Lausuntopyyntö Maahanmuuttoviraston ohjeesta vastaanottokeskuksille oleskeluluvan saaneiden asiakkaiden palveluiden siirtämisestä kuntaan ja Kansaneläkelaitokselle

Maahanmuuttovirasto pyytää lausuntoa ohjeluonnoksesta vastaanottokeskuksille. Ohjeluonnos on nimetty Oleskeluluvan ja kotikuntamerkinnän saaneiden asiakkaiden palveluiden siirtämisestä kuntaan ja Kansaneläkelaitokselle. Ohjeen numeroa ei ole käytettävissä. Ohjeluonnoksessa kuitenkin todetaan, että ohje kumoaa ohjeen MIGDno-2016- 690 (Maahanmuuttoviraston ohje kuntaan muuttavalle myönnettävistä vuokrakustannuksista ja vuokranantajalle annettavasta vuokravakuudesta).

Lausunnolla olevassa ohjeluonnoksessa käsitellään oleskeluluvan ja kotikuntamerkinnän saaneen asiakkaan siirtymistä kuntaan, kunnan sosiaali- ja terveyspalveluihin sekä Kelan palveluiden ja perustoimeentulotuen piiriin. Lisäksi ohjeessa on luku vastaanottokeskuksen tiedonsaantioikeudesta sekä asiakkaan tietojen siirrosta kuntaan ja asiakkaan rekisteröinnin päättämisestä. 

Kokonaisuutena Kuntaliitto toteaa, että on hyvä, että perustoimeentulotuen Kela-siirron väistämättä aiheuttamat muutokset oleskeluluvan saaneiden vastaanottokeskuksista kuntaan muutossa on otettu erikseen käsittelyyn ja ohjeistettavaksi. Kela-siirto muuttaa monella tapaa vanhoja käytäntöjä myös kunnan kotoutumisen palveluihin siirryttäessä ja edellyttää kunnilta, Kelalta ja vastaanottokeskuksilta aivan uudenlaista yhteistyötä.

Kuntaliitto kuitenkin toteaa, että ohjeluonnos vaikuttaa vielä keskeneräiseltä ja lisäksi ohjeessa käsitellään laajasti myös aivan muita asioita kuin kumottavaksi ilmoitetun ohjeen nimestä voi päätellä. Em. muiden asiakokonaisuuksien valmistelussa ei ole oltu yhteistyössä kuntien kanssa, ja erityisesti nämä osiot ovat ohjeessa varsin keskeneräisiä ja epäselviä.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan ohjeen olisi tullut käsitellä selkeämmin omana kokonaisuutenaan kunnan, Kelan ja vastaanottokeskusten uutta yhteistyötä kuntaan siirtymisessä, jotta voidaan varmistaa, että tältä osin kentän toimijoille on selvää, miten toimia. Nyt ohjeessa vaikuttavat menevän eri asiat sekaisin ja erityisesti ohjeen loppuosan luvut ja niiden sisältö osana siirtymisprosessia jäävät epätäsmällisiksi ja epäselviksi.

Myös Kelan palveluiden piiriin siirtymisen ja perustoimeentulotuen hakemisen osalta ohjeessa vaikuttaa olevan vielä täsmentämistarpeita. Esimerkiksi ohjeessa ei ole selkeästi sanottu, että oleskeluluvan saaneiden tulee laittaa välittömästi kaikki Kelan sosiaaliturvaetuudet vireille, mukaan lukien työttömyysturva, jo ennen perustoimeentulotuen hakemista. Ohjeesta tulisi myös selkeästi käydä ilmi, että Kelan myöntämä perustoimeentulotuki ei ole vastaavanlainen Kelan automaattisesti myöntämä etuus kuin esim. lapsilisä, vaan harkintaan perustuva viimesijainen sosiaalihuollon taloudellinen tuki, jonka myöntämiseen hakijan taloudellinen tilanne vaikuttaa. Nyt tämä näkökulma on paikoin näkyvissä, mutta taas toisaalla kuvataan tuen myöntämistä automaationa.

Ohjeessa ei voida antaa toimeentulotuesta harhaanjohtavaa ja virheellistä tietoa, kuten esim. alaikäisten tai työmarkkinatukea saavien osalta nyt on annettu. Toimeentulotuen hakemissoikeutta ei ole laissa rajattu, kuten ohjeessa nyt väitetään.

Lisäksi ohjeessa voisi yleisesti kuvata toimeentulotuen muuttuneet järjestämisvastuut kokonaisuudessaan. Nyt kunnan täydentävän toimeentulotuen rooli ja toisaalta lain edellyttämä yhteistyö Kelan ja kuntien välillä jää kokonaan mainitsematta ja toimeentulotuesta tulee ikään kuin vain Kelan järjestämisvastuulla olevaa toimintaa.

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt 9.5.2016 Kuntaliitolta lausuntoa muistiosta, joka on otsikoitu Oleskeluluvan saaneen sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuun siirtäminen vastaanottokeskukselta kunnalle. Kuntaliiton em. muistiosta 481-03-2016 antama lausunto on liitetty tämän lausunnon liitteeksi.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan Kuntaliiton antaman lausunnon näkökulmia ei ole riittävästi huomioitu tämän ohjeluonnoksen sisällössä. Erityisesti eri palveluihin siirtymisen sanamuodoissa ja kustannusten jakautumiseen liittyvissä osioissa on epätäsmällisyyksiä, jotka tulee ohjeen jatkovalmistelussa selkeyttää. Esimerkiksi epäselväksi jää, millainen kunnan palveluihin siirtymisen prosessi tosiasiallisesti on, millaisia aikarajoja vastaanottopalvelujen päättämisessä noudatetaan ja miten kustannusvastuun siirtymishetki kussakin tilanteessa määritellään. Ohjeistukseen ei esimerkiksi voi kirjata ylimalkaisesti, että kustannukset siirtyvät kuntaan hallitusti yhteistyössä. Täysin avoimeksi jää, mitä tällä tosiasiallisesti tarkoitetaan.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan niin kuntaan kuin Kelaankin siirtymisen tulee aina olla selkeää ja hallittua, ja kunnan tulee saada aina mahdollisimman varhain tieto kuntaan muuttavasta asukkaasta, jotta kunta voi varautua henkilön kuntaan siirtymiseen. Vastaanottopalvelujen tulee jatkua saumattomasti niin kauan, että kuntaan muutto voi tosiasiallisesti tapahtua yhteistyössä ja muuttajan kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla.

Myös tiedon antaminen niin ELY-keskukselle, kunnalle kuin TE-toimistolle henkilön kuntaan muutosta kaikissa muuttotilanteissa, joissa vastaanottokeskuksella on muutto-osoitteesta tieto, on aina välttämätöntä, toisin kuin nyt annetussa ohjeessa esim. itsenäisten muuttojen osalta linjataan.             

Ohjeen osiota, jossa käsitellään Kelan uutta roolia perustoimeentulotuen järjestämisvastuullisena tahona, on käsitelty myös yhteistyökokouksissa, joihin on osallistunut niin kuntien, ministeriöiden, Kelan kuin Migrinkin edustajia. Lausunnolla olevassa ohjeluonnoksessa on linjattu kokonaan uudelleen kuntaan muuttoon ja vuokravakuuksien hakemiseen sekä myöntämiseen liittyvät nykyiset vakiintuneet käytännöt.

Nykyisten vakiintuneiden käytäntöjen mukaan vastaanottokeskukset voivat avustettujen muuttojen osalta tukea asiakkaan muuttoa oman ELY-keskuksen alueelle myöntämällä muuttoon tukea täydentävänä vastaanottorahana. Käytäntö on tukenut asiakkaiden sijoittumista omalle ELY-keskusalueelle ja sillä on pystytty jonkin verran ehkäisemään oleskeluluvan saaneiden valumista suuriin keskuskaupunkeihin tai pääkaupunkiseudulle. Vakiintuneella käytännöllä on siis ollut sisäistä maahanmuuttoa ohjaavia vaikutuksia. Lisäksi kustannusten osalta käytäntö on ollut selkeä, koska kustannukset eivät ole jääneet rasittamaan pitkäkestoisesti vastaanottokeskuspaikkakuntien taloutta. Myös siirtymävaiheen palvelujen ja etuuksien päällekkäisyyksien osalta käytäntö on ollut selkeä.

Toisaalta käytäntö on saattanut vaikeuttaa oleskeluluvan saaneiden asunnon saantia, koska esim. vuokravakuus on myönnetty määräaikaisena. Oleskeluluvan saaneella on myös perustuslain mukaan oikeus muuttaa haluamalleen paikkakunnalle riippumatta esimerkiksi siitä, onko hänelle myönnetty kuntapaikka jostain muualta päin Suomea.

Uusien linjauksien mukaan vastaanottokeskukset luopuisivat kokonaan vanhoista käytännöistä, ja jatkossa Kela vastaisi vuokravakuuksien ja ensimmäisten vuokrien harkintaan perustuvasta perustoimeentulotuen myöntämisestä. Useat kunnat ovat esittäneet uusista linjauksista huolensa.

Kuntaliitto pitää ehdotettua uutta ohjeistusta ja vakiintuneen käytännön muuttamista juuri nyt, kun Kelan perustoimeentulotuen myöntämiskäytännöt ovat vakiintumattomia, hakemukset ruuhkautuneet ja oleskeluluvan saajien määrät ennennäkemättömän suuret, hätiköitynä. Ohjeistuksen muutoksen vaikutuksista ei ole myöskään tehty minkäänlaista kokonaisvaikutusarviota.

Lisäksi ohjeistuksen tulkinnassa on vaikeuksia, koska siitä ei tosiasiallisesti riittävän tarkasti selviä se, miten Kela tekee ensimmäisen toimeentulotukipäätöksensä ja mitä tuloja se huomioi siihen asiakkaan tuloksi. Tällä on käytännössä suuri merkitys muuttavan henkilön taloudelliselle selviytymiselle. Siirtyminen Kelan toimeentulotuen piiriin tulee tältä osin kirjata ohjeistukseen vielä selkeämmin, jotta vastaanottokeskuksissa varmasti osataan ohjata ja neuvoa oleskeluluvan saaneita hakijoita oikein. Myös Kelassa linjausten on tältä osin oltava selkeitä. Muutos ei saa aiheuttaa sitä, että oleskeluluvan saaneet jäävät tosiasiassa heitteille siten, että heidän siirtymävaiheestaan tulee entistä haavoittuvampi ja taloudellisesti epävarmempi. Tähän mennessä Kela ei ole Kuntaliiton saaman palautteen mukaan pystynyt varmistamaan riittäviä resursseja ja osaamista maahanmuuttajien palveluille osana Kela-siirtoa.  

Lisäksi Kuntaliitto toteaa, kuten aiemmissakin aihetta käsitelleissä keskusteluissa, että ennen suunniteltua muutosta tulee ministeriöiden yhteistyöllä ja linjauksilla varmistaa seuraavat seikat:

1. Kelan oleskeluluvan saaneille myöntämät vuokravakuudet eivät saa millään tavalla jäädä rasittamaan vastaanottokeskuskuntien taloutta, vaan niiden tulee aina olla valtion 100 % korvausvastuulla olevia kustannuksia riippumatta vakuuden mahdollisesta erääntymishetkestä.

   Toimeentulotukilain säännösten mukaan vuokravakuus ja muut muuttoon liittyvät kustannukset kohdistetaan hakijan vakinaiseen oleskelukuntaan, joka lähes aina on oleskeluluvan saaneen muuttavan henkilön vastaanottokeskuksen sijaintikunta. Kela tekee kustannusten kohdistamisen kustannusvastuulliseen kuntaan perustoimeentulotukipäätöksen tekohetkellä. Kela on suullisesti 12.4.2017 ilmoittanut, että vuokravakuuksien mahdollinen erääntymis- eli laukeamishetki määräisi sen, minkä kustannusvastuun piiriin mahdolliset maksuun laitettavat vakuudet kuuluvat. Tämä tarkoittaa sitä, että vastaanottokeskuskunta voi jäädä vastuuseen sadoista vuokravakuuksista, jotka voivat erääntyä vasta kotoutumisvastuun päättymisen jälkeen, jolloin valtion korvausvastuu olisikin vain puolet erääntyvistä kustannuksista.

