Ehdotus konkurssilain tarkistamisesta

Kuntaliitto pitää työryhmän esitystä selkeänä. Konkurssisääntelyn kehittämiselle on ollut selkeä tarve. Kuntaliiton asiantuntijoita on kuultu työryhmän työn aikana ja asiantuntijoiden esittämiin huomioihin on vastattu kiitettävästi työryhmän mietinnössä.

Kuntaliitto esittää työryhmän mietintöön seuraavat huomiot ja kehittämistarpeet:

Konkurssisaatavien selvittäminen ja menettelyn määräajat

Kuntaliitto kannattaa ehdotusta velkaselvittelyn yksinkertaistamista siten, että pesäluettelossa riittäisi jatkossa ilmoittaa kaikkien velkojien sijasta vain suurimmat velkojat ja niiden saatavat, merkittävimmät muut sitoumukset sekä arvio velkojen kokonaismäärästä. Tämä on perusteltua konkurssimenettelyn kustannustehokkuuden kannalta, koska tuolloin muiden velkojien ei tarvitsisi tarpeettomasti ilmoittaa saataviaan ennen kuin tiedetään, että kysymyksessä ei ole varojen puutteeseen raukeava konkurssi. 

Velkaselvittelyn yksinkertaistaminen esitetyllä tavalla vähentäisi myös alkuvaiheessa  pesänhoitajien työmäärää ja sen kustannuksia, koska tuolloin pesänhoitaja voi keskittää työpanoksensa yksityiskohtaista velkaluettelointia merkityksellisempiin seikkoihin kuten esimerkiksi konkurssin syiden ja konkurssipesän varallisuuden selvittämiseen ja siihen, onko ennen konkurssia tehty oikeustoimia, joihin perustuvat varallisuuden siirrot, voisivat olla palautettavissa takaisinsaantikantein konkurssipesään. Kyseisten seikkojen selvittämisellä ja arvioimisella on olennainen merkitys erityisesti tilanteessa, jossa on olemassa uhka, että konkurssimenettely ilman selvitystä uhkaisi n muutoin raueta varojen puutteen johdosta. 

Kuntaliitto kannattaa esitystä konkurssimenettelyyn liittyvien määräaikojen lyhentämisestä ja mahdollisuuksia sen noudattamisen valvonnan tehostamista esitetyllä tavalla, koska ne nopeuttaisivat konkurssimenettelyä ja parantaisivat konkurssimiehen mahdollisuuden valvoa konkurssimenettelyn etenemistä.

Tiedoksiannot ja konkurssi-ja yrityssaneerausasioiden asianhallintajärjestelmä

Kuntaliitto kannattaa ehdotuksia konkurssi-ja yrityssaneerausmenettelyjen keskeisten asiakirjojen tallentamista asioiden asianhallintajärjestelmä Kostiin ja toimia, joilla helpotetaan sähköisesti tapahtuvaa tiedonkulun toteuttamisen mahdollisuuksia pesänhoitajan ja selvittäjän ja konkurssiasiamiehen välillä tai pesänhoitajan ja selvittäjän ja velkojien ja velallisen välillä.     

Julkisselvitys

Kuntaliitto pitää perusteltua, että julkisselvityksessäkin on lähtökohtaisesti laadittava vuosiselonteko, koska se parantaa velkojien tiedonsaantia niistä toimista, mitä julkisselvityksessä on tehty. Työryhmän esittämät muutkin julkisselvitykseen liittyvät täsmennysehdotukset ovat Kuntaliiton mukaan perusteltuja.

Konkurssipesän julkisoikeudellinen ympäristövastuu

Julkisoikeudellinen ympäristövastuu tarkoittaa vastuuta ympäristön ennallistamisesta eli korjaamisesta siihen tilaan, missä se oli ennen kuin ympäristövahinko sattui. Suojeltavana oikeushyvänä on yleinen etu ympäristö- ja luontoarvoineen. Kysymys on siis lain vastaisen haitallisen tai vaarallisen tilan tai olosuhteen korjaamisvelvollisuudesta. Vastuu perustuu osaltaan perustuslain 20 §:n ympäristöperusoikeussäännöksen velvoitteeseen.

Kunnalla on ympäristövastuiden osalta monta roolia: kiinteistön omistaja, takaaja, viranomainen ja kustannusvastuu.

Ympäristövastuut ja erityisesti julkisoikeudelliset ympäristövastuut tulevat jätelain ja ympäristönsuojelulain mukaan pilaantuneen maaperän ja roskaantumisen osalta aina viime kädessä kuntien vastuulle. Tämä erityisesti silloin, jos roskaajat tai pilaajat, eivätkä kiinteistön omistajat ja haltijat huolehdi ympäristönsuojelu- ja jätelaissa säädetyistä velvollisuuksistaan. Kunnan ympäristöviranomaiset myös vastaavat siitä, että kuntalaiset voivat elää ja asua terveellisessä ja turvallisessa ympäristössä. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisilla on tältä osin laissa asetettu toimimisvelvoite. Muun muassa tämän vuoksi jätelain jätteen haltijalle ja kiinteistön omistajalle sekä ympäristöä pilaavissa toiminnoissa toimijalle ja kiinteistön omistajalle on asetettu korkea vastuu jätteistä ja pilaavista aineista huolehtimisesta.

Jätelailla on pantu täytäntöön jätedirektiivi. Jätteen haltijan määritelmä on tarkoituksella säädetty laajaksi. Kunnan vastuu kiinteistön omistajana saattaa ympäristölainsäädännön perusteella konkretisoitua, vaikka kunta ei olisi miltään osin osallistunut esimerkiksi pilaavaan toimintaan. Kunnat siivoavat ja puhdistavat kustannuksellaan arvion mukaan lukuisia kiinteistöjä vuosittain.

Lähtökohta sääntelyssä on se, että jätteillä on aina olemassa haltija. Tällä varmistetaan, ettei isännättömiä jätteitä ole. Korkein hallinto-oikeus on vahvistanut tämän ympäristöoikeudellisen säännön vuosikirjapäätöksissään KHO 2003:51 ja KHO 2017:53. Ehdotus konkurssilain 16 a luvun 3 §:ksi poikkeaa tästä periaatteesta. Ehdotuksen mukaan konkurssipesä ei olisi jätteen haltijan asemassa ennen konkurssia syntyneistä jätteistä muiden kuin vaarallisen jätteen ja sellaisten jätteiden osalta, joista aiheutuu tai uhkaa aiheutua vakavaa vaaraa terveydelle tai ympäristölle. Ehdotus on vallitsevan oikeuskäytännön ja tältä osin jätelain vastainen. Oikeuskäytännössä on tulkittu jätelain 6 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaisen jätteen haltijan vastuun koskevan myös konkurssipesää. Myös jätelain 13 §:n 1 momentin kielto hylätä jäte tai käsitellä sitä huolimattomasti koskee konkurssipesää. Vallitsevan oikeustilan muuttamisen vaikutukset kuntien vastuisiin puhdistaa roskaantunut alue jätelain 74.2 §:n mukaisesti tulee selvittää. On erikoista ympäristövastuiden osalta, että konkurssipesällä olisi tällaisessa tilanteessa mahdollisuus realisoida myyntikelpoinen jäte (esim. metallijäte), mutta kustannuksia aiheuttavat jätteet voisivat jäädä viime kädessä kunnan vastuulle. Ehdotuksen taloudelliset vaikutukset kunnille tulee arvioida tältä osin.

Suurimman uhan ympäristölle ja myös suurimman kustannustekijän kunnalle luovat kuitenkin vaarallisten jätteiden toimittaminen asianmukaiseen jätehuoltoon sekä pilaantuneiden maa-alueiden puhdistaminen. Ehdotus selventääkin epäselvää tilannetta vaarallisten jätteiden, kemikaalien ja tiettyjen muiden jätteiden osalta, mutta jättää muut jätteet konkurssipesän vastuun ulkopuolelle. Lisäksi terveys- ja ympäristöuhan aiheuttavien jätteiden osalta viranomaiselle jäisi osoittamisvelvollisuus jätteen aiheuttamasta uhasta.

Konkurssitilanteessa on yleensä kysymys pääosin muusta kuin kunnan jätehuoltovastuun piiriin kuuluvasta jätteestä ns. yritysvastuullisesta jätteestä. Kunta on kuitenkin jätelain 74 §:n mukaisessa viimekätisessä vastuussa roskaantuneen alueen siivoamisesta myös yritysjätteen osalta. Vastuu jätteistä voi siis syntyä kunnalle jopa siitä, että jätteet sijaitsevat kunnan alueella. Vastuu on samankaltainen kuin ympäristönsuojelulain 133 §:ssä.

Jätteiden osalta tulisi selventää konkurssipesän vastuuta huolehtia myös ennen konkurssia syntyneistä jätteistä muutenkin kuin, jos niistä aiheutuu uhkaa ympäristölle tai terveydelle. Jos näiden jätteiden hoito on laiminlyöty, voivat ne aiheuttaa haittaa yleiselle viihtyisyydelle tai ympäristön pilaantumista (esim. jätevesilietteiden osalta). Ympäristöviranomaisille on joka tapauksessa toimimisvelvollisuus roskaantuneen kiinteistön siivoamiseen velvoittamisessa. ELY-keskus voi lisäksi velvoittaa kunnan viime kädessä siivoamaan roskaantuneen kiinteistön.

Ehdotuksen 17 luvun 7 §:n mukaan viranomainen tai kunta saa 16 luvun 2 ja 3 §:n mukaisista tekemistään toimenpiteistä tai maksamistaan kustannuksista korvauksen konkurssipesän omaisuuden myynnistä heti myyntikulujen jälkeen. Tämä on hyvä selvennys. Usein saatavaa myyntituloa ei vain ole riittävästi, kun esimerkiksi maaperän puhdistamiseen laitetut kustannukset ovat niin suuria, ettei omaisuuden realisointi riitä korvauksiin.

