Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle vakuutusyhtiölain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (Solvenssi II)

Suomen Kuntaliitolta on pyydetty lausuntoa luonnoksesta hallituksen esitykseksi vakuutusyhtiölain ja eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta.

​Tausta

Luonnoksessa hallituksen esitykseksi muutettaisiin vakuutusyhtiölakia siten, että sääntely vastaa ns. Solvenssi II-direktiiviä (2009/138/EY). Vakuutusyhtiölain osalta muutettaisiin erityisesti vakavaraisuuden laskentaa ja valvontaa koskevaa sääntelyä. Työeläkevakuutusyhtiöt ja vakuutusyhdistykset on jätetty lähtökohtaisesti Solvenssi II-direktiivin sääntelyn ulkopuolelle. Sääntelystä aiheutuu muutoksia myös lakeihin, jotka koskevat Finanssivalvontaa.

Solvenssi II-direktiivi on pantava kansallisesti täytäntöön viimeistään 31.3.2015. Lakeja ehdotetaan tulemaan voimaan 1.1.2016. Säännöksien voimaantuloon liittyy lukuisia eripituisia siirtymäaikoja.

Kunnat vakuutuksenottajina

Solvenssi II direktiivillä tai vakuutusyhtiöiden vakavaraisuuden laskentaa ja valvontaa koskevalla sääntelyllä ei sellaisenaan ole yhteyksiä kuntien toimintaan. Suomen Kuntaliitolla ei näin ollen ole tarpeen eikä mahdollisuuksia lausua näistä teknisistä periaatteista tai niiden soveltamisesta vakuutusyhtiöiden toiminnassa.

Sen sijaan vakuutusyhtiöiden sääntely yleisellä tasolla on selkeästi merkittävä osa finanssimarkkinoiden sääntelyä, jolla puolestaan kokonaisvaltaisesti on vaikutuksia kuntien toimintaan ja päätöksentekoon. Näin ollen kuntien osalta hanketta on tarkasteltava ennen kaikkea sääntelyn kokonaisuuden näkökulmasta.

Tämän vuoksi lausuntomme jäsentely vain päälinjoiltaan noudattaa hallituksen esityksen pääotsikointia ja pykäläjärjestystä. Olemme pyrkineet pääsääntöisesti arvioimaan lakimuutosten vaikutuksia.

Kunnat käyttävät sekä lakisääteisiä että vapaaehtoisia vakuutuksia. Kuntien henkilöstön työeläkevakuuttaminen hoidetaan Kevan kautta.

Kuntien kaikista vakuutuksistaan maksamat vakuutusmaksut olivat vuonna 2012 noin 80 miljoonaa euroa. Kunnat kilpailuttavat vakuutuksiaan aktiivisesti. Vakuutukset hankitaan pääasiassa KL-Kuntahankinnat Oy:n ja vakuutusmeklareiden kautta.

 

Nykytila ja käytäntö

Yleisperusteluissa todetaan sekä osake- että korkomarkkinoiden suhteellisen suotuisa kehitys vakuutusyhtiöiden sijoitustoiminnalle parin viime vuoden aikana. Kuitenkin pitkällä aikavälillä matala korkotaso alentaa vakuutusyhtiöiden kannattavuutta. Epävarmassa toimintaympäristössä korostuvat oikea vastuuvalinta, hinnoittelu ja toiminnan tehokkuus. Vallitseva ympäristö tekee sijoitustoiminnasta haasteellisempaa ja korostaa riskienhallinnan merkitystä.

Finanssimarkkinoiden toimivuus on kuntien kannalta keskeistä. Sijoitusmarkkinoiden muutokset sekä vakavaraisuusvaatimukset ohjaavat vakuutusyhtiöiden sijoituspäätöksiä. Jo nykytilanteen vaatimusten mukaisesti, mutta etenkin jatkossa tulee huolehtia siitä, että muutokset sijoitustoiminnan vaatimuksissa eivät ohjaisi palvelutarjontaa tai mahdollisesti sitä, mille asiakassegmenteille vakuutuksia tarjotaan. 

Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Solvenssi II-direktiivillä pyritään poistamaan lainsäädännöllisiä eroja, joita on vakuutusyrityksiä koskevissa kansallisissa säännöksissä Euroopan Unionissa. Viimeaikaisen markkinakehityksen perusteella nykyinen järjestelmä ei ole riittävä vakuutettujen etujen turvaamiseksi.

Tämä näkökohta on sinällään oikea, perusteltu ja kannatettava. Toisaalta on muistettava, että vakuutettujen etujen turvaamista on myös tehokas, luotettava, kattava ja rationaalisesti hinnoiteltu vakuutustarjonta, jota sääntelyn tulisi tukea eikä vaarantaa.

Voimassaolevan lain mukaan vastuuvelan kattamiseksi sijoitustoiminnassaan yhtiön on otettava huomioon harjoittamansa vakuutustoiminnan laatu. Toisaalta voimassaolevan vakuutusyhtiölain mukaiset vakavaraisuusvaatimukset ehdotetaan korvattaviksi uusilla Solvenssi II-direktiivin mukaisilla säännöksillä. Ehdotuksen mukaan pääomavaatimusten laskennassa otettaisiin huomioon kaikki oleelliset vakuutusyhtiöön kohdistuvat riskit.

