sujuvoittamisen vastainen sekä unohtaa jätelain perimmäiset tavoitteet, terveyden ja ympäristönsuojelun, toimivan jätehuollon takaamisen sekä roskaantumisen ehkäisemisen.

Toissijaisen jätehuoltopalvelun säätelyyn esitetyt jätelain 33 §:n muutokset sekä uudet tietoalustapykälät 143 a ja b

Kuntaliiton näkemyksen mukaan tietoalustamenettely yksityisen palvelutarjonnan puutteen osoittamiseen voi olla toimiva vain, jos alustan käyttöpakko kohdistetaan sellaisiin jätteen haltijayrityksiin, joille olisi mahdollista löytää vaihtoehtoista palveluntarjontaa ja jotka olisivat aidosti markkinoilla kiinnostavia sekä yksityisiin investointeihin houkuttelevia.

Lakimuutoksen perustelutekstin mukaan järjestelmän rakentaminen maksaisi noin 700 000 euroa ja ylläpito jopa 100 000 euroa vuodessa. Säädetyn mukaisesta tietoalustan pakollisesta osiosta on vaikea löytää sellaisia kiertotaloutta edistäviä hyötyjä, jotka korvaisivat järjestelmän rakentamisesta, käyttöönotosta ja ylläpidosta aiheutuvat kulut ja jätteen haltijoille koituvat haitat, joita voivat olla mm. jätteen haltijan käännyttäminen pois jätelaitoksen portilta ja jääminen roskineen odottamaan palvelua jopa kahdeksi viikoksi.

TSV-palveluiden suurimmat volyymit koskevat nimenomaan jätteen käsittelypalveluita (esim. energiahyödyntäminen, biojätteen käsittely sekä maamassojen käsittely), joten siksi on mielekästä rajata alustan käyttöpakko alkuvaiheessa käsittelypalveluihin. Suomen Kiertovoima KIVO ry:n ja Kuntaliiton ympäristöministeriölle pyynnöstä laatiman kyselyselvityksen (toimitettu 8.10.2018) mukaan tietoalustan TSV-palvelutarpeen todentamisen kannalta potentiaalisimmat virrat ovat nimenomaan jätteenkäsittelykeskusten jätteenkäsittelypalveluissa, koska jätteenkäsittelyasemien vaaka-asiakkuuksien joukossa on suurimmat TSV-asiakkuudet.

Kunnalliset pienjäteasemat tulee jättää tietoalustan käyttöpakon ulkopuolelle, jotta jätehuollon toimivuus ei vaarannu. Pienjäteasemien TSV-tulot ovat vähäisiä suhteessa muihin TSV-palveluihin ollen vain noin 6 %. Asemat ovat vain vastaanottopaikkoja, joista jätteet päätyvät erilaisiin käsittelyihin. Pienjäteasemia käyttävät sellaiset pienet yritykset, joiden yritystoiminnan jätteet eivät ole säännöllisiä ja helposti ennakoitavia ja siten yksityisiltä palveluntarjoajilta helposti noutopalveluna tilattavissa. Pienjäteasemat ovat palveluita, jotka on tarkoitettu nimenomaan jätteensä itse tuoville ja lajitteleville, kuten pienille remontti- ja siivousyrityksille. Niitä käyttäviä ei ole mielekästä ohjata tietoalustaan, koska palveluille ei ole laajasti olemassa vaihtoehtoja.  

