Luonnos hallituksen esitykseksi eduskunnalle alkoholilaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi alkoholilaki. Lain tarkoituksena olisi, että alkoholipitoisten aineiden kulutusta vähennettäisiin ja niihin liittyvää elinkeinotoimintaa rajoitettaisiin ja valvottaisiin alkoholihaittojen ehkäisemiseksi.
Laki koskisi enemmän kuin 1,2 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältäviä aineita, kun raja on nykyisin 2,8 tilavuusprosenttia. Uuden lain periaatteisiin kuuluisivat edelleen alkoholijuomien valmistuksen, tukkumyynnin, vähittäismyynnin ja anniskelun luvanvaraisuus, myynti- ja anniskelupaikkojen sijaintia ja aukioloa koskevat säännökset, alkoholijuomien ostoikärajat sekä päihtyneitä asiakkaita koskevat rajoitukset. Erityisesti anniskelua koskevaa säännöstelyä purettaisiin ja korvattaisiin lisäämällä elinkeinonharjoittajien omavalvontaa laatimalla omavalvontasuunnitelma. Kansalaisten ja kunnan vaikutusmahdollisuuksia tuettaisiin lisäämällä lupahallinnossa lähiympäristön kuulemista ja kunnan päätäntävaltaa jatkoaikaluvissa. Alkoholilain lupa- ja valvontaviranomaiset ja niiden toimivalta säilyisivät ennallaan.
Merkittävin esitetty uudistus olisi entistä väkevämpien alkoholijuomien tuominen kauppojen, kioskien ja huoltamoiden vähittäismyyntiin. Jatkossa luvanvaraisessa vähittäismyynnissä saisi myydä kaikkia enintään 5,5 tilavuusprosenttia sisältäviä alkoholijuomia esim. A-oluita, nykyistä vahvempia siidereitä ja Long drink -juomia ja alkoholipitoisia juomasekoituksia ilman valmistustaparajoitetta.
Vähittäismyyntioikeus valmistuspaikalla koskisi jatkossa myös pienpanimoiden käsityöläisoluita. Tilaviinin, sahdin ja käsityöläisoluen vähittäismyyntioikeus olisi rajattu pienille alkoholijuomien tuottajille.
Anniskelun osalta merkittävin uudistus olisi anniskelun jatkoaikojen muuttaminen luvanvaraisista ilmoituksenvaraisiksi. Anniskelulupien jakamisesta A-, B- ja C-lupiin luovuttaisiin ja anniskelupaikan vastaavilta hoitajilta ei vaadittaisi enää erityistä koulutusta tai työkokemusta, vaan vaaditaan alkoholilain osaamistodistus. Kaikki anniskeluluvan haltijat saisivat anniskella kaikkia alkoholijuomia ja lisäksi anniskelupaikat saisivat oikeuden myös enintään 5,5 tilavuusprosenttia alkoholia sisältävien alkoholijuomien vähittäismyyntiin.
Väkevien alkoholijuomien markkinointi sallittaisiin alkoholijuomien valmistajille, tukkumyyjille ja anniskeluluvan haltijoille samoin periaattein kuin se nyt on mahdollista Alkolle.
Kuntaliitto toteaa, että lakiluonnoksessa on lain vaikutusarvioista ja saatavissa olevasta tutkimustiedosta huolimatta valittu toteuttamistapa, jossa alkoholihaittojen kansanterveydellisiä ja yhteiskunnallisia vaikutuksia ei riittävästi huomioida. Valittu linja poikkeaa esim. tupakkalain viime vuosien säännösmuutoksista, joiden kautta on saavutettu positiivisia yhteiskunnallisia ja kansanterveydellisiä sekä tätä kautta myös julkisen talouden kustannuksia hillinneitä vaikutuksia.
