Lausunto henkilökohtaisia koulutustilejä koskevan selvityksen loppuraportista

​Selvityshenkilöt Erno Lehtinen ja Ida Mielityinen ovat valmistelleet esityksensä henkilökohtaisista koulutustileistä opetus- ja kulttuuriministeriölle.

Kuntaliitto pitää hyvänä sitä, että selvityksessä on tehty runsaasti pohjatyötä mm. erilaisten, uusien rahoitusvaihtoehtojen kartoittamiseksi aikuiskoulutukseen. Kuntaliiton mukaan monet toimenpide-ehdotukset kaipaisivat kuitenkin vielä lisäselvittämistä samoin kuin tarkastelua rinnakkain muiden koulutusta koskevien uudistusten ja ehdotusten kanssa.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että valtion hallinnossa on meneillään samanaikaisesti useita rinnakkaisia selvityksiä, ohjelmia ja työryhmien ehdotuksia. Koulutustilejä koskevassa raportissa tehdään esimerkiksi Koulutuksen tasa-arvo-ohjelmasta poikkeavia ja sille osin vastakkaisia esityksiä.

Olisi myös pohdittava tarkemmin, miten koulutusvastuut ja muut tehtävät jakautuvat eri tahojen ja koulutuksen toteuttajien kesken, ja miten niitä on mahdollista koordinoida niin, ettei resursseja käytetä päällekkäiseen toimintaan.

Loppuraportin keskeisin ongelma on, että siitä ei käy ilmi, mitä lisäarvoa siinä mainitut ehdotukset tuovat. Nimenomaisesti tätä ei toimeksianto edellyttänyt, mutta sen mukaan työssä olisi tullut arvioida koulutustilien toteuttamisen vaikutukset aikuiskoulutukseen osallistumiseen ja koulutustarjontaan sekä koulutuksen laatuun ja vaikuttavuuteen. Näiden arvioiden tekeminen olisi tuonut lisävalaistusta ehdotusten toteuttamiskelpoisuuden arvioinnille. Olisi ollut hyvä tehdä vaikutusarvioinnit keskeisistä ehdotuksista kunkin ehdotuksen yhteydessä.

Selvityshenkilöt ehdottavat koulutustarjonnan uudelleen suuntaamista uusien kohderyhmien saamiseksi koulutuksen piiriin ja kysyntä- ja tarvelähtöisyyden vahvistamiseksi aikuiskoulutuksen tarjonnassa sekä hakevaa toimintaa.

Kuntaliitto toteaa, että vapaan sivistystyön koulutustarjonnassa toteutuu jo nyt asiakaslähtöisyys ja aikuiskoulutuksen alueelliset ja paikalliset tarpeet. Pelkkä kysyntälähtöisyys ei kuitenkaan voi olla koulutuksen tarjoamisen lähtökohta, pitää olla olemassa myös koulutustarve, johon opintotarjonnalla vastataan. Ammatillisessa koulutuksessa koulutustarvetta määrittävät työ- ja elinkenoelämän tarpeet. Vapaan sivistystyön lainmukainen tehtävä on vastata paikallisiin ja alueellisiin sivistystarpeisiin. Tämä näkökulma -paikallisuus ja alueellisuus- nimenomaan tarjoaa mahdollisuuden ottaa huomioon asukkaiden tarvetta sivistykseen. Vapaan sivistystyön osalta näkökulma raportissa painottuu koulutuskeskeiseksi nykyisen sivistysnäkökulman sijaan. Sivistyksen tukemisnäkökulma antaa erinomaiset mahdollisuudet joustavasti vastata kansalaisten tarpeisiin. Ammatillisen koulutuksen tehtävä on vastata ammatillisiin tarpeisiin.

Raportissa esitetään, että "Koulutuksessa, ohjauksessa ja koulutusvalintojen tukemisessa lisätään ammatillisen koulutuksen henkilökohtaistamisen menetelmiä. Kehittämissuuntaa vahvistetaan muuttamalla myös valtionosuusrahoituksen perusteita niin, että ne kannustaisivat selvemmin koulutusten henkilökohtaistamiseen ja räätälöintiin." (s. 27)

Valtionosuusjärjestelmä on perusrahoituksen osa, jota käytetään kunta-valtio -välisen rahoitusperiaatteen toteuttamiseen. Valtionosuusuudistuksen tavoitteena on yksinkertaisempi ja selkeämpi järjestelmä. Kannustinkertoimilla usein lisätään valtionosuusjärjestelmän monimutkaisuutta. Valtionosuusjärjestelmän kannustin tulee laskennallisuuden kautta: toimiessaan laskennallista kustannusta alhaisemmalla kustannuksella rahoituksen saaja ei kuitenkaan menetä valtionosuutta.