Kynnysarvosta säätäminen ylipäänsä on tarpeellista, jotta tieto-alustasta saadaan hallittava kokonaisuus ja jotta sen aiheuttama hallinnollinen kuorma yrityksille, viranomaisille ja jätehuollon toimijoille ei ole suhteeton hyötyyn nähden. Kuntaliitto esittää riittävän suuren, pysyvän, vähintään vuotuisen jätehuoltopalvelun 10 000 euron kynnysarvon säätämistä alustan velvoittavalle käytölle. Lakiehdotuksessa on esitetty kynnysarvoa, jonka suuruus on vain 1000 euroa kolmen vuoden siirtymäajan kuluttua.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan lakiehdotuksessa kynnysarvon merkitys on vesitetty 1) asettamalla kynnysarvo liian alhaiseksi ja 2) poistamalla 33 §:stä kriteeri palveluntarpeen säännöllisyydestä ja jatkuvuudesta. Muutos tarkoittaa sitä, että yhden kerran jäteasemalle satunnaisen yli 1000 euron TSV-jäte-erän tuovan toimijan tulee kirjautua tietoalustaan käyttäjäksi ja odottaa jätteensä kanssa 14 vuorokautta ennen kuin kunnallinen jätelaitos voi vastaanottaa jätteen. Saattaa olla, että kynnysarvon ylittyminen selviää vasta jäteaseman vaa’alla punnituksessa, jolloin kunnallisen toimijan tulee lainsäädännön velvoittamana käännyttää toimija pois asemaltaan suorittamaan tietoalustamenettelyä. Asettamalla kynnysarvo liian alas ilman palvelun säännöllisyyden ja jatkuvuuden edellytystä, luodaan huomattavasti uutta hallinnollista kuormaa niillekin, joita TSV-sopimusvelvoite ei palvelun satunnaisen luonteen vuoksi nykyisin koskisi. Kyselyselvityksen perusteella voidaan karkeasti arvioida, että pelkästään säännöllisyyden ja jatkuvuuden kriteerien poistamisella suhteessa esitettyyn 1000 euron kynnysarvoon noin kolminkertaistetaan tietoalustaan ja sopimuksen tekoon velvoitettujen asiakkaiden lukumäärä.

Kynnysarvon nostaminen esitettyä korkeammalle ei vaarantaisi TSV-palvelujen läpinäkyvyyttä, koska ehdotetun 33 §:n 4 momentissa kunta velvoitetaan toimittamaan vuosittain tietoalustaan olennaiset tiedot muusta kuin tietoalustaprosessin läpikäyneiden yritysten toissijaisesta jätehuoltopalvelusta jätelajeittain ja käsittelymenetelmittäin eriteltyinä. Vaatimus tarkoittaa, että tietoalustaan koottaisiin tiedot kaikesta kunnan antamasta TSV-palvelusta, jolloin sen määrä ja tarve olisivat joka tapauksessa seurattavissa.

 

Jätehuollon asiakkaat unohdettu

Kuntaliitto katsoo, että tietoalustasääntelyssä on unohdettu kokonaan asiakasnäkökulma. Jätehuoltopalveluja tarvitsevan asiakkaan velvoittaminen lailla tietoalustan käyttämiseen tulee tuottaa asiakkaalle enemmän hyötyjä kuin vaivaa ja haittaa. Lakimuutoksen hyötyä ei tule mitata pelkästään yksityiselle jätehuoltoyritykselle syntyvän markkinapotentiaalin perusteella, kuten nyt on tehty. Jätehuoltoyritysten lukumäärä on kuitenkin hyvin pieni suhteessa kaikkiin yrityksiin. Ehdotuksen myötä yritysten valinnanvapaus kapenee, etenkin jos palvelun saamisella on yrittäjän näkökulmasta kiire. Yrittäjien byrokratia kasvaa, kun niitä alkaa koskea jätehuollon avoin kilpailuttamisvelvoite, jonka kynnysarvo on huomattavasti ankarampi kuin julkisten toimijoiden kansallinen kynnysarvo hankintalaissa.

Nyt säädetyksi esitetyn perusteella vaarana on, että pitkälti yli 10 000 yritysasiakasta velvoitetaan käymään läpi hallinnollinen ja byrokraattinen menettely. Kuntaliiton arvion mukaan suurimmalle osalle näistä asiakkaista menettely ei tuottaisi uutta markkinaehtoista palvelua tai edullisempaa tahi kiertotalouden näkökulmasta järkevämpää palvelua. Nämä asiakkaat eivät todennäköisesti saisi kohtuullisia ja heidän tarpeisiinsa kelvollisia tarjouksia alustassa, koska monet asiakkaista eivät pystyisi edes määrittelemään palveluntarvettaan riittävällä tarkkuudella.