Alkoholin kulutukseen vaikuttaa hinta, saatavuus ja markkinointi sekä kulttuuriset seikat ja asenteet. Alkoholihaitat eivät keskity pelkästään alkoholisteille ja alkoholin suurkuluttajille. Alkoholin liikakäyttö aiheuttaa merkittävää sosiaalista haittaa läheisille ja perheenjäsenille ja näkyy työelämässä poissaoloina ja tuottavuuden laskuna.
Kuntaliitto toteaa myös, että alkoholilain luonnoksen sisältö ja ehdotetut säännösmuutokset ovat kokonaisuutena ristiriidassa lain 1 §:ssä kuvatun lain tarkoituksen kanssa. Alkoholilain esitetyillä säädösmuutoksilla helpotetaan alkoholin saatavuutta, jolla on tutkimustiedon perusteella vahva alkoholin käyttöä ja tätä kautta myös alkoholista syntyviä haittavaikutuksia lisäävä vaikutus. Esitetyt säännösmuutokset ja niiden vaikutukset ovat tosiasiassa päinvastaiset kuin mikä lakiluonnoksen 1 §:n mukaan on asetettu lain tarkoitukseksi.
Alkoholielinkeinoilla on kuntien näkökulmasta katsottuna taloudellisia ja paikallista elinvoimaa tukevia vaikutuksia, joita ei uudistusehdotuksen arvioinnissa voida sivuuttaa. Alkoholijuomien valmistus ja myynti tuottavat taloudellista hyötyä maataloustuottajille ja alkoholin valmistusta, kauppaa, markkinointia ja anniskelua harjoittaville yrityksille ja työntekijöille. Alkoholielinkeinot tuottavat myös verotuloja ja vientituloja ja tarjoavat kunnan asukkaille työpaikkoja ja mahdollistavat yrittäjyyden syntymistä. Samalla alkoholin käytöstä aiheutuu huomattavia kustannuksia ja tuottavuuden menetyksiä suomalaiselle elinkeinoelämälle ja julkiselle taloudelle.
Kuntaliitto suhtautuu positiivisesti esityksen paikallista elinvoimaa ja yrittäjyyttä tukeviin mahdollisuuksiin sekä ehdotettuihin elinkeinon harjoittamista joustavoittaviin toimiin. Kuntaliiton arvion mukaan on huolestuttavaa, että oletettujen positiivisten elinkeino- ja työvoimapoliittisten vaikutusten toteutuminen jää esitysluonnoksessa epävarmalle tasolle. Tältä osin esityksen vaikutuksia pitäisi vielä tarkastella uudelleen ja tehdä sellaisia lisämuutoksia, jotka varmistaisivat sen, että oletetut haittavaikutukset eivät kumoaisi positiivisia elinkeino-, työllisyys- ja taloudellisia vaikutuksia, kuten nyt luonnoksen mukaan näyttäisi käyvän.
Esitysluonnoksessa säilytetään edelleen alkoholijuomien valmistuksen, tukkumyynnin, vähittäismyynnin ja anniskelun luvanvaraisuus, myynti- ja anniskelupaikkojen sijaintia ja aukioloa koskevat säännökset, alkoholijuomien ostoikärajat sekä päihtyneitä asiakkaita koskevat rajoitukset.
Kuntaliitto pitää näitä valintoja kannatettavina.
Ehdotettujen muutosten sosiaali- ja terveyspoliittinen arviointi
Esitysluonnoksen mukaan alkoholilain kokonaisuudistuksen tavoitteena on sovittaa yhteen erilaisia intressejä, mikä asiasta julkisuudessakin käydyn keskustelun ja erilaisten arvolähtökohtien puristuksessa on haastava tehtävä. On myös tosiasiallisesti vaikeaa arvioida etukäteen ehdotetun uudistuksen kaikkia seurannaisvaikutuksia, koska ne ovat sidoksissa niin yksilöiden käyttäytymiseen kuin myös laajempaan yhteiskunnalliseen, taloudelliseen ja kulttuuriseen kehitykseen.
Edelleen todetaan, että suomalaisten hyvinvointi ja terveys ovat kohentuneet ja elinajan odote pidentynyt. Sukupuolella, siviilisäädyllä ja sosioekonomisella asemalla on kuitenkin edelleen merkittävä vaikutus terveyteen ja hyvinvointiin. Terveys ja hyvinvointi siirtyvät hyvällä ja huonolla tavalla sukupolvelta toiselle.
Alkoholinkäyttö on tärkein yksittäinen aikuisväestön terveyttä heikentävä riskitekijä Suomessa. Alkoholi ja tupakka aiheuttavat puolet eri väestöryhmien välisistä kuolleisuuseroista. Haittojen vähentämiseksi tarvitaan toimia, jotka kohdistuvat niin koko väestöön kuin suurkuluttajiin.
Juha Sipilän hallituksen hallitusohjelmaan on kirjattu 10-vuotistavoitteeksi, että suomalaiset voivat paremmin ja kokevat pärjäävänsä erilaisissa tilanteissa. Tavoitteena on, että terveys- ja hyvinvointierot kaventuvat. Sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenneuudistuksen tavoitteena taas on muun muassa terveys- ja hyvinvointierojen kaventaminen sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen kustannusten nousun hillintä.
Kuntaliitto yhtyy laajasti esitysluonnoksen sosiaali- ja terveyspoliittisiin vaikutusarvioihin. Uudistuksen seurauksena terveyserojen kaventuminen vaarantuisi ja sosiaali- ja terveyspalveluiden tarve ja kustannukset lisääntyisivät. Tästä syystä alkoholilain uudistuksen lähtökohtana tulisi olla kansanterveydellisten tavoitteiden ensisijaisuus, vaikka uudistuksessa pyrittäisiin huomioimaan myös muut intressit. Suomalaisella yhteiskunnalla ei ole varaa alkoholista johtuvien haittakustannusten merkittävään kasvuun.
Lakimuutoksen vaikutuksia suhteessa lastensuojelun tarpeeseen ei ole arvioitu. Alkoholihaittojen kasvaessa myös lastensuojelun tarpeessa olevien lasten määrä voi kasvaa. Lisäksi luonnoksessa ei ole arvioitu lakimuutoksen vaikutuksia raskaana olevien naisten alkoholin käyttöön ja siitä sikiöille mahdollisesti aiheutuvia seurauksia ja niistä aiheutuvia kustannuksia sosiaali- ja terveydenhuollolle.
Esitysluonnoksen mukaan vähittäismyynnissä sallittaisiin myös ns. limuviinojen myynti ilman valmistustaparajoitetta. Tästä johtuen laskussa oleva nuorten alkoholin käyttö saattaisi uudelleen kääntyä nousuun, koska kyseiset juomat ovat suosittuja nuorten keskuudessa. Päivittäistavarakauppoihin tehdyt ostokokeet erityisesti kioskeilla ja huoltamoilla osoittavat, että näissä paikoissa nuorille myydään alkoholijuomia useammin papereita tarkistamatta kuin Alko Oy:n myymälöissä, joissa ikärajavalvonta toimii parhaiten. Nämä tuotteet tuleekin Kuntaliiton näkemyksen mukaan ehdottomasti säilyttää vain Alkon valikoimissa lasten ja nuorten terveyden ja hyvinvoinnin suojaamiseksi.
Ehdotettujen muutosten elinkeinopoliittinen ja taloudellisten vaikutusten arviointi
Lausuttavana olevan esitysluonnoksen mukaan alkoholijuomien valmistus myynti ja markkinointi tuovat yhteiskunnalle yli miljardin verotuloja ja lisäksi elinkeinotuloja ja työtuloja. Alkoholinkäyttö aiheuttaa vähintään kahden miljardin välittömät ja välilliset kustannukset.
