Lausunto hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta

1. Hallituksen esitys

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annettua lakia. Esityksen mukaan kunnan valtionosuuden laskentaperusteisiin ehdotetaan useita muutoksia, jotka muuttavat merkittävästi yksittäisten kuntien saamia valtionosuuksia. Esitys ei muuta valtionosuuksien määrää valtakunnan tasolla. Julkisen talouden tasapainottamiseksi toteutetuista valtionosuuksien leikkauksista on päätetty erikseen mm. lailla 1188 /2013 kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun muuttamisesta. Mainittua lainmuutosta koskevasta hallituksen esityksestä Suomen Kuntaliitto, jäljempänä Kuntaliitto, on antanut perustuslakivaliokunnalle lausuntonsa 3.10.2013 (Dnro 3608/90/3013). Lausunnossaan Kuntaliitto totesi, että mainitussa hallituksen esityksessä ei kyetty osoittamaan, että rahoitusperiaate kunnissa toteutuisi valtionosuusleikkausten jälkeen.

Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä merkittävimmät muutokset valtionosuuden jakautumiseen kuntien kesken aiheutuvat noin 720 miljoonan euron suuruisesta järjestelmän sisäisestä siirrosta valtionosuuden laskennallisista kustannuksista (kustannuksen tasauksesta) verotuloihin perustuvaan valtionosuuksien tasaukseen (tulojen tasaukseen), ikärakenteeseen ja sairastavuuteen pohjautuvien valtionosuuden laskentaperusteiden uudistamisesta sekä vieraskielisten asukkaiden painoarvon merkittävästä kasvusta valtionosuuskriteerinä. Kuntien mahdollisuuksia sopeutua järjestelmämuutoksen vaikutuksiin helpotetaan viiden vuoden siirtymäajalla.

2. Rahoitusperiaatteen toteutumisen arvioinnista yleensä

Perustuslakivaliokunta on useissa lausunnoissaan katsonut, että säädettäessä kunnille tehtäviä tulee samalla varmistua, että kunnilla on tosiasiallisesti riittävästi voimavaroja käytännössä toteuttaa nämä tehtävät (rahoitusperiaate). Rahoitusperiaatteen on katsottu sisältyvän perustuslain 121 §:ssä säädettyyn kunnalliseen itsehallintoon ja siinä kunnan oikeuteen päättää itsenäisesti hallinnostaan ja taloudestaan. Rahoitusperiaate sisältyy myös Suomea oikeudellisesti sitovan Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan (SopS 65 ja 66/1991) 9 artiklaan, jonka mukaan paikallisviranomaiset ovat kansallisen talouspolitiikan rajoissa oikeutettuja riittäviin omiin taloudellisiin voimavaroihin, joiden käytöstä ne voivat vapaasti määrätä toimivaltuuksiensa rajoissa. Paikallisviranomaisten taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muussa laissa. Rahoitusperiaatteen tulee toteutua sekä kuntatalouden kokonaisuudessa että kussakin yksittäisessä kunnassa.  

Kuntaliitto pitää merkittävänä, että nyt käsiteltävänä olevasta hallituksen esityksestä on pyydetty perustuslakivaliokunnan lausunto. Valtionosuusjärjestelmän muutoksia, valtionosuuksien leikkauksia sekä kuntien tehtävien ja velvoitteiden lisäyksiä ei säännönmukaisesti ole eduskunnassa arvioitu suhteessa rahoitusperiaatteeseen.

Perustuslakivaliokunta arvioi kuitenkin lausunnossaan vuoden 2012 alusta voimaan tulevista valtionosuuden määräytymisperusteiden muutoksista (PeVL 12/2011 vp), että valtionosuusprosentin alentaminen 2,7 prosenttiyksiköllä ja kiinteistöveron poisto kunnan verotuloihin perustuvasta valtionosuuksien tasauksesta ei merkittävästi vaarantanut perustuslain 121 §:ssä turvattua kunnan oikeutta päättää itse taloudestaan. Samalla perustuslakivaliokunta kuitenkin totesi, että tuolloin oli käytännössä mahdotonta kattavasti arvioida, mikä merkitys ehdotetuilla muutoksilla oli kuntien tosiasiallisiin mahdollisuuksiin vastata niille kuuluvien palveluiden tuottamisesta.

Vuodesta 2014 toteutettavia valtionosuuksien leikkauksia koskevassa lausunnossaan 34/2013 vp perustuslakivaliokunta puolestaan totesi, ettei hallituksen esitykseen tuolloinkaan sisältynyt valiokunnan edellyttämää riittävää ja täsmällistä tietoa esityksen vaikutuksista kuntien kokonaistalouteen ja yksittäisiin kuntiin tai arviota kuntien tosiasiallisista mahdollisuuksista vastata niille kuuluvien palveluiden tuottamisesta. Valiokunta kiinnitti myös huomiota kuntataloutta koskevien eri toimenpiteiden yhteisvaikutuksen arvioinnin tarpeellisuuteen. Valiokunta kuitenkin arvioi, ettei kuntien valtionosuusprosentin alentaminen ja omarahoitusosuuden korotus tuolloin ehdotetussa laajuudessa vaarantanut sillä tavoin kuntien mahdollisuutta päättää itsenäisesti omasta taloudestaan, että se muodostuisi perustuslain vastaiseksi.

Kuntaliitto pitää erittäin ongelmallisena, että käytössä ei ole yleisesti hyväksyttyä mekanismia, jonka pohjalta voitaisiin arvioida kuntien tehtäviä ja niiden rahoituksen tasapainoa rahoitusperiaatteen toteutumisen näkökulmasta. Tällainen mekanismi on välttämätöntä saada aikaiseksi mahdollisimman pian. Arviointimenettelyn tulisi perustua valmisteilla olevaan uuteen julkisen talouden ohjausjärjestelmään ja siihen sisältyvään kuntatalousohjelmaan, joka kattaisi kuntatalouden kokonaisuudessaan (sekä lakisääteiset että kuntien itsehallintonsa nojalla hoitamat tehtävät). Kuntatalousohjelmassa määriteltäisiin myös yksilöidyt toimenpiteet kuntatalouden tasapainon saavuttamiseksi keskipitkällä aikavälillä sekä sitova euromäärä valtion toimenpiteistä aiheutuville kuntien menojen ja tulojen muutoksille.

3. Hallituksen esityksen arviointia

Kuntaliitto, katsoo, että uudistus on kokonaisuutena toteuttamiskelpoinen. Tämä koskee erityisesti järjestelmän rakennetta ja pääosin myös ehdotettuja valtionosuuden laskentaperusteita. Kuntaliitolla on useisiin yksittäisiin valtionosuuden laskentaperusteisiin huomautuksia, jotka eivät kuitenkaan ole ratkaisevia esityksen perustuslainmukaisuuden arvioinnin näkökulmasta. Kuntaliitto pitää myös tärkeänä, että uudistuksessa edetään asetetun aikataulun mukaan, jotta kunnilla olisi valtionosuuksien määräytymisestä ja tasosta riittävä tiedot valmisteltaessa kuntien talousarvioita vuodeksi 2015.

Nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys sisältää aikaisempaa huomattavasti kattavamman ja laadullisesti paremman arvion esityksen suhteesta perustauslaissa turvattuun rahoitusperiaatteeseen. Esityksessä rahoitusperiaatteen toteutumista tarkastellaan esityksessä ehdotetun valtionosuusjärjestelmän muutoksen sekä vuosina 2012- 2015 eri lainsäädännöllä toteutettujen ja toteutettavien valtionosuuksien leikkausten kokonaisvaikutusten näkökulmasta. Ajallisesti vaikutusten arviointi ulottuu vuoteen 2020 saakka. Arvioinnissa on myös otettu huomioon sekä kuntatalouden kokonaisuuden että yksittäisen kunnan näkökulma.