Jos toimitaan alueella, jossa muuta käsittelypalveluntarjontaa kuin kunnan jätelaitos ei käytännössä ole, kuten Kainuussa, tietoalusta luo vain yhden ylimääräisen byrokraattisen menettelyn jätteen tuottajan ja kunnallisen jätelaitoksen väliin.

Usean asiakkaan näkökulmasta menettely vain vaikeuttaisi jätehuoltopalvelun saatavuutta. Suurin osa kuntien yritysasiakkaista muodostuu heterogeenisesta pienyrittäjien joukosta, jonka tavoittaminen tieto-alustaan kirjautujiksi olisi viranomaisille erityinen haaste ja joka palveluiden saatavuuden vaikeutumisen vuoksi saattaisi päätyä epäasianmukaisiin jätteenkäsittelyratkaisuihin. Ehdotetut jätelain velvoitteet ovat yrityksen, valvojien ja neuvonnan kannalta liian monimutkaisia, työläitä ja haastavia ymmärrettäviksi. 

Lain esitöihin on kirjoitettu kunnan jätelaitokselle velvoite varmistaa ennen sopimuksen tekemistä, että jätteen haltija on todentanut muun palvelutarjonnan puutteen tietoalustassa. Kunnan jätelaitoksen ei tulisi tehdä sopimusta, jollei tietoalustaa ole asianmukaisesti käytetty. Perustelumuistiossa ei ole selvennetty, miten asianmukainen käyttö varmistettaisiin. Kuntaliiton näkemyksen mukaan kunnan jätelaitoksen tulisi voida luottaa siihen, että tietoalustan kautta tuleva pyyntö on aina asianmukainen.

Asiakkaan näkökulmasta myös alustassa vietettävää minimiaikaa on tarpeettomasti pidennetty lausunnoilla olleesta esityksestä (vrt. 10 päivästä 14 päivään). Samalla jätelaitokselle syntyy velvoite kieltäytyä palvelun antamisesta, mikäli alustassa ei ole käyty asianmukaisesti. Se johtaisi asiakkaiden käännyttämiseen pois jäteasemilta. Myös 1000 euron ylittymisen seuranta vaatinee jätelaitoksilta investointeja uudenlaisiin asiakastieto- ja laskutusjärjestelmiin.

Lakiesityksen heikkoutena on, ettei siinä ole arvioitu lainkaan tietoalustan velvoittavan käytön ja siihen liittyvien lukuisien velvoitteiden aiheuttamia kustannuksia eri osapuolille.

Julkisen toimijan TSV-jätehuoltopalvelun saaminen epäselvää

Lakiehdotuksen mukaan muun julkisen toimijan kuin kunnan oikeus toissijaiseen jätehuolto-palveluun jää edelleen epäselväksi ja ilmeisesti vajavaisemmaksi kuin yksityisillä elinkeinotoimijoilla, joilla on mahdollisuus arvioida tarjotun yksityisen palvelun kohtuullisuutta sekä laadun että hinnan kannalta. Kuntaliitto ehdottaakin, että kyseistä ilmoittamisen euromääräistä arvoa nostetaan julkisten jätteenhaltijoiden osalta 60 000 euroon, mikä on sama kuin hankintalaissa tarkoitettu kilpailuttamisen kansallinen kynnysarvo. Tällöin alustan käyttö olisi synkronissa hankintalain kanssa eikä sen käyttämisestä aiheutuisi ristiriitaa tai harhaanjohtavuutta sovellettavan lainsäädännön osalta. Kuntaliitto huomauttaa lisäksi, että 1000 euron kynnysarvon asettaminen markkinapaikkaan ilmoittamiselle on kohtuuttoman pieni ja aiheuttaa hallinnollista taakkaa julkisille organisaatioille. Yleisimmät pienhankintojen kilpailuttamista koskevat toimijoiden omien ohjeiden kynnysarvot liikkuvat tällä hetkellä 5000-20000 euron välillä. Näin ollen ehdotettu kynnysarvo pitäisi ainakin nostaa lähemmäs hankintalain kynnysarvoja.

Kuntaliitto huomauttaa, että perusteluissa on virheellisesti sekoitettu jätelain ja hankintalain tarkoittamat menettelyt. Hankinta- ja jätelain säännöksiä ei ole mahdollista kytkeä ristiin esitetyllä tavalla. Hankintalain alainen suorahankinta ei voi olla toisen osapuolen näkökulmasta hankinta ja toisen osapuolen näkökulmasta ei. Jätelain 33 §:n perusteella julkinen jätteenhaltija/ hankintayksikkö on lähtökohtaisesti oikeutettu kunnan toissijaiseen jätehuoltopalveluun. Mikäli julkinen jätteenhaltija/ hankintayksikkö palvelutarjonnan puutteen vuoksi päätyy käyttämään kunnan toissijaista jätehuoltopalvelua, kyse ei ole hankintalain mukaisesta suorahankinnasta. Tällöin laaditaan jätelain mukainen sopimus toissijaisesta jätehuoltopalvelusta. TSV-sopimus ei ole hankintalain tarkoittama hankintasopimus, vaan julkinen toimija käyttää tällöin oikeuttaan sille lakisääteiseen palvelumahdollisuuteen. Kuntaliitto katsoo, että ehdotuksen perusteluissa suorahankintatermiä on siis käytetty virheellisesti TSV-palvelun yhteydessä ja virheellisyys on korjattava esimerkiksi suorahankinta -termin poistamisella perustelumuistiosta.

Jätelaitokset eivät voi tarjota TSV-palveluja julkisille toimijoille, jos on olemassa riski, että palvelu tulkitaan hankintalain mukaiseksi suorahankintaprosessiksi. Kuntaliitto painottaa, että myös julkisten jätteenhaltijoiden oikeus ja mahdollisuus saada palvelupuutetilanteessa kunnan jätelaitoksen toissijaista palvelua tulee varmistaa oikeudellisesti ristiriidattomasti.

TSV-sopimuksen rinnastaminen suorahankintaa koskevaksi sopimukseksi on ristiriidassa myös kuntalain 126 §:ssä mainitun kanssa. Kuntalain mukaan kunta toimii kilpailutilanteessa markkinoilla, jos se osallistuu hankintalain tarkoittamaan tarjouskilpailuun. Jos TSV-palvelu rinnastetaan hankintalain alaiseksi toiminnaksi, muodostuu näiden kahden lain välille ristiriita, joka tarkoittaisi esimerkiksi, että kuntayhtymämuodossa tai liikelaitosmuodossa toimivat jätetoimijat eivät voisi käytännössä antaa TSV-palvelua. Lisäksi vaikka lakiin olisi kirjattu, että kyseistä palvelua ei kirjattaisi sidosyksikköasemassa olevien jäteyhtiöiden ulosmyynniksi, on tämä kirjaus juridisesti epävarmalla pohjalla juuri suorahankintanäkökulman takia. Lakiin perustuva TSV-palvelu pitäisi säilyttää puhtaasti lakisääteisenä palveluna.

Esitetty yhden vuoden siirtymäaika tietoalustan käyttövelvoitteen osalta lienee perusteltu ja tarpeellinen julkisten toimijoiden osalta, mutta se ei vielä ratkaise kaikkia yllä esitettyjä haasteita.

Muutokset kunnan kirjanpitovelvoitteisiin (44 §)

Markkinaehtoisen toiminnan liikevaihdon erittelyvaatimus lisää kirjanpidon läpinäkyvyyttä ja on riittävä vaatimus kunnille tarkoitukseensa nähden. Kuntaliiton näkemyksen mukaan miltään muilta osin kirjanpidon erittelyvaatimusta ei ole tarpeen laajentaa. Kuntaliitto kuitenkin korostaa olennaisuuden vaatimusta kirjanpitoon merkitsemisessä ja tilinpäätöksessä esitettävissä tiedoissa. Selvyyden vuoksi Kuntaliitto esittää, että palveluista annettavat tiedot rajattaisiin liikevaihtoa, kokonaiskuluja ja tulosta koskeviin tietoihin, koska kulujen erittelyä palvelukohtaisesti ei ole mahdollista esimerkiksi tilintarkastuksessa todentaa.

Muutokset kunnan jätemaksuun (78 §)

Voimassa olevan jätelain säännökseen on ehdotettu uutta 3 momenttia, jonka mukaan kunnan toissijaisesta jätehuoltopalvelusta perimä jätemaksu ei saa alittaa kunnan jätelain 32 §:n nojalla järjestämästä lajiltaan ja laadultaan vastaavan jätteen jätehuoltopalvelusta perimää jätemaksua. Kuntaliiton näkökulmasta esitetty uusi säännös on tarpeeton, koska kustannusvastaava hinnoittelu toteutuu ja on toteutettava jo nykyisten säännösten perusteella. Lisäksi toissijaisen palvelun hinnoittelussa ei useimmiten ole mahdollista hyödyntää 78 §:n 2 momentissa tarkoitettua ns. kannustavaa taksaa, koska kunnan palvelua saatetaan ostaa vain yhden jätelajin käsittelyyn, esimerkiksi biojätteiden käsittelyyn. Asumisen jätteen hintaa taasen voidaan muokata kannustavaksi eri lajien kesken, joten ehdotetun säännöksen suhde kannustavaan taksaan jää epäselväksi.

Valvonnasta

Esitetyn mukaisen laajamittaisen tietoalustan toteutuessa asiakasmäärät ovat niin suuria, että jätelain mukaiset valvontaviranomaiset eivät pysty nyt ehdotetun mukaista tietoalustan käyttöä jatkuvana toimintona valvomaan ilman merkittäviä lisäresursseja. Lukuisten pienten yritysten velvoittaminen alustaan lisää pääosin kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen valvontataakkaa. Kehitettäessä tietoalustaa vaiheittain ja rajaamalla pienjäteasemapalvelut tietoalustan käyttövelvoitteen ulkopuolelle sekä asettamalla 10 000 euron pysyvä kynnysarvo alustan pakolliselle käytölle, voitaisiin kuntien valvontaviranomaisten taakkaa merkittävästi helpottaa.

Mikäli tietoalustan negatiiviset riskit toteutuvat etenkin jäteasemapalveluiden toiminnan vaikeutuessa, lisääntyvä roskaaminen tai muu epäasianmukainen jätehuoltotoiminta ovat omiaan lisäämään etenkin kunnan ympäristönsuojeluviranomaisten jälkivalvonnan taakkaa (mm. hallintopakkomenettelyt). Mikäli roskaajaa ei saada selville, ns. isännättömät kohteet koituvat roskaamissäädösten perusteella maanomistajien ja viime kädessä peruskuntien maksettaviksi siivouskuluiksi.

Kuntaliitto pitää puutteena, että tietoalustassa palveluitaan tarjoavien yritysten mahdolliseen säännösten vastaiseen toimintaan ja sen valvontaan ei ole nyt tehdyssä esityksessä otettu lainkaan kantaa. Tietoalustassa palveluitaan tarjoaville yrityksille ei ole säädetty mitään kriteerejä tai ehtoja. On tärkeää, että tietoalustassa palveluitaan tarjoavilla yrityksillä on kaikki toiminnan vaatimat ympäristö- ja muut luvat ja ne täyttävät tilaajavastuulain sekä muun lainsäädännön edellytykset. Mikäli tarjoajat eivät ole asianmukaisia, lisääntyy riski, että jätettä alkaa ohjautua epäasianmukaisiin vastaanottopaikkoihin tai päätyä luvattomaan ulkomaille vientiin.

Lain voimaantulo sekä siirtymäajat

Mikäli lakimuutokset hyväksytään, Kuntaliitto kannattaa lain voimaantuloa kalenterivuoden alussa. Kuntaliitto kannattaa myös esitettyjä siirtymäaikoja. Tosin 2000 euron siirtymäajalle ei ole tarvetta, mikäli kynnysarvo nostetaan pysyvästi esimerkiksi 10 000 euroon.

 

SUOMEN KUNTALIITTO