Ehdotuksen 2 §:ssä on asetettu konkurssipesän toimimisvelvollisuudelle erittäin korkeaa kynnystä. Määritelmä poikkeaa tältä osin huomattavasti ympäristönsuojelulain ja jätelain yleisistä viranomaisen toimimisvelvoitekynnyksistä. Ympäristön pilaantuminen aiheuttaa usein haittaa laajalle joukolle ihmisiä ja laajasti muulle ympäristölle. Konkurssipesän toimimisvelvoitteen rajaaminen tältä osin, vain vakaa vaaraa tai vakavaa haittaa terveydelle tai ympäristölle aiheutuviin vaikutuksiin, on ongelmallinen. Viranomaisen tulee muun lainsäädännön (ympäristönsuojelu, terveydensuojelu) asettamien velvoitteiden mukaisesti puuttua toimintaan jo paljon aiemmin, kuin vakavaa haittaa ihmisten terveydelle tai ympäristölle uhkaa aiheutua.

Ehdotuksen 5 § rajaa konkurssipesän vastuun syntymisen ajankohdaksi viranomaisen toimimisvelvollisuustilanteissa siihen, kun konkurssi on alkanut. Tämä raja on ympäristövastuun kannalta täysin sattumanvarainen. Terveys- ja ympäristöhaitan estäminen sekä ihmisten ja ympäristön suojeleminen on olemassa velallisen tai velkojan toimenpiteistä huolimatta. Vastuiden kohdistamisella taktikoinnin sijaan tulee ehdotuksessa varmistaa, että jo syntyneet ja asetetut vastuu jatkuvat konkurssista huolimatta. Tässäkin tapauksessa on viime kädessä kyse siitä, voiko velallinen ja velkoja siirtää osan kustannuksistaan kunnan kannettavaksi.

Kun konkurssipesä jättää alueelle tai huoneistoon velallisen omaisuutta, tulee tätä tulkita vuokra-alueen käyttämisenä. Muunkin kuin vaarallisen jätteen osalta konkurssipesän tulisi katsoa tällaisessa tilanteessa jätteen haltijaksi. Kunnan ollessa suuri maanvuokraaja, johtaa ehdotus tällaisenaan kunnan vastuiden kasvuun jätteiden siivoamisen osalta.

Julkisoikeudellinen ympäristövastuun tulee kattaa täysimääräisesti koko se liiketoiminta, mitä konkurssipesä jatkaa. Jos toimintaan liittyy olennaisesti tietyt ympäristöriskit, kuten suuret jätemäärät, ei ole perusteita, että massavelka ei kohdistuisi liiketoiminnan jatkamistilanteessa konkurssipesän koko varallisuuteen.  Muutoin tämä tarkoittaisi vain taloudellisten hyötyjen keräämistä konkurssipesästä, mutta vastuiden jättämistä yhteiskunnan vastattavaksi.

Uhkasakkolain 21 §:n (Käsittelyn jatkaminen) mukaan jos omistaja tai haltija vaihtuu uhan asettamista koskevan päätöksen tekemisen jälkeen ja päätökseen on haettu muutosta, asian käsittelyä valitusviranomaisessa voidaan jatkaa ja antaa asiassa uuteen omistajaan tai haltijaan kohdistuva päätös. Säännös koskee lakia koskevan hallituksen esityksen perustelujen mukaan myös konkurssin johdosta tapahtunutta asianosaisseuraantoa. Se, että ehdotuksessa irtaudutaan tästä uhkasakkolain mahdollisuudesta jatkaa jo aloitettua ja usein vuosikausia jatkanutta hallintopakkomenettelyä konkurssipesän kanssa silloin kuin tämä jatkaa velallisen liiketoimintaa on vastoin uhkasakkolain periaatteita ja asettaisi perusteetta konkurssipesän tällaisessa tilanteessa edullisempaan asemaan suhteessa muihin toimijoihin. Perustelujen mukaan jää epäselväksi, voidaanko konkurssipesää vastaan nostettua uutta hallintopakkoa jatkaa uhkasakkolain 21 §:n mukaisesti uuden omistajan ottaessa liiketoiminnan vastuulleen, vaan pitääkö myös tällöin aloittaa hallintopakkomenettely uudelleen.

Muut työryhmän ehdotukset         

Kuntaliitto pitää perusteluna, että konkurssihakemus voitaisiin entistä useammin käsitellä istunnon sijasta kansliassa. Kuntaliitto pitää perusteltuna työryhmän ehdotusta siitä, että konkurssihakemus olisi käsiteltävä istuntokäsittelyssä vain, jos velkoja sitä on pyytänyt tai kun tuomioistuin jostain muusta syystä ei pidä istuntokäsittelyä tarpeettomana.

Kuntaliitto pitää perusteltuna, että verojen ja maksujen täytäntöönpanosta annetun lain 21 §: ää muutetaan siten, ettei julkisen saatavan vanhentuminen estäisi maksun saamista konkurssiin luovutetuista varoista, kun vanhentuminen on tapahtunut konkurssiin asettamisen jälkeen.           

SUOMEN KUNTALIITTO