Lausunto HE 113/2013 vp hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta

​1. Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain soveltamisalaan kuuluvien palveluiden valtionosuusprosentista. Valtionosuusprosentti olisi vuonna 2014 ehdotuksen mukaan 29,57, kun se tällä hetkellä on 30,96. Valtionosuusprosentti kuvaa valtakunnallista valtion ja kuntien välistä kustannustenjakoa mainituista palveluista aiheutuvista kustannuksista.

Vuoden 2014 valtionosuusprosentissa on otettu huomioon lakiehdotuksessa todetut tehtävien muutokset ja julkisen talouden tasapainottamiseksi vuonna 2014 toteutettavat valtionosuuksien lisäleikkaukset. Merkittävin valtionosuusprosenttia alentava tekijä on mainittu valtionosuuden lisäleikkaus, joka on suuruudeltaan 362 miljoonaa euroa. Julkisen talouden tasapainottamiseksi toteutettavat peruspalvelujen valtionosuuden leikkaukset tulevat olemaan yhteensä 1 396 miljoonaa euroa vuodessa vuoden 2017 tasossa. Vuoden 2014 tasossa nämä leikkaukset ovat yhteensä 1 118 miljoonaa euroa. Niiden lisäksi tulevat opetustoimen leikkaukset.

Kuntien tehtäviä ja velvoitteita lisätään vuonna 2014. Uusien tehtävien ja velvoitteiden aiheuttamasta kustannusten noususta valtionosuutena kunnille korvataan pääsääntöisesti 50 prosenttia, ns. vanhuspalvelulain osalta kuitenkin 54,3 prosenttia perustuen hallitusohjelman linjaukseen.

Valtionosuuksissa otettaisiin hallituksen esityksen mukaan huomioon myös kuntien verotuloihin vaikuttavat veroperusteiden muutokset ja jäteveron tuoton siirtyminen kunnille. Nämä muutokset otetaan huomioon tasasuuruisina erinä euroa/asukas. Lisäksi valtionosuuksissa otettaisiin huomioon eräitä muitakin tekijöitä, kuten määrärahan siirtoja. Yhteisöverokannan laskun aiheuttama verotulojen menetys korvataan kunnille kuntien yhteisöveron jako-osuutta nostamalla.

Kuten hallituksen esityksessä todetaan, perustuslakivaliokunta on useissa lausunnoissaan katsonut, että säädettäessä kunnille tehtäviä tulee samalla varmistua, että kunnilla on tosiasiallisesti riittävästi voimavaroja käytännössä toteuttaa nämä tehtävät (rahoitusperiaate). Rahoitusperiaatteen on katsottu sisältyvän perustuslain 121 §:ssä säädettyyn kunnalliseen itsehallintoon ja siinä kunnan oikeuteen päättää itsenäisesti hallinnostaan ja taloudestaan. Rahoitusperiaate sisältyy myös Suomea oikeudellisesti sitovan Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan (SopS 65 ja 66/1991) 9 artiklaan, jonka mukaan paikallisviranomaiset ovat kansallisen talouspolitiikan rajoissa oikeutettuja riittäviin omiin taloudellisiin voimavaroihin, joiden käytöstä ne voivat vapaasti määrätä toimivaltuuksiensa rajoissa. Paikallisviranomaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muussa laissa.

Rahoitusperiaatteen tulee toteutua sekä kuntatalouden kokonaisuudessa että kussakin yksittäisessä kunnassa.

2. Hallituksen esityksen arviointia

Suomen Kuntaliitto, jäljempänä Kuntaliitto, pitää merkittävänä, että hallituksen esityksestä on pyydetty perustuslakivaliokunnan lausunto. Valtionosuuksien leikkauksia sekä kuntien tehtävien ja velvoitteiden lisäyksiä ei säännönmukaisesti ole eduskunnassa arvioitu suhteessa rahoitusperiaatteeseen. Poikkeus tästä oli nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä mainittu perustuslakivaliokunnan lausunto (PeVL 12/2011), jossa valiokunta arvioi, että valtionosuusprosentin alentaminen 2,7 prosenttiyksiköllä ja kiinteistöveron poisto kunnan verotuloihin perustuvasta valtionosuuksien tasauksesta ei merkittävästi vaarantanut perustuslain 121 §:ssä turvattua kunnan oikeutta päättää itse taloudestaan. Samalla perustuslakivaliokunta kuitenkin totesi, että tuolloin oli käytännössä mahdotonta kattavasti arvioida, mikä merkitys ehdotetuilla muutoksilla oli kuntien tosiasiallisiin mahdollisuuksiin vastata niille kuuluvien palveluiden tuottamisesta.

Kuntaliitto pitää erittäin ongelmallisena, että käytössä ei ole yleisesti hyväksyttyä mekanismia, jonka pohjalta voitaisiin arvioida kuntien tehtäviä ja niiden rahoituksen tasapainoa rahoitusperiaatteen toteutumisen näkökulmasta. Tällainen mekanismi on välttämätöntä saada aikaiseksi mahdollisimman pian.

Hallitus on esityksessään katsonut, että esitys voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, vaikka esityksessä on todettu rahoitusperiaatteen toteutumisen arvioinnin vaikeus ja kuntatalouden ongelmat, kuten kunnallisveroasteen korotuspaineet ja tarve sopeuttaa kuntien toimintaa. Kuntaliitto katsoo, että rahoitusperiaatteen toteutuminen on kuntien lisääntyneiden tehtävien ja velvoitteiden sekä mittavien valtionosuusleikkausten vuoksi vakavasti uhattuna. Tähän viittaavat useat seikat, joita käsitellään seuraavassa.