Samoin raportissa esitetään, että " Valtion rahoitusta kanavoidaan oppilaitoksille sekä harkinnanvaraisina valtionavustuksina että laskennallisina valtionosuuksina. Vuoden 2012 arviomääräraha vapaan sivistystyön rahoitukseksi on 164 442 000. Opintosetelirahoitus myönnetään vapaasta sivistystyöstä annetun lain 5§:n mukaisesti harkinnanvaraisena valtionavustuksena. Avustusperusteinen rahoitus palvelisi selvityshenkilöiden mukaan myös tulevaisuudessa parhaiten setelirahoituksen tavoitteita. Se mahdollistaa rahoituksen kohdentamisen, “korvamerkinnän”, erityisten kriteerien käytön ja toiminnan arvioinnin. Yleiskatteellisena valtionosuutena annettu lisärahoitus ei pahimmassa tapauksessa päätyisi koulutukseen lainkaan." (s. 29)

Esitys vähentäisi perusrahoitusta, mitä Kuntaliitto ei hyväksy.

Kunnallisena palveluna järjestetyn toiminnan rahoituksen tulee olla yleiskatteellista valtionosuustuloa. Perustoimintaa ei tule ensisijaisesti rahoittaa korvamerkityillä valtionavustuksilla, vaan rahoituksen tulee perustua yleiskatteiseen valtionosuuteen. Tällöin kunta voi päättää ja kohdentaa paikallisesti kuntalaisten tarpeisiin perustuvaa sivistys- ja koulutustarjontaa. Hakemuksiin perustuvien ja tiettyihin kustannuksiin maksettavien valtionavustusten ongelmana on myös se, että ne tekevät toiminnasta lyhytjänteistä: toiminnan kehittäminen ja suunnittelu niiden varassa on pitkällä tähtäimellä vaikeaa, samoin pysyvät pätevän henkilöstön rekrytoinnit.

Raportin ehdotuksissa oltaisiin laajentamassa vapaan sivistystyön tehtäviä etsivän ja hakevan toiminnan suuntaan ja hakevan toiminnan osuuden nostamista 30%:iin setelirahoituksesta.

Samoin raportissa esitetään uusien alueellisten yhteistyöryhmien perustamista, joiden erityiseksi tehtäväksi tulisi opintoseteliyhteistyön ja erityisesti hakevan ja ohjauksellisen työn koordinointi alueilla.

Kuntaliitto pitää eri hallinnonalojen ja toimijatahojen yhteistyötä aikuiskoulutuksen kehittämisessä erittäin tärkeänä, mutta epäilee, että uusien yhteistyöorganisaatioiden muodostaminen ei tuo ratkaisua aliedustettujen ryhmien tavoittamiseen, opintoseteliyhteistyöhön tai hakevan ja ohjauksellisen työn koordinointiin. Pikemminkin olemassa olevien toimijoiden voimavaroja tulisi vahvistaa.  

Selvityshenkilöt näkevät tarpeellisena määrittää opintosetelirahoituksen kohderyhmiä osittain uudelleen.

On ansiokasta, että raportissa ja ehdotuksissa pyritään ratkaisemaan suomalaisen aikuiskoulutuksen kasautumisen ongelmaa jo hyvin koulutetuille ryhmille. Aliedustettujen ryhmien määrittelyn problemaattisuudesta johtuen ehdotukset pitävät kuitenkin sisällään segregaation pulman: näiden ryhmien määrittely koulutukseen pääsyn edellytyksenä pitää väistämättä sisällään jaottelun, joka lisää leimautumista ja pahimmillaan entisestään korostaa yhteiskunnan jakautumista.  Sama ongelma koskee esitettyä rajausta, että eläkeläisyyden ohella koulutukseen hakeutujan tulisi täyttää jokin muu kriteeri, kuten alhainen pohjakoulutus tai varattomuus.

Raportissa ehdotetaan opintosetelimallin laajentamista kokeiluna ammatilliseen lisäkoulutukseen.

Kuntaliitto katsoo, että ammatillisen lisäkoulutuksen ottaminen opintosetelimalliin olisi varsin ongelmallista kahdesta syystä.  Ammatillisen lisäkoulutuksen hinnat vaihtelevat eri koulutusaloilla (tällä hetkellä 20 000 € -11 000 €). Miten opintosetelin arvo määräytyisi?  Kysyntälähtöinen koulutukseen hakeutuminen ei sovi nykyiseen ammatillisen koulutuksen rahoitus- ja säätelyjärjestelmään, jossa tarjontaperusteinen koulutus perustuu koulutus- ja työvoimatarpeiden valtakunnalliseen ja alueelliseen ennakointiin.

Selvityshenkilöt ehdottavat, että vapaan sivistystyön rahoituksesta setelirahoitukseen allokoitaisiin 20% asteittain seuraavien vuosien aikana ja 2 % muun aikuiskoulutuksen kokonaisrahoituksesta. He ehdottavat rahoituspohjaa laajennettavaksi myös työvoimahallinnon työvoimakoulutuksiin käytettävistä resursseista.

Mikäli opintoseteli tulee käyttöön jollakin esitetyllä tavalla, Kuntaliitto painottaa, että sen rahoitusta ei pidä toteuttaa siten, että kyseinen raha otettaisiin vapaan sivistystyön perusrahoituksesta. Lisäksi on syytä todeta, että valtionosuudet ovat yleiskatteellisia eivätkä siten kohdennu suoraan mihinkään tiettyyn toimintaan.

Työvoimapoliittisessa koulutuksessa opintoseteli Kuntaliiton näkemyksen mukaan voisi olla toimiva ratkaisu, erityisesti siten toteutettuna, että työvoimapoliittisen koulutuksen opintosetelillä opiskeleva henkilö ei söisi ammatillisen koulutuksen aloituspaikkakiintiötä, vaan tämä tulisi sen lisäyksenä.

Työvoimahallinnon opinto-ohjauspalvelujen tulisi huolehtia koulutuksen ulkopuolella olevien ohjauksesta ja vahvistaa tämän kohderyhmän ohjauspalveluita.

Selvityshenkilöt esittävät säästämiseen perustuvan henkilökohtaisen koulutustilijärjestelmän käyttöönottoa. Varoja voitaisiin käyttää ehdotuksen mukaan julkisten oppilaitosten ja julkisesti valvottujen koulutuksen järjestäjien tarjonnan koulutuksen maksuihin.

Kuntaliitto näkee ehdotukseen sisältyvän muun muassa rahoituksen käytön valvontaan ja ohjaamiseen liittyviä ongelmia. Koulutustilin kehittäminen jopa yli 2 miljoonalle tiliasiakkaalle edellyttäisi tähän liittyvien uusien tilasto- ja ohjausjärjestelmien kehittämistä mikä aiheuttaisi huomattavia lisäkustannuksia. On myös epätodennäköistä, että vähävaraiset sijoittavat rahaansa esitetyllä tavalla. 300 euron kiinnittäminen tähän on monille iso panostus. Ehdotus on epärealistinen. 

Selvityshenkilöt ehdottavat koulutuksen maksullisuuden ja maksuttomuuden uudelleenmäärittelyä. Lisäksi he esittävät, että tutkintokoulutusta voitaisiin tarjota maksullisena jatko- tai täydennyskoulutuksena jo tutkinnon suorittaneille. Erikseen tehtäisiin päätös siitä, miten laajat opiskelijalle maksuttomat opinnot yhteiskunta tarjoaa

Kuntaliitto suhtautuu myönteisesti siihen että tarkasteltaisiin niitä erilaisia tekijöitä jotka vaikuttavat moninkertaiseen koulutukseen ja ryhdyttäisiin toimenpiteisiin joilla vähennettäisiin epätarkoituksenmukaista koulutukseen osallistumista niin yhteiskunnan kuin yksilönkin kannalta.

Kuntaliitto on esittänyt koulutuksen, taloustieteen ja -tutkimuksen vahvistamista yliopistoissa.

 

SUOMEN KUNTALIITTO



Anneli Kangasvieri

johtaja, opetus ja kulttuuri

Hannele Salminen

kehittämispäällikkö 

Lisää aiheesta

• Selvitys henkilökohtaisista koulutustileistä. Ehdotukset ja vaikuttavuuden arviointi. Loppuraportti.
  
  Opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2012:27