Työ- ja elinkeinoministeriön työ- ja markkinaosasto on virkamiestyönä valmistellut hallituksen esityksen kilpailulain muuttamiseksi. Esityksen tavoitteena on poistaa julkisen sektorin elinkeinotoimintaan liittyviä kilpailuneutraliteettiongelmia. Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaa lisättäisiin julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteetin tehostamiseksi. Ehdotus mahdollistaisi kilpailu- ja kuluttajaviraston puuttumisen tilanteeseen, jossa kunnan, kuntayhtymän, valtion ja niiden määräysvaltaan kuuluvan yksikön toiminnassa sovellettaisiin sellaista menettelyä tai toiminnan rakennetta, joka vääristäisi tai olisi omiaan vääristämään terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiä, syntymistä tai kehittymistä markkinoilla.
Ehdotus liittyy valtiovarainministeriössä valmisteltuun hallituksen esitykseen kuntalain muuttamisesta. Kuntalakia on tarkoitus muuttaa siten, että kunnan hoitaessa tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla, sen tulisi pääsääntöisesti antaa tehtävä yhtiön, muun yhteisön tai säätiön hoidettavaksi.
Työ- ja elinkeinoministeriö on 19.2.2013 pyytänyt Suomen Kuntaliiton lausuntoa virkamiestyönä valmistellusta hallituksen esitysluonnoksesta.
Esityksen tavoitteena on lisätä kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaa selvittää ja valvoa kilpailuneutraliteetin toteutumista yksityisen ja julkisen taloudellisen toiminnan välillä sekä ryhtyä toimenpiteisiin kilpailun tasapuolisuutta vaarantavan menettelyn tai rakenteen poistamiseksi. Esityksen tavoitteena on luoda Euroopan komission edellyttämä kansallinen valvontamekanismi, jonka avulla erityisesti hinnoittelun markkinaehtoisuuden toteutumista voitaisiin valvoa kuntien ja kuntayhtymien taloudellisen toiminnan yhtiöittämisvelvollisuutta koskevien poikkeusten osalta.
Kuntalain yhtiöittämisvelvollisuutta koskeva tuleva säätely turvaa omalta osaltaan kilpailuneutraliteetin toteutumista. Ehdotuksen mukaan kilpailu- ja kuluttajaviraston keskeisenä tehtävänä olisi valvoa yhtiöittämisvelvoitteen noudattamista siltä osin kuin julkisen sektorin taloudellinen toiminta muussa kuin yhtiömuodossa vaarantaisi kilpailun neutraalisuutta
esityksessä tarkemmin määritellyllä tavalla sekä markkinaehtoisen hinnoittelun toteutumista yhtiöittämisvelvollisuutta koskevissa poikkeustilanteissa. Esityksen tavoitteena on jatkossa antaa kansalliselle viranomaiselle toimivaltaa asioissa, jotka tähän asti ovat usein johtaneet komissiolle tehtyihin kanteluihin ja näin luoda edellytyksiä tällaisten kilpailuongelmien kansalliseen ratkaisemiseen.
Esityksen mukaan nykytilan merkittävä puutteena on pidettävä sitä, ettei kansallisessa lainsäädännössä ole tällä hetkellä riittävän tehokasta valvontanormistoa, jolla voitaisiin korjata julkisen vallan harjoittaman elinkeinotoiminnan erityiskohtelusta tai sen nauttimista erityiseduista seuraavia puutteita taloudellisen kilpailun edellytysten tasapuolisuuden varmistamiseksi.
Esityksen mukaan kilpailuneutraliteetin parantamiseen tähtäävistä lainsäädäntö- ja muista toimenpiteistä huolimatta markkinoilla esiintyy jatkuvasti tilanteita, joissa kilpailuneutraliteetti ei toteudu tai se voidaan asettaa kyseenalaiseksi. Komissiossa on tällä hetkellä vireillä useita Suomea koskevia EU:n valtiontukisääntöihin ja kilpailuneutraliteettiin liittyviä kanteluita julkisen sektorin harjoittaman elinkeinotoiminnan saamista kilpailueduista.
Kunnallisille liikelaitoksille veroetujen ja konkurssisuojan muodossa syntyvää valtiontukea koskevan kantelun käsittelyn yhteydessä komissio on esittänyt Suomen viranomaisille riittävän valvontamekanismin luomista varmistamaan kilpailuneutraliteetin toteutuminen.
Kuntaliitto pitää esityksessä tarkemmin mainittujen syiden vuoksi perusteltuna luoda kansallinen valvontamekanismi, jonka avulla voidaan varmistaa riittävän kilpailuneutraliteetin toteutuminen julkisen sektorin ja yksityisen sektorin välillä niiden toimiessa samoilla markkinoilla. Kansallisen valvontamekanismin avulla voidaan luoda edellytyksiä kilpailuneutraliteettiongelmien hallittuun kansalliseen ratkaisemiseen lainsäädäntöperinteemme huomioon ottaen ja vähentää komissiolle tehtävien EU:n valtiontukisääntöihin tai kilpailuneutraliteetteihin liittyvien kantelujen määrää.
Julkisen ja yksityisen sektorin elinkeinotoiminnan kilpailuneutraliteetin valvonta sopii erinomaisesti kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtäväksi, koska virastolla on erittäin laaja ja monipuolinen asiantuntemus julkisen elinkeinotoiminnan vaikutuksista markkinoiden toimintaan kokonaisuutena sekä käytännössä hankittu kokemus aikaisemman kilpailunrajoituslain mukaisen valvontatehtävien asianmukaisesta suorittamisesta. Virasto on myös aikaisemmin aktiivisesti osallistunut useisiin työryhmiin ja lainsäädäntöhankkeisiin, joissa on monipuolisesti selvitetty julkiseen tuotantotoimintaan liittyviä kilpailuneutraliteettia koskevia kysymyksiä.
Kuntaliiton pitää tärkeänä, että lain valmistelun yhteydessä pyrittäisiin mahdollisimman selkeästi määrittelemään lain soveltamisala käytännön toimijoiden näkökulmasta, jotta lain edellyttämät tarpeelliset toimenpiteet voitaisiin asianmukaisesti huomioida julkisen sektorin toimintojen suunnittelun ja toteutuksen yhteydessä.
Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivallasta yksityisen ja julkisen taloudellisen toiminnan kilpailuneutraliteettivalvonnan tehostamiseksi. Pykälässä säädettäisiin kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivallasta oma-aloitteisesti sekä tehtyjen toimenpidepyyntöjen perusteella selvittää sekä valvoa yksityisen ja julkisen taloudellisen toiminnan kilpailuneutraliteetin toteutumista.
Ehdotuksen mukaan kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi puuttua valtion, kunnan tai kuntayhtymän sellaiseen menettelyyn, toiminnan rakenteeseen tai tukijärjestelyyn, joka vääristäisi tai estäisi taikka olisi omiaan vääristämään tai estämään kilpailua esityksessä tarkoitetulla tavalla. Esityksen mukaan pelkkä ulkoinen muoto tai tietynkaltainen menettelytapa ei olisi puuttumisen kohteena, vaan puuttumisen edellytyksenä on, että menettelyyn tai toiminnan rakenteeseen liittyy kielteisiä kilpailuvaikutuksia.
Kilpailua vääristävällä tai estävällä menettelyllä tarkoitetaan kaikki sellaisia toimintatapoja, joiden seurauksena kilpailu ei ole tasapuolista julkisen ja yksityisen sektorin elinkeinotoiminnan välillä. Kiellettyä menettelyä voisi siten olla esimerkiksi mikä tahansa valikoiva tuki tai tukijärjestelmä, joka kohdistuu julkisyhteisön harjoittamaan taloudelliseen toimintaan ja joka vaurioittaa kilpailun toimivuutta ja on omiaan sulkemaan markkinoilta vähintään yhtä tehokkaita kilpailijoita. Ehdotuksen mukaan kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi puuttua kaikkeen kilpailua vääristävään tai estävään menettelyyn sen muodosta tai ilmenemistavasta riippumatta.
Säännös ei koskisi tilanteita, joissa valtio, kunta tai kuntayhtymä toimii julkisen vallan käyttäjänä tai viranomaisen ominaisuudessa harjoittaa viranomaistoimintaa, vaan ainoastaan tilanteita, joissa julkinen sektori tai sen määräysvallassa oleva yritys harjoittaa taloudellista toimintaa tarjoamalla tavaroita tai palveluita.
Lähtökohtana on tavaroiden ja palveluiden tarjoaminen yksityisen elinkeinotoiminnan kanssa samoilla markkinoilla sekä tarkastelun sitominen tilanteisiin, joissa julkinen toimia harjoittaa taloudellista toimintaa.
Taloudellisen toiminnan käsite olisi sama kuin EU:n kilpailuoikeudessa.
Pelkkää hyödykkeen ostamista tai hankintaa ei pidettäisi lähtökohtaisesti taloudellisena toimintana, jos hyödykkeet on hankittu käytettäväksi muussa kuin taloudellisessa toiminnassa.
Rajanvedossa taloudellisen toiminnan ja viranomaistoiminnan välillä voidaan tulkintavälineenä käyttää komission tiedonantoa Euroopan unionin valtiontukisääntöjen soveltamisesta yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palveluiden tuottamisesta myönnettävään korvaukseen. Tiedonannon mukaan muun muassa julkisyhteisön vastuulla oleva solidaarisuuden periaatteeseen perustuva sosiaaliturva tai julkinen terveydenhuolto ei ole EU:n valtiontukisäännösten tarkoittamaa taloudellista toimintaa. Julkista koulutusta, joka järjestetään valtion rahoittaman kansallisen koulutusjärjestelmän puitteissa, ei myöskään pidetä EU:n valtiontukisäännösten tarkoittamana taloudellisena toimintana.
Yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että oikeuskäytännön mukaan ratkaisevaa taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan erottamiseksi on se, tarjotaanko tavaroita tai palveluita markkinaympäristössä. Viimeksi mainitulle on luonteenomaista hintainformaation hyväksikäyttö tuotannossa, markkinapaikka, jossa kysyntä ja tarjonta voivat kohdata sekä toimijoiden mahdollisuus tehdä valintapäätöksiä hintainformaation pohjalta.
Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että taloudellisen ja ei-taloudellisen toiminnan rajanveto voi olla oleellinen esimerkiksi arvioitaessa kuntien erityistoimialaan kuuluvia tehtäviä nyt ehdotetun kilpailuneutraliteettia turvaavan säännöksen kannalta. Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan toiminnan markkinaehtoisuus ei välttämättä ole ratkaistavissa jonkin yksittäisen tekijän perusteella.
Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että käytännössä markkinaehtoisen toiminnan tunnusmerkit eivät välttämättä täyty kuntien erityistoimialaan kuuluvien tehtävien hoitamisessa. Esityksen mukaan kunta saattaa joissakin tapauksissa järjestää erityistoimialaansa kuuluvia ja valtionosuuslainsäädännössä tarkoitettuja tehtäviään myös markkinaehtoisesti minkä vuoksi kunnan erityistoimialaan kuuluvia ja valtionosuuslainsäädännössä tarkoitettuja tehtäviä ei ole perusteltua sulkea kokonaan pois esitetyn lainsäädännön soveltamisalasta. Esityksen mukaan taloudellisen toiminnan luonne ratkaistaan sen mukaan, miten toiminta on säännelty lainsäädännössä ja missä määrin toimintaa harjoitetaan markkinasingalien ohjaamana.
Kuntaliitto pitää perusteltuna, ettei säännös koske tilanteita, jossa valtio, kunta tai kuntayhtymä toimii julkisen vallan käyttäjänä tai viranomaisen ominaisuudessa harjoittaa viranomaistoimintaa.
Perusteltua on, että säännös koskisi ainoastaan tilanteita, joissa julkinen sektori tai sen määräysvallassa oleva yritys harjoittaa taloudellista toimintaa tarjoamalla tavaroita tai palveluita markkinoilla. Perusteltua on myös se, ettei pelkästään hyödykkeen ostamista tai hankintaa pidettäisi lain tarkoittaman taloudellisena toimintana, jos hyödykkeet on hankittu käytettäväksi muussa kuin taloudellisessa toiminnassa.
Perusteltua on myös se, ettei säännös koske tilanteita, missä on kysymys julkisen sektorin vastuulla olevasta solidaarisuuden periaatteeseen perustuvasta sosiaaliturvasta tai terveydenhuollosta tai julkisesta koulutuksesta, joka järjestetään kansallisen koulutusjärjestelmän puitteissa tai muita vastaavan kaltaisia tilanteita.
Yksityiskohtaisten perusteluiden perusteella jää kuitenkin epäselväksi, milloin säännös voisi koskea tilanteita, missä on kysymys kuntien erityistoimialaan tai valtionosuuslainsäädännössä tarkoitetuista tehtävistä tai muista vastaavankaltaisista tehtävistä.
Kuntaliitto katsoo, että on erityisen tärkeää määritellä, kuuluvatko kuntien erityistoimialaan tai valtionosuuslainsäädännössä tarkoitetut tehtävät tai muut vastaavankaltaiset tehtävät ylipäänsä lainsäädännön soveltamisalaan. Kuntaliiton mielestä olisi selkeintä rajata nämä tehtävät kokonaan pois lain soveltamisalasta. Mikäli tämä ei ole mahdollista, niin yksityiskohtaisissa perusteluissa olisi täsmennettävä selkein esimerkein, milloin vaikkapa kulttuuri- tai liikuntatoimet voisivat tulla kyseisen lainsäädännön soveltamisalan piiriin. Ilman asianmukaista täsmennystä kilpailu- ja kuluttajavirastolle jäisi liian laaja harkintavalta lainsäädännön soveltamisalaan liittyen.
EU:n valtiontukisäännöksien mukaisesti myönnetyt tuet
Ehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, ettei nyt esitetyillä säännöksillä anneta kilpailu- ja kuluttajavirastolle EU:n valtiontukisääntelyyn liittyvää toimivaltaa. Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltaan ei myös kuuluisi valtiontukien myöntämisen valvonta eikä esimerkiksi SGEI-palveluiden perustamisen valvonta. Esityksen mukaan virasto voisi puuttua valtion, kunnan tai kuntayhtymän sellaiseen menettelyyn, kuten tukeen tai tukijärjestelyyn sekä toiminnan rakenteeseen, joka kansallisesti estäisi tai vääristäisi kilpailua lakiesityksessä tarkoitetulla tavalla.
Yksityiskohtaisissa perusteluissa kuitenkin todetaan, että tukijärjestelyt, jotka ovat linjassa EU:n valtiontukisääntelyn kanssa, jäisivät tarkastelun ulkopuolelle. Tällaisia järjestelyjä voisivat olla esimerkiksi tapaukset, joissa kunnan, kuntayhtymän tai valtion määräysvaltaan kuuluvalle yksikölle myöntämä tuki on etukäteen hyväksytty komissiossa, järjestely täyttää de minimis -tukisääntelyn tai komission SGEI-päätöksen mukaiset ehdot tai on komission takaustiedonannon tai komission julkisten viranomaisten tekemiin maa-alueita ja rakennuksia koskeviin kauppoihin sisältyvistä tuista annetun tiedonannon mukaisesti markkinaehtoinen. Unionin valtiontukia koskevien säännösten mukaisen tuen ei näin ollen katsottaisi vääristävän tai estävän taloudellisesta kilpailua markkinoilla tämän säännöksen tarkoittamalla tavalla. Perustelujen mukaan tällainen soveltamisalan rajaus olisi perusteltua, koska näin voidaan välttää kaksinkertainen samaa menettelyä koskeva kilpailuoikeudellinen säätely.
Kuntaliiton mukaan ehdotuksen yksityiskohtaisien perusteluiden perusteella jää osittain epäselväksi se, milloin kilpailu- ja kuluttajavirastolla on tosiasiallinen mahdollisuus puuttua valikoivaan tukeen tai tukijärjestelmään, joka kohdistuu julkisyhteisön tai sen määräysvallassa olevan yksikön harjoittamaan taloudelliseen toimintaan.
Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että tukijärjestelyt, jotka ovat linjassa EU:n valtiontukisäätelyn kanssa, jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle. Kuntaliiton mukaan kyseinen soveltamisalan rajaus on perusteltu. Kyseinen soveltamisalan rajaus on kuitenkin mainittava suoraan itse lain säännöksessä eikä jättää asiaa pelkästään perusteluiden varaan.
Lain 30 a §:ään voitaisiin sisällyttää uusi momentti, jossa todettaisiin seuraavasti:
”Kunnan, kuntayhtymän tai valtion sen määräysvaltaan kuuluvalle yksikölle myöntämien tukien ei katsota aiheuttavan pykälän 1 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia, mikäli tukea myönnettäessä on otettu huomioon, mitä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklassa ja sopimuksen perusteella komission antamissa EU:n valtiontukisäännöksissä on säädetty.”
Ehdotuksen yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan kilpailua vääristävällä tai estävällä rakenteella tarkoitetaan esimerkiksi liikelaitos- tai virastorakenteessa harjoitettua elinkeinotoimintaa, joka juuri rakenteesta johtuvien verotuksellisten etujen ja konkurssisuojan vuoksi saattaa vääristää kilpailua yksityisten toimijoiden kanssa. Keskeisenä kilpailuneutraliteettia vaarantavana rakenteena voidaan pitää tilannetta, jossa julkisen sektorin elinkeinotoimintaa harjoitetaan toimimalla liikelaitosmuodossa kilpailulla markkinoilla. Rakenteellinen kilpailun vääristyminen tai estyminen voidaan korjata esimerkiksi yhtiöittämällä toiminta yhdenmukaisesti kuntalakiin ehdotettujen yhtiöittämisvelvollisuutta koskevien säännösten kanssa.
Ehdotuksen yksityiskohtaisten perusteluiden mukaan kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtävänä olisi valvoa yhtiöittämisvelvoitteen noudattamista sekä markkinaehtoisen/markkinaperusteisen hinnoittelun toteutumista yhtiöittämisvelvollisuutta koskevissa poikkeustilanteissa. Perustelujen mukaan viraston tulee kuntien harjoittaman taloudellisen toiminnan kilpailua vääristävää tai estävää luonnetta ja vaikutuksia arvioidessaan soveltaa kilpailulain 30 a §:ää yhdenmukaisesti ehdotettuun kuntalain muutosehdotukseen sisältyvän yhtiöittämisvelvoitteen ja hinnoittelun markkinaperusteisen vaatimusten kanssa.
Kuntaliitto katsoo, että perusteluiden perusteella jää epäselväksi, onko kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtävänä valvoa ehdotettuun kuntalain muutosehdotukseen sisältyvän yhtiöittämisvelvoitteen noudattamista vai ei.
Mikäli kilpailu- ja kuluttajaviraston tehtävänä on tosiasiassa valvoa kuntalain muutosehdotukseen sisältyvän yhtiöittämisvelvoitteen noudattamista, tulisi tämä tehtävä määritellä 30 a §:ssä samalla tavoin kuin siitä ilmenee kuntalain 66 a §:ssä säädetyn markkinahintaisen hinnoittelun vaatimuksen valvontavelvollisuus.
Pykälän 2 momentin mukaan kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee ensisijaisesti neuvotteluteitse pyrkiä poistamaan sellainen menettely tai toiminnan rakenne, jolla olisi 1 momentissa mainittuja vaikutuksia. Kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi ehdotettavan säännöksen perusteella selvittää asiaa sekä tarvittaessa aloittaa neuvottelumenettelyn omasta aloitteestaan tai toimenpidepyynnön perusteella.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston tulisi edellä mainittua säännöstä soveltaessaan ja menettelyn aloittamista koskevassa harkinnassaan ottaa huomioon kunnallisten liikelaitosten yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat kuntalain muutossäännösten siirtymäajat.
Kuntaliitto pitää tärkeänä, että kilpailu- ja kuluttajavirastolla on ensisijainen velvollisuus neuvotteluteitse pyrkiä poistamaan säännöksessä määritellyt vaikutukset markkinoilla ennen kuin virastolla olisi oikeus käyttää 30 c §:ssä mainittua toimivaltaa. Perusteltua on myös, että kilpailu- ja kuluttajaviraston tulee säännöstä soveltaessaan ottaa huomioon kunnallisten liikelaitosten yhtiöittämisvelvollisuutta koskevat kuntalain muutossäännöksen siirtymäajat.
Pykälässä säädettäisiin kahdesta poikkeuksesta toimivaltaan puuttua 30 a §:n nojalla julkisen sektorin taloudelliseen toimintaan. Kilpailun vääristymiseen tai estymiseen ei voitaisi puuttua, jos kielteiset vaikutukset kilpailuun seuraavat väistämättä lainsäädännöstä ilman, että taloudellisesta toiminnasta vastaavalla taholla olisi harkintavaltaa ja liikkumavaraa kilpailuneutraliteettia vaarantavan taloudellisen lopputuloksen osalta. Perustelujen mukaan luonteenomaista poikkeukselle olisi se, että lainsäätäjä on tarkoittanut sivuuttaa taloudellisen kilpailun tällaisen liiketoiminnan ohjausmekanismina. Sen sijaan, jos esimerkiksi liikelaitoksen toiminnasta säädetään vain yleisellä tasolla, kilpailuneutraliteettia vaarantavaan toimintaan voitaisiin puuttua siltä osin kuin kilpailua vääristävä tai estävä toiminta ei välttämättä seuraa välittömästi lainsäädännöstä.
Toinen poikkeus koskisi merkittävään kansalliseen hyvinvointiin, turvallisuuteen tai muuhun sellaiseen yleiseen etuun liittyviä tehtäviä, jos 30 a §:n soveltaminen johtaisi siihen, ettei tällaista etua voitaisi tarkoitetulla tavalla turvata kansalaisille. Perusteluiden mukaan poikkeuksen perusteella julkisen sektorin taloudellisen toiminnan arvioinnissa olisi mahdollista ottaa huomioon muitakin yhteiskunnallisia tavoitteita kuin yksin taloudellisen kilpailun toimivuus. Poikkeusta perustelujen mukaan olisi kuitenkin tulkittava suppeasti siten, ettei vetoaminen yleisellä tasolla yhteiskunnallisten intressien vaarantumiseen olisi riittävää.
Perustelujen mukaan poikkeuksen soveltaminen edellyttäisi, että säännöksessä tarkoitetun yleisen edun toteutuminen olisi tosiasiallisesti mahdotonta ilman kilpailuneutraliteettia vaarantavia vaikutuksia ja ettei yleistä etua voitaisi toteuttaa vähemmän kilpailuneutraliteettia vaarantavalla tavalla.
Kuntaliiton mielestä soveltamisalan poikkeukset on ehdotetussa säännöksessä määritelty liian tiukoiksi. Säännöksen perusteluiden perusteella arvioiden soveltamisalan poikkeuksen edellytykset tulisivat täyttymään hyvin harvoin. Mikäli soveltamisalan poikkeuksien tarkoituksena on mahdollistaa asian arvioinnissa muitakin yhteiskunnallisia tavoitteita kuin yksin taloudellisen kilpailun toimivuus, niin säännöksen soveltamisalaa on selkeästi laajennettava.
Jotta soveltamisalan poikkeuksella olisi tosiasiallisesti merkitystä, sen soveltamisalaa ei tulisi rajoittaa siihen, että kielteiset vaikutukset kilpailuun seuraavat välittömästi lainsäädännöstä tai lain 30 a §:n soveltaminen estäisi merkittävän kansalaisten hyvinvointiin, turvallisuuteen tai muuhun sellaiseen yleiseen etuun liittyvän tehtävän toteuttamisen.
Kuntaliiton mukaan soveltamisalan poikkeuksen voisi määritellä seuraavasti:
”Edellä 30 a §:ssä säädettyä ei sovelleta, jos menettely tai toiminnan rakenne seuraa lainsäädännöstä eikä siltä osin, jos soveltaminen merkittävästi vaikeuttaisi kansalaisten hyvinvointiin, turvallisuuteen tai muuhun sellaiseen yleiseen etuun liittyvän tehtävän hoitamisen.”
Ehdotetun pykälän ensimmäisessä momentissa säädettäisiin kilpailu- ja kuluttajaviraston oikeudesta kieltää kilpailuneutraliteettia vaarantava menettely tai toiminnan rakenne tai asettaa sen jatkamiselle sellaiset velvoitteet, jotka varmistavat tasapuoliset toiminnan edellytykset markkinoilla. Säännöksessä erotettaisiin toisistaan kilpailuneutraliteettia vaarantavan menettelyn ja toiminnan rakenteen kieltäminen julkisyhteisölle asetettavista velvoitteista siten, että toiminnan lopettamisvelvoitteen asettaminen ei olisi mahdollinen, jos toiminnan suorittaminen perustuu lainsäädäntöön.
Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kunnan tai kuntayhtymän toimintaa ei voitaisi kieltää, jos se on lainsäädännössä määrätty kunnan vastuulle tai jos toiminta kuuluu kuntalain 2 §:ssä tarkoitettuun kunnan yleiseen toimialaan. Näissä tapauksissa kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi kuitenkin asettaa velvoitteita kilpailua vääristävien tai rajoittavien rakenteiden tai menettelyn korjaamiseksi esimerkiksi kieltää suoritteiden alihinnoittelu.
Ehdotetun pykälän 2 momentissa säädettäisiin kilpailu- ja kuluttajaviraston mahdollisuudesta asettaa uhkasakko kiellon tai velvoitteen tehostamiseksi. Sääntely vastaisi kilpailulain 46 §:n 1 momenttia. Uhkasakon tuomitsisi maksettavaksi markkinaoikeus.
Pykälässä ehdotetut seuraukset olisivat toissijaisia, koska kilpailu- ja kuluttajavirastolla on 30 a §:n perusteella velvollisuus ensisijaisesti pyrkiä poistamaan kilpailuneutraliteettia vaarantava menettely tai toiminnan rakenne neuvotteluteitse.
Uhkasakkoon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa. Uhkasakko asetettaisiin valtiolle, kunnalle tai kuntayhtymälle.
Kuntaliiton mukaan kilpailu- ja kuluttajavirastolle ei voida antaa oikeutta 30 c §:ssä määritellyin keinoin puuttua suoraan lainsäädännöstä johtuviin kilpailuneutraliteettiongelmiin. Mikäli kilpailuneutraliteettiongelma johtuu suoraan lainsäädännöstä, virasto voi tarvittaessa tehdä aloitteen lainsäädännön muuttamiseksi kilpailu- ja kuluttajavirastosta annetun lain 2 §:n perusteella. Tällöin mahdollisen lainsäädännön tarkistamisen tarve tulee arvioitavaksi tavanomaisen lainsäädäntöprosessin yhteydessä siihen liittyvän asiakokonaisuuden näkökulmasta.
Kuntaliiton mukaan kilpailu- ja kuluttajaviraston toimivaltuudet puuttua lainsäädännössä kunnan vastuulle määriteltyjen tai kuntalain 2 §:ssä tarkoitettujen kunnan yleiseen toimialaan kuuluvien tehtävien toteuttamiseen ovat liian laajat, vaikka kilpailu- ja kuluttajavirastolla ei säännöksen mukaan ole oikeutta määrätä kyseistä toimintaa lopetettavaksi.
Ei voida pitää hyväksyttävänä, että kyseisen säännöksen perusteella kilpailu- ja kuluttajavirastolle syntyisi käytännössä mahdollisuus velvoitteiden asettamisen kautta määritellä ne hyväksyttävät palvelutuotantomuodot, joita kunta on oikeutettu käyttämään täyttäessään lainsäädännössä kunnan vastuulle kuuluvia tehtäviä.
Nyt esitetty lainsäädäntö ei saa johtaa siihen, että kilpailu- ja kuluttajavirasto voisi käytännössä asettamisensa velvoitteiden avulla tosiasiallisesti velvoittaa kunnan toteuttamaan lakiin perustuvan tehtävänsä esimerkiksi oman toimintansa tai omistamansa konserniyhtiön asemasta vaikkapa palveluseteliä hyväksi käyttäen, koska sitä lähtökohtaisesti pidettäisiin kilpailuneutraliteettia paremmin toteuttavana palvelutuotantotapana. Kunnalla pitää aina olla oikeus valita itsenäisesti itselleen parhaiten sopivat palvelutuotantotavat voimassa olevan lainsäädännön rajoissa.
On perusteltua, että kilpailu- ja kuluttajavirasto voi asettaa laissa tarkemmin määritellyin edellytyksin asettamansa kiellon tai velvoitteen tehosteeksi uhkasakon ja että kielto, määräys tai velvoite ja siihen liittyvä uhkasakko kohdistetaan nimenomaisesti valtioon, kuntaan tai kuntayhtymään. Tällöin velvoitteet ja siihen liittyvät tehosteet kohdistettaisiin siihen tahoon, jolla on viime kädessä mahdollisuus vaikuttaa kilpailu- ja kuluttajaviraston asettaman velvoitteen täyttämiseen.
Kiellon, määräyksen, velvoitteen ja siihen liittyvän uhkasakon kohdistaminen valtioon, kuntaan ja kuntayhtymään on perusteltua myös yksityisen ja julkisen kilpailuneutraliteetin kannalta, koska tällöin varsinaiseen elinkeinonharjoittajaan, esimerkiksi kunnan omistamaan osakeyhtiöön, sovellettaisiin samoja kilpailusääntöjä riippumatta siitä, ovatko ne julkisen organisaation omistamia tai yksityisiä elinkeinonharjoittajia. Esityksessä on myös asianmukaisesti kiinnitetty huomiota kiellon tai velvoitteen asettamisen edellytyksiin tilanteissa, joissa useampi kunta yhdessä omistaa osakeyhtiön siten, ettei millään niistä ole enemmistöomistajan asemaa eikä yksikään omistajakunta voi yksin päättää yhtiön asioista ilman muiden omistajien myötävaikutusta.
Ehdotetun pykälän mukaan kilpailu- ja kuluttajavirasto voi asettaa tehtävänsä tärkeysjärjestykseen ja jättää 30 a §:ssä tarkoitettua menettelyä tai toiminnan rakennetta koskevan toimenpidepyynnön tutkimatta, jos ei ole todennäköistä, että sovellettavan menettelyn tai toiminnan rakenteen vaikutukset terveen ja toimivan kilpailun edellytyksille ovat merkittävät.
Kyse olisi menettelysäännöksestä, joka vastaa kilpailulain 32 §:n sääntelyä eikä sillä olisi vaikutusta viraston toimivaltaan selvittää kilpailuneutraliteettiin liittyviä asioita eikä se siten vaikuttaisi esityksen 30 a §:n soveltamisedellytyksiin.
Säännöksen tarkoitus on varmistaa se, että kilpailu- ja kuluttajavirasto voi suunnata valvontaresurssit kaikkein merkittävimpiin kilpailuneutraliteettiasioiden selvittämiseen. Ehdotus antaisi virastolle laajan harkintavallan yksityiskohtaiseen käsittelyyn otettavien asioiden valinnassa.
Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä, jolla asia on jätetty tutkimatta, voitaisiin valittaa markkinaoikeuteen voimassa olevien kilpailulain 44 §:ään sisältyvien muutoksenhakua koskevien säännösten mukaisesti. Jos markkinaoikeus toteaisi, etteivät tutkimatta jättämisen edellytykset täyty, se voisi palauttaa asian kilpailu- ja kuluttajaviraston selvitettäväksi.
Kuntaliiton mukaan on tärkeää varmistaa se, että kilpailu- ja kuluttajavirastolla on edellytykset kohdistaa valvontaresurssit kilpailuneutraliteetin turvaamisen toteuttamisen osalta olennaisiin asioihin. Valvonnan tulisi kohdistua vain esityksen 30 a §:ssä tarkoittamiin tilanteisiin, joiden vaikutukset terveen ja toimivan kilpailun edellytyksille ovat merkittävät.
On myös tärkeää, että kilpailu- ja kuluttajaviraston päätöksestä, jolla asia on jätetty tutkimatta, voidaan valittaa markkinaoikeuteen voimassa olevan kilpailulain 44 §:ään sisältyvien muutoksenhakua koskevien säännösten mukaisesti. Säännös asianmukaisesti turvaa kilpailu- ja kuluttajaviraston toiminnan asianmukaisuuden varmistamisen asian tutkimatta jättämisen osalta.
Koska lakiehdotuksen tavoitteet ovat ensisijaisesti kilpailupoliittiset ja puuttuminen julkisen sektorin elinkeinotoimintaa edellyttää pääasiallisesti markkinoiden toiminnan kokonaistarkastelua, on perusteltua, että kilpailu- ja kuluttajavirastolla on yksinomainen oikeus 30 c §:ssä määriteltyjen kieltojen asettamiseen.
Kilpailevalle yritykselle ei tule antaa toissijaista oikeutta kieltoesityksen tekemiseen tilanteessa, jossa kilpailuvirasto on jättänyt päätöksellään asian tutkimatta esityksessä mainituista syistä. Kilpailulain 44 §:ssä määritelty muutoksenhakuoikeus turvaa asianmukaisesti julkisen sektorin elinkeinotoiminnasta mahdollisesti kärsivän kilpailevan yrityksen oikeusturvan.
Kyseissä pykälässä ehdotetaan säädettäväksi, että kilpailu- ja kuluttajaviraston asettamaa kieltoa, velvoitetta ja uhkasakkoa olisi noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei markkinaoikeus toisin määrää. Menettely vastaa kilpailulain 44 §:ää, jonka mukaan kilpailu- ja kuluttajaviraston kilpailurajoituksen lopettamista tarkoittavaa kieltoa on valituksesta huolimatta noudatettava, ellei markkinaoikeus toisin määrää.
Kuntaliiton mukaan kilpailuneutraliteetin toteuttamisen turvaaminen edellyttää uskottavan valvontamekanismin olemassaoloa.
Kilpailuneutraliteettia turvaavat säännökset ja niiden noudattamisen valvontaan liittyvät valvontamekanismit muodostavat toisistaan riippuvan kokonaisuuden. Kielletyt kilpailunrajoitukset ovat kilpailulaissa yksityiskohtaisemmin määritelty kuin tässä ehdotuksessa määritellyt kilpailuneutraliteettia vääristävät menettelyt tai toimintatavat.
Kilpailuneutraliteetin toteuttamisen turvaaminen edellyttää uskottavan valvontamekanismin olemassaoloa, mutta sen hyväksyttävyyden edellytyksenä on se, että itse kilpailuneutraliteetin turvaavat menettelyt ja toiminnan rakenteet ovat riittävän täsmällisesti lainsäädännössä määritelty, jotta kunnat ja kuntayhtymät voisivat niitä asianmukaisesti käytännössä noudattaa.
Kuntaliitto katsoo, että mukaan lausunnolla oleva ehdotus ei kaikilta osin täytä kyseistä täsmällisyyden vaatimusta. Lausunnolla oleva ehdotus jättää kilpailu- ja kuluttajavirastolle liikaa harkintavaltaa säännöksien soveltamisen osalta.
Kyseisessä pykälässä ehdotetaan, että kilpailuneutraliteetin valvonnassa valtioon, kuntaan ja kuntayhtymään sekä niiden määräysvallassa oleviin yksiköihin sovelletaan, mitä kilpailulain 33 §:ssä on säädetty elinkeinonharjoittajan tiedonantovelvollisuudesta. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa kilpailu- ja kuluttajavirastolle oikeus riittävään tiedon saantiin kilpailuneutraliteettia mahdollisesti vaarantavasta menettelystä. Tietojenantovelvollisuus sekä velvollisuus asiakirjojen esittämiseen koskisi kilpailulain 4 §:n 1 kohdassa tarkoitettua elinkeinonharjoittajaa sekä valtiota, kuntaa ja kuntayhtymää. Kyse on menettelytapasäännöstä, jolla pyritään varmistamaan riittävien tietojen saaminen järjestelyn vaikutuksesta terveeseen ja toimivaan kilpailuun. Velvollisuutta tietojen ja asiakirjojen antamiseen voitaisiin tarvittaessa tehostaa uhkasakolla kilpailulain 46 §:ssä säädetyllä tavalla.
Kuntaliiton mukaan tiedonantovelvollisuuden ja asiakirjojen esittämisvelvollisuuden laajentaminen säännöksen tarkoittamassa tarkoituksessa koskemaan valtiota, kuntaa ja kuntayhtymiä on perusteltua, koska sen avulla voidaan varmistaa riittävien tietojen saaminen järjestelyn vaikutuksista terveeseen ja toimivan kilpailuun. Säännös luo perustan sille, että kilpailu- ja kuluttajaviraston toimenpiteet perustuvat mahdollisimman oikeaan ja laajaan tietoon. Se osaltaan luo yleistä luottamusta valvontaviranomaisen mahdollisuuteen asianmukaisesti suoriutua valvontatehtävistä.
Ehdotuksen tavoitteita ja keskeisiä ehdotuksia koskevassa kohdassa on todettu, että kilpailuneutraliteetin turvaamisella on ensisijaisesti yhteiskunnallinen tavoite, joka liittyy taloudellisen toimeliaisuuden ja tuottavuuden vahvistamiseen. Säännöstön soveltamisessa painottuisivat tulevaisuuteen tähtäävät kilpailuneutraliteetin puutteen korjaustoimenpiteet, eikä säännöstöön liittyisi kilpailulain kieltosäännöksille luonteenomaista jo tapahtuneen kielletyn toiminnan toteamista ja sanktiointia. Näistä syistä ehdotettuihin säännöksiin ei sisältyisi voimassa olevan kilpailulain 20 §:n kaltaisia erityisiä vahingonkorvausta koskevia määräyksiä. Ehdotuksen mukaan kilpailun neutraalisuuteen liittyvät mahdolliset vahingonkorvauskysymykset ratkaistaisiin vahingonkorvausta koskevien yleisten sääntöjen perusteella.
Kuntaliiton mukaan esitetyn sääntelyn merkitystä julkisyhteisön mahdolliseen vahingonkorvausvastuuseen tulisi yksityiskohtaisemmin käsitellä lain valmistelun yhteydessä. Lain tavoitteiden saavuttamisen näkökulmasta ei ole perusteltua, että julkisyhteisön mahdollinen vahingonkorvauskysymys jää asiassa sääntelemättä tai tarkemmin käsittelemättä esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa.
Mikäli vahingonkorvauskysymys ratkaistaisiin vahingonkorvausta koskevien yleisten sääntöjen perusteella, niin tällöin yksittäiselle yritykselle jäisi mahdollisuus kilpailuneutraalin loukkaustilanteessa vaatia vahingonkorvausta julkisyhteisöltä vahingonkorvauslain 5 luvun 1 luvun perusteella. Tämä mahdollisuus ei edes auta neuvottelutuloksen saamista asiassa.
Lakiehdotuksen tavoitteet ovat ensisijaisesti kilpailupoliittisia ja niiden soveltamisessa painottuvat tulevaisuuteen tähtäävät kilpailuneutraliteetin puutteen korjaustoimenpiteet. Kynnys kilpailuneutraliteetin puutteen korjaamiseen oma-aloitteisesti olisi selvästi matalampi, jos siihen ei liity mahdollisuutta joutua vahingonkorvausoikeudenkäynnin osapuoleksi. Lain tavoitteiden näkökulmasta olisi siten perusteltua, että vahingonkorvausvastuuta koskevaa asiaa käsiteltäisiin yksityiskohtaisemmin perusteluissa tai mahdollisuuksien mukaan kilpailulain 4 a lukuun lisättäisiin vahingonkorvausvastuuta rajoittava säännös.
Ehdotus liittyy VM:ssä valmisteltuun hallituksen esitykseen kuntalain muuttamisesta. Kuntalakia on tarkoitus muuttaa siten, että kunnan hoitaessa tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla, sen tulisi pääsääntöisesti antaa tehtävä yhtiön, muun yhteisön tai säätiön hoidettavaksi.
Ehdotus on tarkoitus antaa eduskunnalle samanaikaisesti edellä mainitun kuntalain muuttamista koskevan hallituksen esityksen kanssa.
Kilpailulain muuttamisen yhtenä tavoitteena on luoda valvontamekanismi yhtiöittämisvelvollisuutta koskevan poikkeuksien markkinahintaisen hinnoittelun varmistamiseksi. Tästä syystä kilpailulain ja kuntalain muutosta koskevia esityksiä on tarkoitus käsitellä eduskunnassa yhdessä.
Kilpailulain muutos on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on hyväksytty ja vahvistettu samanaikaisesti esitykseen liittyvän kuntalain muutoksen kanssa. Tällöin kilpailuneutraliteetin valvonnassa voidaan ottaa huomioon kunnallisten liikelaitosten yhtiöittämiseen varattava siirtymäaika.
Kuntaliitto katsoo, että esityksessä mainittujen syiden vuoksi on välttämätöntä, että kilpailulain ja kuntalain muutosta koskevat hallituksen esitykset käsitellään yhdessä ja ne mahdollisen hyväksymisen jälkeen tulisivat voimaan samanaikaisesti siten, että kilpailuneutraliteetin valvonnassa otetaan huomioon kunnallisten liikelaitosten yhtiöittämiseen varattava siirtymäaika.
Kuntalain muutoksen liittyvä siirtymäajan on oltava riittävän pitkä, jotta se mahdollistaisi kuntien asianmukaisesti toteuttaa lain edellyttämät yhtiöittämiset tai muut toimenpiteet. Kuntaliiton mukaan kuntalain muutoksen toteuttamiseen liittyvän siirtymäajan tulee olla voimassa ainakin 31.12.2015 asti.
SUOMEN KUNTALIITTO
Arto Sulonen
johtaja, lakiasiat
Pirkka-Petri Lebedeff
johtava lakimies