   Lisäksi on epäselvää, kuinka suuri osa vastaanottokeskusten nyt muuttoon myöntämistä avustuksista tosiasiallisesti on niitä, jotka kuuluvat valtion 100 % korvattaviin kustannuksiin. Myös tämän on oltava selkeää ja tiedossa ennen muutoksen täytäntöön panoa. Mikäli muutos aiheuttaa kustannusten siirtymistä vastaanottokeskuskuntien vastuulle nykyistä enemmän, tulee nämä kustannukset korvata vastaanottokeskuskunnille täysimääräisesti. On taloudellisesti kestämätöntä, että vastaanottokunnat joutuisivat muutoksen johdosta kantamaan vielä nykyistä suurempaa taloudellista vastuuta maahanmuuton kokonaiskustannuksista.

2. Kelan tulee esittää selvitykset siitä, että oleskeluluvan saaneiden kustannukset varmasti kohdistuvat valtion täysimääräisesti korvattaviksi kustannuksiksi. Kuntaliiton tietojen mukaan Kelalla on ollut suuria vaikeuksia tunnistaa oleskeluluvan saaneet maahanmuuttajat siten, että kustannusten oikeasta kohdistamisesta on varmuutta. Tämä voi edelleen lisätä vastaanottokeskuskuntien taloudellisia rasitteita kohtuuttomasti.

   Lisäksi Kuntaliitolla on tiedossaan, että Kela on myöntänyt vuokravakuuksia maahanmuuttajille epätarkoituksenmukaisiin vuokra-asuntoihin, ilman omien linjauksiensa noudattamista. Vastaanottokeskusten ja kuntien yhdessä noudattamat tiukat linjaukset ovat turvanneet sitä, etteivät maahanmuuttajat hakeudu merkittävässä määrin esimerkiksi ylikalliisiin vuokra-asuntoihin pääkaupunkiseudulle. Mikäli Kela ei omassa toiminnassaan pysty varmistamaan, että hallitsematonta muuttoa ei tapahdu, asettuvat nyt tehdyt linjaukset erittäin kyseenalaiseen valoon ja niillä saattaa olla epätarkoituksenmukaisia vaikutuksia maan sisäiseen muuttoon.

3. Ministeriöiden on yhdessä arvioitava, mitä vaikutuksia muutoksilla nykyisiin maan sisäisiin muuttovirtoihin on ja toisaalta samalla varmistettava, etteivät vastaanottokeskuskuntien taloudelliset mahdollisuudet heikkene muutoksesta johtuen. Muutos ei saa vaarantaa muiden palvelujen järjestämistä vastaanottokeskuskunnissa. Vakiintuneiden, useiden ministeriöiden toimialaan kuuluviin vastuihin vaikuttavien käytäntöjen muuttaminen ei voi perustua pelkästään Maahanmuuttoviraston ja Kelan yhdessä tekemiin linjauksiin. 

Kokonaisuutena ohjeessa voisi vielä myös ihan omana kokonaisuutenaan käsitellä oleskeluluvan saaneiden alaikäisten lasten ja nuorten siirtymistä kuntaan ja Kelan toimeentulotuen piiriin. Tämän kohderyhmän siirtymävaiheen prosessin osalta tulisi tehdä laajaa yhteistyötä, jotta nuorten ja lasten oikeudet tulisi turvattua ja jotta Kela pystyisi vastaamaan heidän palvelutarpeeseensa lain edellyttämällä tavalla. Tältä osin ohjeistuksessa on tällä hetkellä suoranaisia virheitä.

Lopuksi Kuntaliitto toteaa, että nyt annettava ohjeistus tulee olla myös kuntien käytettävissä julkisena asiakirjana. On ongelmallista, jos toisen toimijan ohjeistuksessa määritellään kuntien toimintaa ja vastuuta, mutta kunnilla itsellään ei ole mahdollisuutta nähdä ohjeistuksen sisältöä.

SUOMEN KUNTALIITTO       

Sami Uotinen
johtava lakimies

Hannele Häkkinen
erityisasiantuntija