Ympäristöterveydenhuollon tietojenkeruujärjestelmän kehittämisselvityksestä

Kuntaliitto on välittänyt lausuntopyynnön kaikille selvitykseen osallistuneille kunnille, jotta kuntien näkemys saadaan mahdollisimman kattavasti. Kuntaliitto kiittää lausunnolle saadusta lisäajasta 7.2.2014 saakka (sähköpostikeskustelu Huikari/Hartikainen 29.1.2014).

Kunnallisten valvontayksiköiden johtajat nostivat tietojärjestelmien ongelman esille keväällä 2013. Kuntaliitto teki tämän johdosta kyselyn kaikille valvontayksiköille ja välitti tietoa ongelmista ja kehittämistarpeista ohjaaville keskusvirastoille ja ministeriöille. Kuntaliitto on  tyytyväinen siihen että ministeriöt käynnistivät lausunnolla olevan selvityksen.

Selvityksessä on esitelty melko perusteellisesti ympäristöterveydenhuollon organisointi. Kuntien käytössä olevien tietojärjestelmiä selvityksessä ei juuri vertailla eikä esitellä niiden ominaisuuksia ja mahdollisuuksia tai kytkentöjä kunnan muihin järjestelmiin tai kunnan muihin toimialoihin (esim. rakennusvalvonta, ympäristönsuojelu ja kaavoitus). Selvityksessä kyllä mainitaan, että näitä tietojärjestelmiä käytetään myös ympäristösuojelulain mukaisten toimenpiteiden kirjaamiseen ja tämän tarpeen arvioidaan kasvavan. Kuntien valvontatietojärjestelmiä tarkastellaan selvityksessä lähinnä valtionhallinnon tiedonkeruutarpeen kehittämisen kautta. Samalla tavalla kuin järjestelmiä viime vuosina on kehitettykin. Myös lausuntopyynnössä puhutaan suoraan tietojenkeruujärjestelmästä. Kunnissa tietojärjestelmiä on alunperin kehitetty palvelemaan kunnan valvontayksikön tarpeita (asiakkuudenhallintajärjestelmä). Siihen viittaa sekin, että selvityksessä esitetään käytössä olevan 70 kuntajärjestelmää, vaikka markkinoilla on vain kolme ohjelmantoimittajaa. Tietojärjestelmiä tarvitaan ja niitä on kehitettävä. Valtakunnallisen tiedonkeruun kehittämisessä, josta tässä lähinnä on kysymys, taustalla ovat valtionhallinnon tarpeet.

Lausuntopyynnössä tietojenkeruujärjestelmän kehittämisen todetaan liittyvän rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanoon. Rakennepoliittisen ohjelman tavoitteena on vähentää kuntien tehtäviä ja parantaa kustannustehokkuutta.

Kustannukset, yhteydet kunnan muihin toimialoihin ja järjestelmiin

Ympäristöterveydenhuollon lainsäädäntö edellyttää kuntia raportoimaan valvontatiedot keskusvirastojen määräämällä tavalla. Näiden lakipykälien kustannusvaikutuksia kunnille ei osattu ennakoida siinä vaiheessa kun ne hyväksyttiin. Selvityksessä KUTI-YHTI muutosten työaikakustannukset arvioidaan olevan 3,5 miljoonaa vuodessa ja ohjelmien normaalit vuotuiset päivitys- ja ylläpitokustannukset noin 2 miljoonaa. Eli viime vuosina yli 5 miljoonaa euroa vuodessa, mikä on noin 10 % ympäristöterveysvalvonnan kustannuksista (ilman eläinlääkintähuoltoa). Selvityksestä jää erittäin epäselväksi, minkä perusteella kustannukset on arvioitu (”Kunnista saatujen tietojen perusteella?”). Ohjelmien päivittämistarpeet ovat tulleet pääsääntöisesti raportointijärjestelmän rakentamisesta (valtionhallinnon tietojenkeruutarpeesta). Selvityksestä käy ilmi, että keskusvirastojen resurssointi tietojärjestelmien kehittämiseen on ollut niukkaa. Käytännössä niukasti resurssoidut keskusvirastot ovat määritelleet päivittämistarpeet ja kunnat ovat maksaneet kaikki kustannukset tietojärjestelmien kehittämisestä. Nykytilanne on kestämätön.

Selvitys tuo esiin nykyisen tilanteen ongelmia mutta valitettavasti kokonaiskuva eri vaihtoehtojen hyödyistä ja haitoista jää hataraksi. Selvitys on toteutettu erittäin kireällä aikataululla, mikä osaltaan selittänee puutteita. Helsingin kaupungin lausunnossa tuodaan esiin, että selvityksessä ei ole tehty kunnollista kustannushyötyanalyysiä valtion kokonaisarkkitehtuuriohjeistuksen mukaisesti.

Kaaviot ja kuvat ovat hyvä tapa esittää asioita pelkistetysti ja nopeasti. Kaavioiden laati-minen on kuitenkin haasteellista ja niistä tulee helposti harhaanjohtavia. Arkkitehtuurikuvauksessa on piirretty kaavio ”Ymmärrys nykyisestä ympäristöterveydenhuollon toimintamallista” (dia 11). Kaavio on sekava ja erityisen häiritsevää siinä on, että ”kansalainen” on irrotettu täysin kunnasta - vain ministeriöt ja komissio suojelevat kansalaista ympäristöterveyshaitoilta. Kuvaavampi termi olisi ”asiakas”, joka voi olla kuntalainen tai kunnan alueella toimiva toimija.

Esitetyn ratkaisumallin kustannusten arviointi tässä vaiheessa on hankalaa. Mikäli kunnan valvontatoimi tukeutuu omiin operatiivisiin järjestelmiin, kunnalla ei tule olla kustannus-vastuuta valtion keskitetystä raportointijärjestelmästä. Kunta osallistuisi keskitetyn järjestelmän kustannuksiin vain siltä osin kun se hyödyntää keskitettyä järjestelmää omassa toiminnassaan. Huolimatta ns. avoimen lähdekoodin käytöstä keskitetyn järjestelmän toteutuksessa, on muista hankkeista saatujen kokemusten perusteella merkittävänä riskinä, että keskitetyn tietojärjestelmän malli käytännössä perustaisi valtion rahoittaman monopolin alalle ja lopettaisi toimivat markkinat.

Nykylainsäädännössä valvonta on toistaiseksi kuntien vastuulla. Näin ollen tietoteknisten ratkaisujen tulisi ensisijaisesti tukea kuntien toimintaprosessien tehokkuutta eikä kehittämisen kärkenä tulisi olla valtionhallinnon tiedonkeruutarpeet. Raportissa ohitetaan maininnalla valvontaprosessin integrointitarve kunnan asian-, dokumenttien-, arkistojen- sekä asiakkaidenhallintaan. Keskitetyn ratkaisun integroinnin kustannuksia kuntien toimintaprosesseihin ei ole arvioitu eikä otettu huomioon. 

Johtopäätöksissä ja kehittämistarpeissa todetaan ”Tiedonsiirtopalveluihin ja rajapintoihin perustuvalle mallille haasteita aiheuttaa siirrettävien ja standardoitavien tietojen suuri määrä”. Rajapintoihin perustuvien järjestelmien kautta siirtyy runsaasti esim. karttoja- ja rakennuslupia koskevaa tietoa. Kuntaliiton käsityksen mukaan siirrettävän tiedon määrä ei voi olla ongelma. Ympäristöterveysvalvonta liittyy huoneisto-, rakennus- ja kiinteistötietoihin. Näitä tietoja saadaan kunnan omista tarkoista paikkatietojärjestelmistä, joiden kanssa valvontatietojärjestelmän tulisi olla yhteensopiva. Esimerkiksi valtakunnalliseen Oiva-järjestelmään liitetty googlen karttapalvelu on viranomaistoimintaan riittämätön eikä palvele kuntien tarpeita.

Keskitetyn tietojärjestelmän vaihtoehtoa eli kuntajärjestelmien verkostoa ei ole selvityk-sessä tarkasteltu riittävästi. Ympäristösuojelun puolella lähtökohdaksi on otettu eri toimijoiden verkosto, josta tietoja tarvitsevat tahot voivat hakea tietoa käyttöönsä. Verkostomallissa keskitettyä olisi ainoastaan valtionhallinnon raportointi- ja tietopalvelujärjestelmä. Jatkuvasti ajantasaisena tietovarastona toimisivat kuntien operatiiviset valvontajärjestelmät, jotka olisi integroitu kuntien toimintaprosessiin kokonaisuutena.  Kuntien toiminnan kokonaistehokkuus tulisi olla ensisijainen arviointikriteeri, koska toiminta on kuntien vastuulla. Verkostomallissa toiminnan riskit ovat hajautettuja ja pienempiä kuin keskitetyssä järjestelmässä.

Kunnille tulee tarjota mahdollisuus tehostaa omaa prosessia valintojensa mukaan. Vähimmäistavoite tulisi olla, että mikäli keskitetty tietojärjestelmä toteutetaan, se osaa noutaa/saa tarvitsemansa tiedot kuntajärjestelmistä tarpeensa mukaa. Vastaavasti kuntajärjestelmillä tulee olla mahdollisuus noutaa tarvitsemansa tiedot keskitetystä järjestelmästä, kuten raportissa on esitetty. 

Etenemissuunta

Vaikka tiukalla aikataululla laaditussa selvityksessä olisi kehittämistä, tietojärjestelmien tarvetta ei voi kyseenalaistaa - ei myöskään niiden kehittämistarvetta. Kuntaliitto pitää kannatettavana etenemissuuntaa, missä kunnille tarjotaan mahdollisuutta käyttöliittymään yhteiseen tietovarantoon. Mutta kuntia ei tule tähän velvoittaa, mikäli kunnat haluavat kehittää omaa tietojärjestelmäänsä omista tarpeistaan. Kuntaliitto on huolissaan siitä, että raportin sanamuoto ”valvontayksiköillä olisi vielä mahdollisuus pitää yllä nykyisiä järjestelmiä niin halutessaan” antaa ymmärtää, että tämä mahdollisuus on ehkä tulevaisuudessa poistumassa. Kunnat ovat kustantaneet omat käytössä olevat järjestelmänsä, nyt valtionhallinto voi kustannuksellaan rakentaa yhteisen tietojärjestelmän josta avataan käyttöliittymä niille kunnille, jotka sen haluavat ottaa käyttöön. Yhteinen tietojärjestelmä tarjoaa kunnille yhden vaihtoehdon lisää.

Kunnallisilla valvontayksiköillä voi olla hyvin erilaiset organisaatiot. Isoissa kaupungeissa ympäristöterveysvalvonta voi olla vain yhden kaupungin omaa toimintaa (esim. Helsinki ja Tampere), jolloin valvontayksikön tietojärjestelmiä on todennäköisemmin kehitetty yhteensopiviksi kunnan muiden järjestelmien kanssa (ympäristönsuojelu, paikkatieto, rakennusvalvonta). Mikäli valvontayksikkö toimii kuntayhtymässä tai usean kunnan yhteistoiminta-alueella vastuukunnassa, valvontayksikön tietojärjestelmä saattaa olla hyvinkin irrallaan kunnan muista järjestelmistä. Tällöin valvontayksikön voi olla luontevaa siirtyä käyttämään keskitettyä järjestelmää. Tällöinkin tulee ratkaista ns. keskitetyn tietojärjestelmän liittyminen ao. vastuuorganisaation asian-, asiakkuuden-, dokumenttien ja arkistojenhallintaan, jotta aito tehokkuus päivittäisessä toiminnassa voidaan saavuttaa.  Kuntaliitto pitää tärkeänä että nämä molemmat vaihtoehdot ovat aidosti mahdollisia.

Selvityksessä on tuotu esiin vain valitun etenemissuunnan hyötyjä, mutta siinä ei ole vielä arvioitu riittävästi keskitetyn järjestelmän riskejä ja kustannuksia. 

Kriittiset kehittämisehdotukset

Kuntaliitto kannattaa jatkohankkeen valmistelua sillä edellytyksellä että kuntien/käyttäjien näkökulmaa otetaan jatkossa paremmin huomioon sekä tietojärjestelmien ja tiedonkeruun kehittämisessä. Kuntaliiton kesällä 2013 tekemässä kyselyssä monet kunnat ilmoittivat halukkuutensa osallistua kuntien yhteiseen ohjausryhmään, joka osallistuisi tietojärjestelmien kehittämiseen. Tietojärjestelmien ja tiedonkeruun kehittämiseen tulee ottaa mukaan myös ne kunnat, jotka vielä haluavat pitää yllä omaa järjestelmäänsä, koska myös niistä kunnista joudutaan toimittamaan tietoa yhteiseen järjestelmään. Kuntaliitto pitää erittäin tärkeänä, että kuntien näkemys on otettava huomioon myös päätettäessä kerättävästä tiedosta.   

Lausuntopyynnössä tuodaan esille että ympäristöterveydenhuollon tiedonkeruujärjestelmän kehittäminen liittyy hallituksen rakennepoliittisen ohjelman toimeenpanoon. Mikäli kuntien raportointivelvoitteita halutaan aidosti keventää, tulee ehdottomasti tarkastella myös sitä vaihtoehtoa, jossa keskitetty järjestelmä hakee tarvitsemansa tiedon kuntajärjestelmän rajapinnalta, mikäli kunta haluaa ylläpitää omaa järjestelmäänsä.

Kuntaliitto pitää erittäin tärkeänä konkreettiseksi ja nopeaksi toimenpiteeksi esitettyä lukuoikeuden avaamista keskitettyyn raportointi- ja tietopalvelujärjestelmään kaikille osapuolille. Valvontayksiköillä tulisi olla mahdollista tarkistaa omat tietonsa ja saada samalla valtakunnallisesti koottua vertailutietoa.

SUOMEN KUNTALIITTO

Leena Karessuo

johtaja, alueet ja yhdyskunnat 

Tarja Hartikainen

erityisasiantuntija, ympäristöterveys