Hallituksen esityksessä on ansiokkaasti kuvattu valtionosuusuudistuksen ja valtionosuuksien leikkausten aiheuttamia paineita kuntien veroasteeseen sekä arvioitu valtionosuuksien menetysten ja lisäysten suhdetta kuntien tulopohjaan. Sen sijaan uudistusten vaikutuksia velkaantumiskehitykseen on arvioitu suppeammin.

Samalla Kuntaliitto kuitenkin toteaa, että kuntien talouteen vaikuttavat valtionosuusuudistuksen ja valtionosuuksien leikkausten lisäksi monet muut vireillä olevat uudistukset, joita ei ole otettu tai voitu ottaa huomioon tässä hallituksen esityksessä. Tällaisia ovat erityisesti useat vireillä olevat kuntien tehtävien ja velvoitteiden laajennukset, hallituksen päättämään rakennepoliittiseen ohjelmaan sisältyvät toimenpiteet, kuten kuntien aikaisempaa suurempi vastuu työmarkkinatuen kustannuksista sekä kuntien tehtäviin ja velvoitteisiin suunnitellut noin yhden miljardin euron suuruiset muutokset.

Hallitus on esityksessään ehdottanut, että esitys voidaan säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä, vaikka esityksessä on todettu rahoitusperiaatteen toteutumisen arvioinnin vaikeus ja kuntatalouden ongelmat, kuten kunnallisveroasteen korotuspaineet sekä tarve sopeuttaa kuntien toimintaa voimakkaasti. Kuntaliitto katsookin, että hallituksen esitys on perustuslaillisten johtopäätösten osalta ristiriitainen. Esitykseen sisältyvä taloudellisten vaikutusten arviointi ei tue johtopäätöstä, jonka mukaan rahoitusperiaate toteutuu maan kaikissa osissa.

Kuntaliitto katsoo, että rahoitusperiaatteen toteutuminen on kuntien lisääntyneiden tehtävien ja velvoitteiden, mittavien valtionosuusleikkausten sekä ehdotetun valtionosuusuudistuksen kuntakohtaisten vaikutusten vuoksi vakavasti uhattuna. Tähän viittaavat useat käsiteltävässä hallituksen esityksessä ja vuosia 2015 - 2018 koskevassa peruspalveluohjelmassa esitetyt seikat, joita käsitellään seuraavassa.

Päätetyt kuntien peruspalvelujen valtionosuuksien leikkaukset tulevat olemaan vuoden 2017 tasossa noin 1 400 miljoonaa euroa vuodessa ja vuoden 2014 tasossa noin 1 120 miljoonaa euroa vuodessa. Valtionosuuden leikkaukset ovat vuonna 2015 noin 1 300 miljoonaa euroa. Vuosille 2012 - 2017 kohdistuvien leikkausten johdosta kunnilta jää valtionosuuksia saamatta yhteensä 6,6 miljardia euroa. Näiden leikkausten lisäksi tulevat opetustoimen valtionosuusleikkaukset.

Samaan aikaan kunnille on annettu ja viimeisimmän peruspalveluohjelman mukaan ollaan antamassa runsaasti uusia tehtäviä ja niiden toteuttamistapaa koskevia velvoitteita periaatteella, että valtionosuus näihin uusiin tehtäviin ja velvoitteisiin on hallitusohjelman mukaisesti yli 50 prosenttia. Tästä korotetusta valtionosuusprosentista huolimatta kunnat joutuvat toteuttamaan sekä aikaisemmat että uudet tehtävät ja velvoitteet merkittävästi aikaisempaa alemmalla kokonaisrahoituksella. Valtion toimenpiteiden nettovaikutus kuntatalouteen on peruspalvelubudjettitarkastelun mukaan ollut negatiivinen joka vuosi vuodesta 2011. Vuonna 2014 tämä vaikutus on -257 miljoonaa euroa. Lisäksi ongelmana on, että valtion kuntiin kohdistamien toimenpiteiden kustannusvaikutukset säätämisvaiheessa usein aliarvioidaan ja tosiasiallinen vaikutus on kuntatalouden näkökulmasta edellä mainittua synkempi.