Muutoksessa noin 5500 kauppaan, kioskiin ja huoltamolle siirtyisi 350 Alkosta nykyistä väkevämpiä alkoholijuomia ja hinnat myös todennäköisesti halpenisivat erikoistarjousmyynnissä. Lisäksi saatavuus laajenisi myös anniskelupaikkojen ulosmyynnin seurauksena. Alkoholijuomien myynti ja kulutus lisääntyisivät ja muutos koskisi niitä juomia, joita jo nyt kulutetaan eniten. THL:n arvion mukaan nettomyynti kasvaisi 5 %:lla ja alkoholijuomien keskivahvuus lisääntyisi 4,5 %:sta 5 %:iin. Alkoholin kokonaiskulutus lisääntyisi n. 6 %. Suurin osa lisäyksestä johtuisi nykyisen kulutuksen väkevöitymisestä eli siitä, että alkoholin kuluttajat siirtyisivät käyttämään väkevämpiä alkoholijuomia.
Kaupan myynnin kannalta kulutuksen väkevöitymisen ei arvioida lisäävän varsinaisesti myyntiä eikä työllisyyttä. Kotimaisten panimoiden myynti voisi lisääntyä, mutta vaikutus työllisyyteen olisi vähäinen. Uudistus voisi lisätä ulkomaista kilpailua ja myynnin lisäys kohdistua tuontituotteisiin. Ravintoloiden osalta uudistus voisi vähentää anniskelumyyntiä ja työllisyyttä alalla, koska uudistus vahvistaisi kaupan asemaa. Alkon myynti vähenisi ja muutoksella olisi merkittävä vaikutus myymäläverkkoon ja henkilöstömäärään. Hintojen halpeneminen vähentäisi oluen, siiderin ja Long drink -juomien matkustajatuontia enintään neljänneksen.
Verotulot voisivat lisääntyä n. 65 miljoonalla eurolla. Alkoholin aiheuttamat haittakustannukset valtiolle ja kunnille kasvaisivat. Esim. alkoholisairauksien hoitojaksot voisivat lisääntyä 1500:lla. Nykyisiin alkoholihaittojen välittömiin kustannuksiin (1,3 miljardia euroa) viiden prosentin kokonaiskulutuksen lisäys voisi merkitä 65 miljoonan euron lisäystä. Kustannusten lisäys olisi tällöin sama kuin alkoholiverotulojen arvioitu lisäys.
Kuntaliitto pitää kannatettavana esitystä käsityöläisoluiden tuomisesta samalle viivalle tilaviinin ja sahdin kanssa, vaikka em. muutoksen työllisyysvaikutukset arvioidaankin vähäiseksi. Pienpanimoiden toimintaedellytysten parantaminen voidaan nähdä kuitenkin toimenpiteenä, josta koituu suomalaiselle matkailulle ja ruokakulttuurille hyötyjä haittavaikutusten sijaan ja Kuntaliitto kannattaa ehdotettua muutosta.
Anniskelun osuus alkoholijuomien kokonaiskulutuksesta on tutkitusti suhteellisen pieni, mutta sen osuus alkoholin myynnin arvosta on suhteellisen suuri. Anniskelun osuus alan verokertymästä ja työllisyydestä on taas suuri. Anniskelumyynnin suhteellisen osuuden kasvattaminen finanssi-, työllisyys- ja terveyspolitiikan näkökulmasta arvioidaankin olevan suurempi kuin siitä aiheutuvat haitat.
Em. perusteella Kuntaliitto katsoo, että lakiluonnoksessa tulisi jatkovalmistelussa kiinnittää huomiota anniskelumyyntiin. Sen suhteellisen osuuden kasvattamisella voisi olla lähes kaikkien politiikan lohkojen vaikutusten arvioinnin näkökulmasta suuremmat positiiviset vaikutukset kuin siitä aiheutuvat haitat.