Yksityiskohtaisissa perusteluissa mainitaan, että yhtiön varat on sijoitettava vakuutettujen etujen mukaisesti, myös jos yhtiön edut ovat ristiriidassa vakuutettujen etujen kanssa.

Edellä kuvattujen seikkojen pohjalta tarvitaan vielä lisäselvityksiä, voiko Suomessa yhtiön vakuutuskanta tai asiakaskunta, jolla on tietyntyyppinen vakuutustarve, aiheuttaa yhtiölle riskin ja voiko tällainen seikka vaikuttaa yhtiön tarjontaan ja siten myös kilpailutilanteeseen.

Toisaalta vakuutuksenottajan näkökulmasta tulisi voida selkeästi varmistaa, että sijoitustoiminta ja vakavaraisuusvaatimukset on hoidettu edellytetyllä tavalla ja vakuutettujen etujen mukaisesti.

Esityksen vaikutukset

Direktiivin sääntelyllä voi olla sekä myönteisiä että kielteisiä vaikutuksia. Vakuutusyhtiön riskienhallinta parantaa vakuutuksenottajien ja edunsaajien vakuutusturvaa, mutta vaatimuksista voi myös seurata muutoksia vakuutustuotteiden kysyntään ja tarjontaan.

Edellisessä kohdassa esitetyn mukaisesti tämän seikan pohdinta jää sekä direktiivissä että hallituksen esityksessä varsin vähälle huomiolle.

Perusteluissa todetaan, että Suomessa vakuutusyhtiöt ovat pääosin valmistautuneet hyvin heikkoon talouskehitykseen, matalaan korkotasoon ja Solvenssi II-direktiivin sääntelyyn. Vakuutusala on kuitenkin samalla keskittynyt ja kansantalouden heikko kehitys antaa toimijoille vain rajallisia mahdollisuuksia kasvaa.

Epävarmuuteen liittyvien riskien hallinta edellyttää finanssialan yrityksiltä riittäviä pääomapuskureita ja asiakaskunnan taloudellisen tilanteen tarkkaa seurantaa.

Edelleen todetaan, että siirtymäsäännösten vaikutuksista suomalaisiin vakuutusyrityksiin ei ole tehty vaikuttavuustutkimusta.

On tarpeen tarkastella, voiko kehitys johtaa entistä voimakkaampaan keskittymiseen ja onko keskittyminen vakuutuksenottajien kannalta pelkästään hyvä asia. Lisäksi tulisi tarkemmin selvittää, mitä käytännössä merkitsee asiakaskunnan taloudellisen tilanteen seuranta esimerkiksi asiakassuhteiden hoidossa tai vakuutuspalvelujen tarjonnassa. Myös riittävän kilpailun näkökohdat tulee huomioida. 

Samoin tulisi selvittää, miten siirtymäsäännökset tai Solvenssi II-direktiivin soveltaminen mahdollisesti vaikuttavat Suomessa toimivien vakuutusyhtiöiden asiakas- ja riskivalintoihin sekä voimassa olevien asiakassopimusten hinnoitteluun.

Mahdolliset vaikutukset kuntiin

Perusteluosiossa mainitaan, että riskienhallinnan, raportoinnin ja valvonnan avulla vakuutustuotteen hinta saadaan vastaamaan paremmin juuri kyseisen tuotteen vakuutusriskiä. Tästä voi seurata, että niiden vakuutusten, joiden pääomavaatimukset laskevat, hinnat laskevat myös. Näin ei välttämättä tapahdu silloin, kun vakuutusyhtiön asema markkinoilla mahdollistaa kustannusten siirtämisen hintoihin.

Tämä on direktiivin ja esityksen keskeisimpiä kohtia; on epäselvää, kuinka kilpailu toimii entistä keskittyneemmässä vakuutusyhtiö-maailmassa. Esimerkiksi kuntien mahdollisuudet käyttää ulkomaisia yhtiöitä tulisi kartoittaa.

Kuntien kannalta ennen kaikkea lakisääteisten vakuutusten tarjonta ja näiden markkinoiden toimivuus on turvattava.

Lisäksi on huomioitava, että valvonnan ja sääntelyn lisääntyminen on yleisesti merkinnyt finanssialan toimijoille lisää kustannuksia. Muun muassa kunnat ovat tähän mennessä kokeneet sääntelyn aiheuttamien kustannusten siirtymisen hintoihin ja ovat huolissaan kehityksen jatkumisesta.

Perusteluosiossa todetaan, että sosiaalisia vaikutuksia esityksellä ei juurikaan ole ja että esityksen ei ole arvioitu nostavan hintoja siten, että vakuutuksenottohalukkuus vähenisi.

Sosiaalinen näkökulma on kaiken kaikkiaan lähellä kuntien toimintaympäristöä ja nähdäksemme mainittu tulkinta vaatisi vielä lisäselvityksiä.  

 

Vakuutusyhdistykset

Vakuutusyhdistyslain 1 luvun 1 § ehdotetaan muutettavaksi siten, että vakuutusyhdistyksen sallittu toiminta-alue laajenisi nykyisen, enintään 40 kunnan alueesta Suomen valtion alueelle.

Ottaen huomioon mahdolliset kuntarakennejärjestelyt tulevaisuudessa, ehdotus on perusteltu.

SUOMEN KUNTALIITTO

Ilari Soosalu

johtaja, kuntatalous 

Jari Vaine

rahoitusalan erityisasiantuntija