Esityksen ongelmallisuutta rahoitusperiaatteen näkökulmasta kuvaa hyvin hallituksen esitykseen sisältyvä laskelma, joka osoittaa järjestelmämuutoksen ja valtionosuusleikkausten aiheuttavan yksittäisissä kunnissa enimmillään yli viiden prosenttiyksikön suuruisen laskennallisen veronkorotuspaineen vuoteen 2020 mennessä. Menetykset suhteessa kunnan käyttömenoihin ovat enimmillään lähes yhdeksän prosenttia. Tämä vahvasti viittaa rahoitusperiaatteen toteutumisen vaarantumiseen siitä huolimatta, että valtionosuusjärjestelmän muutosvaikutukset tulevat voimaan asteittain viiden vuoden siirtymäaikana.

Kuntatalouden ongelmat näkyvät myös velkaantumisen kiihtymisenä, kunnallisveron korotuspaineina, alijäämien kasvuna ja tarpeena sopeuttaa kuntien menoja huonoon talouskehitykseen. Esimerkiksi kuntien velkaantuminen on kiihtynyt jatkuvasti 2000 luvun alusta saakka. Kuntien lainakannan arvioidaan kasvavan noin 15,6 miljardista eurosta vuonna 2013 noin 17,3 miljardiin euroon vuonna 2014 ja noin 26,4 miljardiin euroon vuonna 2018, jos kunnat eivät pysty sopeuttamaan menojaan tai nosta merkittävästi verotustaan tai, kuten todennäköisimmin tapahtuu, tekemään molempia.

Kuntien vastuulla olevien sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen menot kasvavat laskennallisesti vuodesta 2015 vuoteen 2018 yli 1 100 miljoonalla eurolla ja esi- ja perusopetuksen menot noin 90 miljoonalla eurolla pelkästään väestömäärän ja ikärakenteen muutoksista johtuen. Erityisesti kasvavien sosiaali- ja terveydenhuollon menojen valtionosuusrahoituksen aleneminen merkitsee kuntien rahoitusvastuun kasvamista ja lisää painetta veronkorotuksiin.

Elokuun 2013 kehysriihessä tehtyjen päätösten mukaan kuntien tehtävien ja velvoitteiden purkamisella haetaan yhden miljardin euron kustannussäästöjä vuoden 2017 tasossa. Lisäksi samana ajanjaksona julkista taloutta on tarkoitus tasapainottaa toisella miljardilla lisäämällä kuntasektorin tuottavuutta ja nostamalla kunnan päätösvallassa olevia veroja. Näiden toimenpiteiden toteutus ja taloudelliset vaikutukset ovat monilta osin vielä avoinna ja ne tuovat onnistuneestikin toteutettuina kustannussäästöjä vasta myöhemmin, todennäköisesti aikaisintaan vasta vuodesta 2016 eteenpäin.

Voidaankin perustellusti kysyä, toteutuuko rahoitusperiaate enää tilanteessa, jossa kuntien on valtakunnan tasolla pakko ottaa runsaasti lisää velkaa, korottaa verojaan ja sopeuttaa toimintaansa ilman, että kuntien lakisääteisiin tehtäviin ja velvoitteisiin puututaan. Kunnille päinvastoin annetaan lisää velvoitteita ja toimintaa ohjaavaa normistoa. Ottaen huomioon talouserot eri kunnista on ilmeistä, että on kuntia, joissa tehtävät ja velvoitteet ovat epäsuhteessa kuntien rahoitusmahdollisuuksiin tavalla, että rahoitusperiaate ei toteudu.

Kuntaliitto katsoo, että hallituksen esityksessä ei ole osoitettu, että rahoitusperiaate kunnissa toteutuu hallituksen esityksessä ehdotetun valtionosuusuudistuksen, päätettyjen valtionosuusleikkausten sekä kunnille annettujen uusien tehtävien ja velvoitteiden jälkeen.

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen

johtaja, lakiasiat

Lisää aiheesta

• HE 38/2014
  
  Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kunnan peruspalveluiden valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta