HE 15/2017 vp sekä HaVL 3/2018 sisältävät säännökset omaisuusjärjestelyistä kunnan kannalta sekä merkittävistä investoinneista maakunnan kannalta

Eduskunnan sosiaali-ja terveysvaliokunta on pyytänyt Suomen Kuntaliitolta lausuntoa erityisesti sote- ja maakuntauudistukseen liittyviin HE 15/2017 vp sekä HaVL 3/2018 sisältyvistä omaisuusjärjestelyistä kunnan kannalta sekä merkittävistä investoinneista maakunnan kannalta.

Kuntaliitto keskittyy tässä lausunnossa valiokunnan toiveen mukaisesti erityisesti hallintovaliokunnan lausunnossa esittämään säädösehdotukseen, joka liittyy kunnan itsehallinnon turvaamiseen tilanteessa, jossa uudistukseen liittyvissä omaisuusjärjestelyistä aiheutuu kunnalle taloudellisia ongelmia.

Muilta osin viitataan Kuntaliiton sosiaali-ja terveysvaliokunnalle 5.4., 12.4. ja 18.4.2018 antamiin lausuntoihin, missä on käsitelty muun muassa kuntien tai niiden omistamien yhtiöiden asemaa sosiaali-ja terveyspalveluiden tuottajina tulevaisuudessa ja maakunnan omistamien sosiaali-ja terveyspalveluita tuottavien yhtiöiden asemaa markkinoilla.          

Lausunnon kohteena oleva avustusmenettely

Hallintovaliokunnan 22.3.2018 antaman lausunnon (HaVL 3/2018) mukaan perustuslakivaliokunnan maakuntalain, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä annetun lain ja pelastustoimen järjestämisestä annetun lain voimaanpanosta tekemän valtiosääntöoikeudellisen huomautuksen huomioon ottamiseksi, hallintovaliokunta esittää voimaanpanolakiin lisättäväksi uuden 35 §:n, joka liittyy kunnan itsehallinnon turvaamiseen tilanteessa, jossa uudistukseen liittyvistä omaisuusjärjestelyistä aiheutuu kunnalle taloudellisia ongelmia.   

35 § (Uusi)

Avustus kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä aiheutuvien kuntataloudellisten ongelmien hoitamiseen

Kunnalla on oikeus saada valtiolta avustusta, jos kunnan taloudellinen asema ja mahdollisuus päättää itsenäisesti taloudestaan olennaisesti vaarantuu tässä luvussa säädetyistä, kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä.

Kunnan omaisuuteen kohdistuneista järjestelyistä syntyneiden välittömien kustannusten ja hyötyjen määrää, kunnan taloudellista tilannetta ja merkitystä kunnan mahdollisuudelle päättää itsenäisesti taloudestaan arvioidaan valtiovarainministeriön ja asianomaisen kunnan välisessä neuvottelussa. Kustannusten ja hyötyjen merkitystä kunnan taloudelle arvioidaan niistä aiheutuvan kunnallisveroprosentin olennaisen laskennallisen korotustarpeen perusteella.

Kunnan on tehtävä 1 momentissa tarkoitettu hakemus valtiovarainministeriölle viimeistään vuoden 2026 loppuun mennessä. Jos maakunta on käyttänyt 20 §:n 2 momentin mukaista oikeuttaan vuokrasopimuksen pidentämiseen, kunnan on tehtävä hakemus viimeistään vuoden 2027 loppuun mennessä. Avustuksen myöntämiseen sovelletaan valtionavustuslakia lukuun ottamatta sen 6 ja 7 §:ää sekä 4 ja 5 lukua.

Perustuslakivaliokunnan kannanotto

Ehdotettu lisäys perustuu Eduskunnan perustuslakivaliokunnan otsikossa mainituista hallituksen esityksistä antamaan lausuntoon (PeVL 26/2017). Perustuslakivaliokunnan mukaan

Perustuslakivaliokunnan mielestä voimaanpanolaissa tulee säädösperusteisesti varmistaa, että kunnan omaisuuteen liittyviin omaisuusjärjestelyihin kytketään kunnan itsehallinnon turvaava kompensaatiosääntely. Kunnan itsehallinto on turvattava säädösperustaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa investointeja vaatineiden tilojen jääminen uudistuksen seurauksena käyttämättömiksi taikka jokin muu uudistukseen kytkeytyvä, mahdollisesti ennakoimatonkin peruste vaarantaisi kuntien mahdollisuuksia päättää itsenäisesti taloudestaan. Valiokunnan käsityksen mukaan tämänkaltainen yksittäisen kunnan talouteen liittyvä kompensaatio voidaan toteuttaa erilaisin tavoin. 

Perustuslakivaliokunta viittaa laadittavan sääntelyn malliksi esimerkiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annettuun lakiin (valtionosuuslaki) sisältyvään säännökseen harkinnanvaraisesta avustuksesta. Valtionosuuslain 30 §:n mukaan kunnan valtionosuuden korottaminen on mahdollista, jos kunta on ensisijaisesti poikkeuksellisten tai tilapäisten kuntataloudellisten vaikeuksien vuoksi lisätyn taloudellisen tuen tarpeessa. Tällaisella avustuksella tuetaan kuntaa nimenomaan sellaisessa poikkeuksellisessa taloudellisessa tilanteessa, johon kunnalla ei ole ollut mahdollisuutta vaikuttaa. Voimaanpanolakiin lisättävän uuden säännöksen tulee kuitenkin olla kunnan peruspalvelujen valtionosuuslakiin verrattuna itsenäinen. Harkinnanvaraisen avustussääntelyn edellytykset tulee kytkeä lisäksi valtionosuuslaista poikkeavasti yksittäisille kunnille nyt arvioitavana olevasta uudistuksesta aiheutuviin ongelmatilanteisiin. Edellä todetun kaltaisen täydennyksen tekeminen on edellytyksenä sille, että voimaanpanolakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Kuntaliiton käsityksen mukaan edellä mainittu perustuslakivaliokunnan kanta asettaa kompensaatiosääntelylle seuraavat reunaehdot. Ensinnäkin kompensaation tulee perustua lakiin. Kunnalla tulee taloudellisen itsehallinnon vaarantuessa olla subjektiivinen oikeus kompensaatioon. Kolmanneksi järjestelmän tulee olla erillinen muista kuntien rahoitusjärjestelyistä, kuten harkinnanvaraisesta valtionosuuden korotuksesta. Neljänneksi kompensaation tulee olla sillä tavalla yleinen, että se kattaa kaikki sote- uudistukseen liittyvät omaisuusjärjestelyt (mm. käyttöä vaille jäävät tilat, maakunnille siirtyvän irtaimiston, kuntayhtymän peruspääomaosuudet, jäsenkuntien velvollisuuden kattaa maakunnille siirtyvien kuntayhtymien alijäämät ja osakeluovutukset).

Suomen Kuntaliiton ehdotus

Kuntaliitto katsoo, että ehdotettu pykälämuotoilu ei täytä perustuslakivaliokunnan kompensaatiosääntelylle asettamia reunaehtoja siltä osin, kun on kysymys avustuksen lakiperusteisuudesta ja kunnan subjektiivisesta oikeudesta saada avustusta.

Ehdotetussa säännöksessä kunnan ”oikeus” kompensaatioon ratkaistaisiin yksipuolisesti valtiovarainministeriön valtionavustuspäätöksellä, eikä kunta olisi ehdotetussa neuvottelumenettelyssä tasapuolisessa asemassa suhteessa ministeriöön. Lisäksi pykäläehdotuksessa ei määriteltäisi ennakoitavissa olevia kriteereitä kunnan oikeuden toteutumiselle. Kunnalla olisi kyllä oikeus valittaa ministeriön avustuspäätöksestä, mutta valituksella olisi tuskin menestymisen mahdollisuuksia ministeriön harkintavallan ollessa pykäläluonnoksessa ehdotetulla tavalla laaja.

Käytännössä pykäläehdotus johtaisi miltei täysin harkinnanvaraiseen ja määrältään täsmentymättömään avustuskäytäntöön. Pykäläehdotuksen lähtökohtana näyttääkin olleen kunnan oikeuksien toteuttamisen sijaan avustuksiin käytettävän määrärahan sääntelytarpeet.

Ehdotettu avustusmalli ei harkinnanvaraisuudessaan anna kunnille sellaisia takeita mahdollisten taloudellisten menetysten korvaamisesta, että mallilla olisi vaikutusta kuntien käyttäytymiseen, esimerkiksi haluun myydä sosiaali- ja terveyspalveluiden käytössä olevia kuntien omistuksessa olevia toimitiloja ja kiinteistöjä ennen uudistuksen voimaantuloa.

Suomen Kuntaliitto ehdottaa, että voimaanpanolakiin lisättäisiin hallintovaliokunnan lausunnossa ehdotetun pykälän sijasta uusi 35 § seuraavasti:

35 § (uusi)

Kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä aiheutuvien taloudellisten menetysten korvaaminen

Kunnalle korvataan taloudellinen menetys, joka sille aiheutuu tässä luvussa säädetyistä kunnan omaisuuteen kohdistuvista järjestelyistä siten kuin 2 - 5 momentissa säädetään.

Korvattava taloudellinen menetys arvioidaan valtiovarainministeriön ja asianomaisen kunnan välisessä neuvottelussa. Jos ministeriö ja kunta eivät pääse neuvottelussa sopimukseen, asia ratkaistaan hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. (Tai vaihtoehtoisesti: Korvattava taloudellinen menetys arvioidaan menettelyssä, jossa valtio ja kunta nimeävät yhden tai useamman selvittäjän arvioimaan taloudellista menetystä. Kunta ja valtio voivat hakea selvittäjien päätökseen muutosta hallinto-oikeudelta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.)

Korvaus myönnetään kunnan hakemuksesta. Korvaus myönnetään, jos kunnan taloudellinen menetys on vähintään kolme miljoonaa euroa tai menetys vastaa vähintään 0,25 prosenttiyksikön laskennallista korotustarvetta kunnan tuloveroprosenttiin (raja-arvo).  Korvaus on vähintään kunnassa sovellettavaksi tulevan raja-arvon ylittävän menetyksen suuruinen ja enintään menetyksen täysi määrä. Veroprosentin laskennallista korotustarvetta vastaavan menetyksen suuruus arvioidaan korvaushakemusta tehtäessä tiedossa olevan viimeisen valmistuneen verotuksen perusteella.

Korvausta voidaan erityisitä kunnan talouteen liittyvistä syistä myöntää, vaikka 3 momentissa säädetyt raja-arvot eivät täyttyisikään.

Hakemus on tehtävä viimeistään vuoden 2026 loppuun mennessä tai, jos maakunta on käyttänyt 20 §:n 2 momentin mukaista oikeuttaan vuokrasopimuksen pidentämiseen, viimeistään vuoden 2027 loppuun mennessä. Korvausta voi hakea vain kerran.

Kunnalla olisi pykälässä mainituilla edellytyksillä oikeus korvaukseen. Kunnat olisivat säädetyillä edellytyksillä oikeutettuja korvaukseen taloudellisesta asemastaan riippumatta. Omaisuusjärjestelyt voivat rajoittaa kunnan oikeutta päättää itsenäisesti taloudestaan myös vakavaraisissa kunnissa. Jos menettely kohdennettaisiin vain taloudellisissa ongelmissa oleviin kuntiin, samaistuisivat ehdotetun korvauksen myöntämisperusteet kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain 30 §:n nojalla kunnille myönnettävän harkinnanvaraisen valtionosuuden korotuksen myöntämisperusteisiin, mikä olisi vastoin järjestelmien erillisyysvaatimuksia.

Korvausta voitaisiin harkinnanvaraisesti myöntää, vaikka pykälässä säädetyt raja-arvot eivät täyttyisikään, jos korvaus katsottaisiin omaisuusjärjestelyiden kuntataloudellisten vaikutusten takia perustelluksi ja kohtuulliseksi.

Pykälässä tarkoitetut omaisuusjärjestelyt sisältäisivät kaikki omaisuuslajit, esim. käyttöä vaille jäävät tilat kunnissa, maakunnille siirtyvän irtaimiston, kuntayhtymien peruspääomaosuudet, jäsenkuntien velvollisuuden kattaa maakunnille siirtyvien kuntayhtymien alijäämät ja osakeluovutukset.

Raja-arvon ylittävä taloudellinen menetys käynnistäisi neuvottelumenettelyn/selvitysmenettelyn, jossa tarkemmin arvioitaisiin menetyksen ja korvauksen todellinen määrä. Korvauksen määrää arvioitaessa otettaisiin huomioon kunnan mahdollisuudet omilla toimillaan vaikuttaa taloudellisen menetyksen pienentämiseen.

Jotta kunnan subjektiivinen oikeus korvaukseen täyttyisi, oikeus korvaukseen ja sen määrä on tarpeen arvioida menettelyssä, jossa kunta ja ministeriö ovat yhdenvertaisessa asemassa. Tämä olisi mahdollista toteuttaa siten, että kunnan ja ministeriön mahdolliset erimielisyydet ratkaistaan hallintoriita-asiana. Toinen vaihtoehto olisi, että oikeus korvaukseen ja sen määrä arvioitaisiin ulkopuolisessa selvitysmenettelyssä.

Yhteenlasketut menetykset korvattaisiin riippumatta siitä, mille tilikaudelle ne kohdistuvat. Korvausta voi hakea vain kerran, koska eri vuosina kertyvät menetykset on laskettava yhteen kokonaisvaikutuksen selvittämiseksi.

Selvitysmenettelyvaihtoehto edellyttäisi yllä kuvattua tarkempaa sääntelyä (mm. virkavastuun ja vahingonkorvausvastuun sääntelyä ja mahdollisia menettelytapasäännöksiä).

Korvaus ei olisi valtionavustusta, eikä siihen sovellettaisi valtionavustuslakia.

Oikeustieteen tohtori, professori Kaarlo Tuorin antamat oikeudelliset asiantuntijalausunnot kompensaatiosääntelystä 

Kuntien takauskeskus on pyytänyt oikeustieteen tohtori, professori Kaarlo Tuorilta oikeudellisia asiantuntijaselvityksiä ja- lausuntoja periaatteista, joita olisi noudatettava sote-uudistuksen omaisuusjärjestelyissä ja niihin liitettävässä, perustuslakivaliokunnan edellyttämässä kompensaatiosääntelyssä. Professori Kaarlo Tuori on antanut Kuntien takauskeskukselle yllä mainitusta asiasta lausunnon 15.9.2017 ja sitä täydentävät lausunnot 21.12.2017 ja 23.2.2018 (liitteet 2-4).

Täydentävät lausunnot ovat koskeneet valtionvarainministeriön eduskunnan hallintovaliokunnalle 12.12.2017 antamaa lausuntoa ja Kuntaliiton oikeudellisen osaston 1.12.2017 päiväämää säännösluonnosta sote-uudistuksen voimaanpanolain 4 lukuun lisättäväksi esitetystä säännöksestä omaisuusjärjestelyistä. Professori Kaarlo Tuorin antaman täydentävien lausuntojen kohteena on ollut asiallisesti hallintovaliokunnan lausunnossa nyt esittämä uusi 35 § ja Kuntaliiton nyt lausunnossa hallintovaliokunnan ehdottaman säännöksen sijasta ehdottama uusi 35 §.

Professori Kaarlo Tuori on 21.12.2017 antamassaan lausunnossa yksityiskohtaisesti esittänyt mitä ongelmakohtia valtiovarainministeriön, sittemmin hallintovaliokunnan esittämään säännösehdotukseen liittyy. Professori Kaarlo Tuori on 23.2.2018 antamassaan lausunnossa todennut, että Kuntaliiton säännösehdotuksen voidaan katsoa täyttävän perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella kompensaatiosääntelyjärjestelmälle ja siihen liitettävistä oikeusturvatakeista asettamat vaatimukset, mitä hallintovaliokunnan esittämä säännös ei kaikilta osin välttämättä täytä.

Kuntaliitto liittää omaan lausuntoonsa professori Kaarlo Tuorin edellä mainitut, 15.9.ja 21.12.2017 sekä 23.2.2018 antamat oikeudelliset asiantuntijalausunnot, koska niiden perusteella vaivattomasti voi tehdä arvion nyt vertailtavina olevien säännöksien heikkouksista ja vahvuuksista muun muassa säännöksen käytännön sovellettavuuden ja kuntien oikeusturvan kannalta.                  

Kunnat palvelujen tuottajana

Kuntaliitto kiinnittää huomiota myös siihen, että kunnilla on tällä hetkellä käytettävissään sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämisessä tarvittavaa osaamista ja muita resursseja mm. pääomasijoitusten muodossa. Kuntaliitto toistaa aikaisemmissa lausunnoissaan esittämänsä kannan, että myös kunnille tai niiden omistamille yhtiölle on annettava mahdollisuus tuottaa valinnanvapauden piiriin kuuluvia palveluita (suoran valinnan palvelut, asiakassetelillä ja henkilökohtaisella budjetilla tuotettavat palvelut) ja muita sote-palveluita tasavertaisesti muiden toimijoiden kanssa. Tämä olisi ennen kaikkea asiakkaiden, mutta myös järjestämisvastuussa olevien maakuntien etu, sillä se lisäisi uskottavia vaihtoehtoja palvelutuotantoon.

Myös perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 26/2017) todennut, että kunnille, kuntayhtymille ja niiden tytäryhteisöille ehdotetun sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamista koskevan kiellon perusteltavuutta on arvioitava uudelleen kunnallista itsehallintoa rajoittavana.

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen
lakiasiain johtaja

Pirkka-Petri Lebedeff
johtava lakimies                              

Liite 1

Laskelma Kuntaliiton mallin raja-arvojen soveltamisesta

Kuntaliiton malli sisältää kaksi vaihtoehtoista raja-arvoa, jotka laukaisevat kompensaatiomenettelyn:

Vaihtoehto 1: Korvaus my­önnetään, jos kunnan taloudellinen menetys on vähintään kolme miljoonaa euroa.

Vaihtoehto 2: Korvaus myönnetään, jos kunnan menetys vastaa vähintään 0,25 prosenttiyksikön laskennallista korotustarvetta kunnan tuloveroprosenttiin.

Alla on lueteltu kunnat, joissa kompensaatiomenettelyn laukaiseva raja-arvo on matalin ja kunnat, joissa se on korkein. Laskelmat perustuvat viimeisimpiin verotustietoihin, joiden perusteella kuntien maksuunpannun kunnallisveron määrä on arvioitu vuoden 2020 tasossa valtiovarainministeriön ennusteiden sekä Kuntaliiton veroennustekehikon perusteella. Asukaslukutiedot perustuvat tilanteeseen 31.12.2016.  

Pienimmät raja-arvot          Raja-arvo, €           Euroa/asukas

(0,25 %-yks v. 2020)         

Lestijärvi                                   26 000                       32
Luhanka                                   26 000                       34
Merijärvi                                   31 000                       27
Kivijärvi                                    35 000                       30
Savukoski                                37 000                       35
Halsua                                     38 000                       31
Pelkosenniemi                         38 000                       40
Kustavi                                     39 000                       43
Kannonkoski                            44 000                       31
Kyyjärvi                                    44 000                       32
Hailuoto                                    45 000                       45
Siikainen                                  45 000                        30
Karijoki                                     47 000                        35
Ristijärvi                                   48 000                        36
Enonkoski                                49 000                        34
Oripää                                      51 000                        37
Rautavaara                              51 000                        30
Multia                                       52 000                        31
Tervo                                       52 000                        32
Kinnula                                     54 000                       32

Suurimmat raja-arvot         Raja-arvo, €           Euroa/asukas

(0,25 %-yks v. 2020)         

Hyvinkää                                 2 520 000                    54
Kotka                                      2 522 000                     47
Porvoo                                     2 795 000                    56
Rovaniemi                               2 866 000                    46
Seinäjoki                                 2 935 000                    47
Joensuu                                   3 179 000                   42     Sovelletaan 3 milj. € raja-arvoa
Hämeenlinna                            3 325 000                   49
Lappeenranta                           3 361 000                   46
Vaasa                                       3 372 000                   50
Pori                                        3 846 000                      45
Kouvola                                   3 935 000                     46
Lahti                                        5 527 000                      46
Kuopio                                     5 530 000                      47
Jyväskylä                                 6 438 000                      46
Turku                                      9 106 000                       49
Oulu                                         9 829 000                      49
Tampere                                 11 484 000                    50
Vantaa                                   12 606 000                      57
Espoo                                     19 904 000                     72
Helsinki                                  40 825 000                      64

Muualla verkossa
Hallituksen esitys eduskunnalle maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi
https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/HallituksenEsitys/Documents/HE_15+2017.pdf

Valiokunnan lausunto HaVL 3/2018 vp
https://www.eduskunta.fi/FI/vaski/Lausunto/Documents/HaVL_3+2018.pdf