Jatkovalmistelussa tulisi harkita nyt esitetystä poiketen sellaista vaihtoehtoa, jossa alkoholin saatavuutta lisättäisiin vain asteittain parantamalla ja joustavoittamalla ensin anniskelumyynnin ja valvotun alkoholin nauttimisen mahdollisuuksia. Samalla voitaisiin esimerkiksi alueellisesti tai kuntakokeiluin kokeilla alkoholin vähittäismyynnin laajentamisen vaikutuksia hallituksen kokeilulainsäädännön tuella. Kokeiluja voitaisiin tehdä niin vapaamman kuin tiukemman alkoholin saatavuuden mallien mukaan, jolloin saataisiin selkeää näyttöä siitä, mitkä olisivat tosiasialliset nyt ehdotettujen vähittäismyynnin vapauttamisen haitta-, taloudelliset, hyvinvointi- sekä elinkeinopoliittiset vaikutukset yhteiskunnalle. Näin emme päätyisi tilanteeseen, jossa kerralla tehtävän suuren muutoksen vaikutuksia jouduttaisiin korjaamaan jopa vuosikymmeniä tai joiden inhimillisiin tai taloudellisiin seurauksiin yhteiskunnallamme ei ole varaa.
Muutokset kunnan ja muiden viranomaisten toiminnalle
Käsittelyssä olevassa lakiluonnoksessa mainitaan, että sen yhtenä tavoitteena on kunnallisen itsehallinnon sekä kansalaisten ja lähiyhteisöjen vaikutusmahdollisuuksien parantaminen. Lisäksi esitysluonnoksen mukaan ravintoloiden jatkoaikaluvista luopuminen vähentäisi ja catering-ilmoitukset ja ravintoloiden vähittäismyyntiluvat lisäisivät lupaviranomaisen työtä. Alkoholin käytön lisääntyminen tulisi arvioidusti lisäämään pahoinpitelyjä ja poliisin hälytystehtäviä. Hälytystehtävät tulevat lisääntymään erityisesti viikonloppuisin ja ravintoloiden anniskeluaikojen pidentyessä. Aukioloaikojen mahdollisen laajentumisen myötä hälytystehtävät tulisivat jatkumaan nykyistä pitempään aamuun.
Kuntaliitto pitää myönteisenä sääntelyssä ehdotettua kuntien oikeutta kieltää anniskelun jatkaminen kello 1.30 jälkeen kunnan alueella tai määrätyllä kunnan alueella. Muilta osin kunnallisen itsehallinnon lisääminen jää esitysluonnoksessa epäselväksi. Kuntaliitto katsoo, että kokonaisuutena kunnallisen itsehallinnon lisäämistavoite ei ehdotetun sääntelyn valossa näytä lisääntyvän, vaan pikemminkin päinvastoin, vähenevän. Myös nyt käsittelyssä olevan lain yhtymäkohdat vasta reilun vuoden voimassa olleeseen lakiin ehkäisevästä päihdetyöstä jäävät epäselviksi ja tätä yhteyttä tulisi jatkovalmistelussa selkeyttää.
Kuntaliitto ehdottaa, että esityksen yhteydessä myös järjestyslakia muutettaisiin siten, että kunnalla olisi oikeus rajata/kieltää alkoholin vapaata nauttimista tietyillä alueillaan, kuten joissain tai kaikissa hoidetuissa puistoissa, lasten ja nuorten kokoontumispaikoissa, kuten leikkipuistoissa, nuorisotilojen piha-alueilla, urheilupaikoilla jne. Pelkästään se, että laissa ei sallittaisi alkoholin anniskelua tiloissa, jotka on tarkoitettu pääasiassa lapsille tai nuorille tai joita he käyttävät, ei ole riittävä keino turvata lapsille ja nuorille tai muille kuntalaisille alkoholivapaata tilaa lähiyhteisöissään.
Kuntaliiton näkemyksen mukaan lakiesityksessä ei ole riittävästi huomioitu kuntalain mukaista ja edelleen maakuntauudistuksessa vahvistuvaa kunnan hyvinvoinnin edistämisen tehtävää. Käsittelyssä olevassa lakiluonnoksessa tulisi turvata kunnille paremmat itsehallinnolliset oikeudet hoitaa tätä tehtävää myös alkoholihaittojen ehkäisemiseksi.
Lisäksi Kuntaliitto huomauttaa, että poliisin hälytystehtävien lisäksi päihtyneiden kuljetustarve ja selviämisasemien tarve tulee esitettyjen muutosten seurauksena lisääntymään, millä on vaikutuksia julkiselle taloudelle sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen että poliisien resurssitarpeelle. Päihtyneiden lisääntynyt kuljettaminen voi vaarantaa poliisin muiden viranomaistehtävien hoitamista ja sillä voi näin myös olla vaikutuksia sisäisen turvallisuuden kehittymiseen.
Myös kuntalaisten osallistumisen ja osallisuuden vahvistaminen jää esitysluonnoksessa varsin vähäiselle huomiolle. Jatkovalmistelussa tulisi vielä kiinnittää huomiota siihen, että asukkaille ja heidän edustamilleen yhteisöille turvattaisiin aidot vaikutusmahdollisuudet lähiympäristönsä viihtyisyyden parantamiseen ja mahdollisten järjestyshäiriöiden ehkäisemiseen ja siihen, missä lähiyhteisössä alkoholia saisi julkisesti nauttia. Esityksessä asetettu huomautusmahdollisuus, joka sinänsä on positiivinen uudistus, jää vielä epäselväksi, eikä sen tosiasiallisesta vaikutuksesta varsinaiseen lupakäytäntöön ole varmuutta.
Kuntaliitto kannattaa viranomaisvalvonnan vähentämistä toimijoiden omavalvontaa lisäämällä ja omavalvontasuunnitelmia kehittämällä. Tähän kehittämiseen tulee tarjota tukea ja apua ja sen toteutumista tulee seurata ja omavalvonnan vaikutuksia myös arvioida.
Lakiluonnoksesta kokonaisuutena
Hallituksen esitysluonnoksen mukaan on varmaa, että alkoholijuomien kokonaiskulutus lisääntyisi ja muutos vaikuttaisi negatiivisesti väestön sosiaaliseen hyvinvointiin ja terveyteen. Muun muassa alkoholin suurkuluttajien ja alkoholikuolemien määrän todetaan kasvavan, mitä voi pitää nykytilanteeseen nähden erittäin huolestuttavana kehityksenä.
Kuntaliitto on yhtä mieltä käsittelyssä olevan esitysluonnoksen alkoholihaittoja sekä hyvinvointi- ja terveyseroja lisäävistä vaikutuksista. Arvioidut lakimuutoksen vaikutukset vaarantavat sosiaali- ja terveyspalveluiden rakenneuudistukseen liittyvän 3 miljardin kustannusten nousun hillitsemisen tavoitteen. Elinkeinoelämälle mahdollisesti koituvat edulliset vaikutukset näkyvät todennäköisesti huomattavina kustannuksina sosiaali- ja terveyssektorilla.
Kokonaisuutena Kuntaliitto ei kannata esitysluonnoksen mukaista alkoholilain kokonaisuudistusta, koska laissa esitetyt säädösmuutokset eivät lähtökohtaisesti tue laille asetettua tarkoitusta. Mikäli nykyisiä alkoholin saatavuuden rajoituksia halutaan purkaa, tulisi purkaminen tehdä hallitusti ja erilaisia vaihtoehtoja testaavien kokeilujen kautta, jotta löydettäisiin nimenomaan suomalaiselle yhteiskunnalle soveltuva tapa, jossa uudistuksen hyödyt voisivat olla haittoja suuremmat.
SUOMEN KUNTALIITTO
Hanna Tainio
varatoimitusjohtaja
Tarja Myllärinen
johtaja, sosiaali- ja terveysasiat