Ensinnäkin rahoitusperiaatteen toteutumisen arvioinnissa ei voida rajoittua vain vuonna 2014 toteutettaviin julkisen talouden tasapainottamiseksi toteutettaviin valtionosuuksien leikkauksiin. Arvioinnissa tulee ottaa huomioon pidemmän aikavälin kehitys. Kuten edellä on todettu, päätetyt kuntien peruspalvelujen valtionosuuksien leikkaukset tulevat olemaan vuoden 2017 tasossa 1 396 miljoonaa euroa vuodessa ja vuoden 2014 tasossa 1 118 miljoonaa euroa vuodessa. Vuosille 2012 - 2017 kohdistuvien leikkausten johdosta kunnilta jää valtionosuuksia saamatta yhteensä 6,6 miljardia euroa. Näiden leikkausten lisäksi tulevat opetustoimen valtionosuusleikkaukset.

Samaan aikaan kunnille on annettu runsaasti uusia tehtäviä ja niiden toteuttamistapaa koskevia velvoitteita periaatteella, että valtionosuus näihin uusiin tehtäviin ja velvoitteisiin on hallitusohjelman mukaan yli 50 prosenttia. Tästä korotetusta valtionosuusprosentista huolimatta kunnat joutuvat toteuttamaan sekä aikaisemmat että uudet tehtävät ja velvoitteet merkittävästi aikaisempaa alemmalla kokonaisrahoituksella. Peruspalvelubudjettitarkastelun mukaan valtion toimenpiteiden nettovaikutus kuntatalouteen on ollut negatiivinen joka vuosi vuodesta 2011. Vuonna 2014 tämä vaikutus on peruspalvelubudjetin mukaan -257 miljoonaa euroa.

Vuoden 2014 valtion talousarvioesityksen peruspalvelubudjettitarkastelussa edellä mainittu näkyy muun muassa kuntien velkaantumisen kiihtymisenä, kunnallisveron korotuspaineina, alijäämien kasvuna ja tarpeena sopeuttaa kuntien menoja huonoon talouskehitykseen. Esimerkiksi kuntien velkaantuminen on kiihtynyt jatkuvasti 2000 luvun alusta saakka. Kuntien lainakannan arvioidaan kasvavan noin 15,4 miljardista eurosta vuonna 2013 noin 17,7 miljardiin euroon vuonna 2014 ja noin 26,6 miljardiin euroon vuonna 2017, jos kunnat eivät pysty sopeuttamaan menojaan tai nosta merkittävästi verotustaan tai, kuten todennäköisimmin tapahtuu, tekemään molempia. Kuntatalouden sopeuttamistarve kunnallisveroprosentiksi muutettuna olisi 2,5 prosenttiyksikköä vuoden 2017 tasossa. Kuntatasolla tuo laskennallinen korotustarve vaihtelee merkittävästi kunnan asukasta kohden lasketun verotettavan tulon mukaan.

Peruspalveluohjelman 2014 - 2017 mukaan kuntien vastuulla olevien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen menot kasvavat mainittuna ajanjaksona 1 054 miljoonalla eurolla ja esi- ja perusopetuksen menot 11 miljoonalla eurolla pelkästään väestömäärän ja ikärakenteen muutoksista johtuen. Erityisesti kasvavien sosiaali- ja terveydenhuollon menojen valtionosuusrahoituksen aleneminen merkitsee kuntien rahoitusvastuun kasvamista ja lisää painetta veronkorotuksiin.

Elokuun 2013 kehysriihessä tehtyjen päätösten mukaan kuntien tehtävien ja velvoitteiden purkamisella haetaan yhden miljardin euron kustannussäästöjä vuoden 2017 tasossa. Lisäksi samana ajanjaksona julkista taloutta on tarkoitus tasapainottaa toisella miljardilla lisäämällä kuntasektorin tuottavuutta ja nostamalla kunnan päätösvallassa olevia veroja. Nämä toimenpiteet eivät kuitenkaan vielä mitenkään koske vuotta 2014, vaan onnistuneestikin toteutettuina kustannussäästöjä tällä perusteella voidaan toteuttaa todennäköisesti vasta vuodesta 2016 eteenpäin.

Voidaankin perustellusti kysyä, toteutuuko rahoitusperiaate enää tilanteessa, jossa valtion talousarvioesitykseen sisältyvän peruspalvelubudjettitarkastelun perusteella kuntien on valtakunnan tasolla pakko ottaa runsaasti lisää velkaa, korottaa verojaan ja sopeuttaa toimintaansa ilman, että kuntien lakisääteisiin tehtäviin ja velvoitteisiin mitenkään puututaan. Kunnille päinvastoin annetaan, kuten käsittelyssä olevasta hallituksen esityksestä ilmenee, lisää velvoitteita ja toimintaa ohjaavaa normistoa. Ottaen huomioon talouserot eri kunnista on todennäköistä, että on kuntia, joissa tehtävät ja velvoitteet ovat epäsuhteessa kuntien rahoitusmahdollisuuksiin tavalla, että rahoitusperiaate ei toteudu.

Kuntaliitto katsoo, että hallituksen esityksessä ei ole osoitettu, että rahoitusperiaate kunnissa toteutuu hallituksen esityksessä ehdotettujen toimenpiteiden jälkeen.

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen

johtaja, lakiasiat

Lisää aiheesta

• HE 113/2013 vp
  
  Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta