Kuntatieto-ohjelman toimeenpanoa koskevasta loppuraportista

Lausunnon keskeiset kohdat  

Suomen Kuntaliitto suhtautuu myönteisesti Kuntatieto-ohjelman tavoitteisiin. Keskittäminen mahdollistaa kehittämistä siten, että kuntien tiedonkeruutaakkaa voidaan keventää ja kehittää koko julkista hallintoa palvelevaksi. Ajantasaisen ja vertailukelpoisen taloustiedon saaminen julkisen talouden ohjausta ja seurantaa varten on olennainen osa kuntien ja uusien maakuntien johtamisen ja itsehallinnon tietoperustaa. Ohjelman toimeenpanon tulee olla huolellista ja riittävästi resursoitua odotettujen hyötyjen ulosmittaamisen varmistamiseksi. Erityistä huomiota on osoitettava kuntien henkilöstön kouluttamiseen sekä kustannuksiin siirtymävaiheessa.

Kuntaliiton lausunnon painopisteet ovat:

• Ohjelman toimeenpano aiheuttaa kunnille kustannuksia, jotka on täysimääräisesti korvattava. Käyttöönottoa on tuettava ja kunnille aiheutuvaa kustannusrasitetta on minimoitava kansallisilla tukitoimilla. Kunnille tulevaa tuottavuussäästöä ei tule yliarvioida.

• Kuntaliitolla tulee olla mahdollisuus vaikuttaa tietopalvelun piirissä oleviin koodistopalveluihin ja tämä oikeus tulee kirjata lakiin nykyisen Tilastolain § 6 ja 7 yhteistoimintamenettelyn tapaan.

• Kunnilta ei saa periä asiakasmaksuja silloin kun kunnat toimittavat lain velvoitteen mukaisia tietoja valtiolle. Tämä raportissa asianmukaisesti esitetty periaate tulee kirjata lakiin.

Yhteistoimintamenettely

Suunnitelmat viranomaisyhteistyön osalta ovat pääsääntöisesti kannatettavia. Viranomaisyhteistyön periaatteet kuntien, valtion ja tulevaisuudessa maakuntien yhteistoimintamenettelystä tulee kirjata lakiin, kuten nyt on kirjattu Tilastolakiin (280/2004) § 6-7. Tietojenkeruun käynnistämisestä ja kerättävistä tiedoista on ajoissa ilmoitettava tiedonantajille ja heidän edustajilleen. Tilastolain kirjauksen mukaisesti Kuntaliitto on edustanut kuntiin suunnatuissa tiedonkeruissa neuvotteluosapuolta. Neuvottelumenettelyä on käytetty erityisesti kuntien talous- ja toimintatilaston laadinnassa ja menettely on osoittanut tarpeellisuuteensa. Kuntien talous- ja toimintatilaston tiedonkeruun siirtyessä valtiokonttorin tehtäväksi vastaavasta neuvottelumenettelystä on säädettävä lain tasolla. Kunnilta ei saa periä asiakasmaksuja silloin kun kunnat toimittavat lain velvoitteen mukaisia tietoja valtiolle ja myös tämä periaate on kirjattava lakiin.

Kannatamme ehdotusta, että kirjanpitolautakunnan kuntajaoston työ liitetään toiminnalliseksi osaksi koodistojen ylläpitoprosessia. Kuntaliitto tukee JH-standardien tekemistä tarvittaessa. Kuntien on saatava palaute- ja vertailutieto käyttöönsä avoimena datana. Valtiokonttorin tulee kehittää tietopalvelua alusta alkaen siten, että tietopalveluun liitetään avoimia rajapintoja, joihin on tarvittaessa helppoa liittyä tietojen toimittamiseksi ja hakemiseksi.

Luvussa 2.1 kerrotaan, että ”yksityisille ja muille valinnan tai yhteistuotannon piirissä oleville julkisrahoitteisten palveluiden tuottajille tulee palvelun järjestäjän toimesta asettaa julkisyhteisöjä vastaavat velvoitteet osana palveluiden järjestäjän asettamia kriteerejä ja sopimuksia, joilla pääsee julkisien palveluiden tarjoajaksi.” Tarkoittaako tämä, että yksityisten palveluntuottajien on voitava eritellä ja ilmoittaa toimintansa kustannustiedot selkeästi tehtävittäin tai palveluittain, samoin kuin julkisilta toimijoilta edellytetään? Kuntaliiton kanta on, että yksityisten palveluiden tuottajien tulee kyetä tuottamaan JH-standardin mukaiset tiedot silloin kun palveluntuottaja tuottaa kunnan tai maakunnan tilaamia palveluita. Raportointivelvoite tulee ottaa mukaan velvoittavana kuntien/maakuntien ja yksityisten toimijoiden välisiin hankintasopimuksiin. Tietojen muokkaaminen jälkikäteen kunnassa tai maakunnassa teettäisi ylimääräistä ja virhealtista työtä. Kunnalle tulee taata oikeusturva silloin, kun kunta tai maakunta on tätä sopimuksessa palvelutuottajalta edellyttänyt, mutta palvelutuottaja ei kykene näiltä tietoja toimittamaan.

Toteutus ja resurssit

Raportissa kuvataan useita toimenpiteitä, joita kunnissa täytyy tehdä Kuntatieto-ohjelman toimeenpanemiseksi samalla todeten, että toimenpiteet toteutuisivat ilman erillishankkeita tai toimenpiteitä (esim. luku 2.2.4). Sivulla 14 lukee, että automaattiseen raportointiin kykenevien ohjelmistojen osalta voidaan joutua hankkimaan olemassa olevien, lisenssien laajennuksia, uusia lisenssejä tai lisäpalveluiden ostoa. Raportissa on kuvattu maakuntauudistuksen aiheuttamat organisaatiomuutokset mahdollisuutena viedä Kuntatieto-ohjelmasta johtuvat muutokset läpi ilman erillisiä toimenpiteitä ja kustannuksia.

Kuntaliitto on yhtä mieltä siitä, että yhtäaikaiset hallinnolliset, henkilöstöä koskevat ja lainmuutokset kannattaa aikataulullisesti hyödyntää muutosten läpiviemisessä. Painotamme, että isojen muutosten yhtäaikaisuus ei vähennä resurssitarvetta, vaan poikkeuksellisen kuormittava tilanne edellyttää kunnilta mittavaa resursointia ja korkeaa osaamistarvetta. Resurssitarve kohdistuu erityisesti henkilöstöön (työaika ja koulutustarpeet), sopimusten tekemiseen ja tietojärjestelmien päivittämiseen. Muutosvaiheeseen voi liittyä avainasiantuntijoita koskevaa henkilöstöpulaa. Tämä on erityinen haaste niille kunnille, joiden henkilöstöä siirtyy maakuntien tai palvelukeskusten palvelukseen. 

Kunnissa on 3758 taloushallinnon henkilöstöä. Kuntaliitto laski, kuinka paljon kuntien nykyi-sen taloushallinnon henkilöstön kouluttaminen maksaisi kunnille, jos jokainen osallistuisi kahden päivän koulutukseen. Matka- ja majoituskulut maksaisivat yhteensä 751 600 e (200 e/henkilö), kurssihinta yhteensä 1 578 360 e (210 e/henkilö) ja menetetty työaika yhteensä 1 465 029 e. Yhteensä näistä muodostuu 3,8 miljoonan euron kustannus kunnille, eikä tämä vielä sisällä ICT-henkilöstön koulutuskustannuksia. Laskelmissa hyödynnettiin eri nimikkeiden todellisia palkkakustannuksia ja työnantajakuluja sekä todellista työajanmenetyksen hintaa.

Toimenpiteiden muut kustannukset riippuvat kunnan lähtötilanteesta, johon vaikuttaa mm. sopimusehdot ja tietojärjestelmien elinkaaren vaihe sekä henkilöstön osaaminen ja saatavuus. Kunnissa joissa tietojärjestelmäuudistuksia joudutaan tekemään varhaistetusti (aiemmat investointikustannukset kuolettamatta), kustannukset ovat suurempia kuin kunnissa joissa tietojärjestelmät ovat elinkaarensa päässä. Pilottien perusteella ei voi laskea keskimääräistä kustannusta lähtötilanteiden erilaisuudesta johtuen. Pitkälle meneviä johtopäätöksiä ei tule tehdä eteenkään hyöty-kustannus -suhteesta. Kunnat eivät voi siirtymäajan puuttuessa itse optimoida investointien ajankohtaa, kuten normaalitilanteessa olisi mahdollista.

Kuntatieto-ohjelman toimeenpanoon on osoitettava valtion taholta riittävä taloudellinen panostus. Kansallinen tuki viestinnän, koulutuksen, ohjeiden, esimerkkien, sopimusmallien ja soveltamisohjeiden muodossa on edellytys, joka mahdollistaa toimenpiteiden läpiviennin kunnissa suunnitellulla tavalla. Hyödyt realisoituvat viiveellä toiminnan vakiintuessa. Kuntien tuottavuussäästöä ei tule yliarvioida eikä odottaa niitä heti alkuvaiheessa. Kuntien tarve tehdä tilastointityötä ei myöskään täysin tule loppumaan.

Tarvitaan nopeasti yksiselitteistä tietoa siitä, tuleeko kunnille oikeus hyödyntää ja ostaa esimerkiksi tietovarastopalveluita maakuntien talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksista vai täytyykö kuntien ratkaista tämä itse. Asialla on merkitystä investointien, tietojärjestelmien, sopimusten ja henkilöstön riittävyyden suhteen ja tästä tulisi viestiä kunnille mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Kuntaliiton kanta on, että kunnilla tulisi olla mahdollisuus hyödyntää maakuntien talous- ja henkilöstöhallinnon palvelukeskuksia tässä yhteydessä.

Aikataulu

Muiden hallinnonalojen tiedonkeruun sulauttaminen osaksi valtiokonttorin tietopalvelua on kannatettavaa, mutta ennen toiminnan laajentamista tulisi saada käyttökokemuksia tietopalvelun toimivuudesta ja kehittää palvelua kypsemmäksi. Sulauttaminen voi koskea vain lakisääteistä tiedon keräämistä, ellei muusta synny yhteistä tahtotilaa toimijoiden kesken.  

Kunnille tulee viestiä pian ja yksiselitteisesti Kuntatieto-ohjelman etenemissuunnitelmasta, vaatimuksista ja aikataulusta. Keskitetyt palvelut ja automaattisesti käytettävät tiedot määritelmineen (s. 8) tulisi olla kuntien käytettävissä pian, jotta kunnille ja maakunnille jää aikaa rakentaa toiminnalliset yhteydet. Keskeisten määritysten ja toimenpiteiden osalta kriittinen tekijä on aikataulu, jotta hankkeen tulostavoitteet saadaan ulosmitattua. Valtion on riittävin tukitoimin varmistettava aikataulussa pysyminen, jotta kunnilla on mahdollisuus hoitaa omat velvollisuutensa tiukoissa määräajoissa.

Lausuntopyyntökirjeessä esitetyt kysymykset

Selvityshanke ja julkisuuslain muutos eivät riitä takaamaan, että julkisen hallinnon taloustietojen automaattinen julkaisu tapahtuu yhtenäisessä ja koneluettavassa muodossa. Näiden lisäksi tarvitaan tueksi teknisiä ratkaisuja, käytännönläheistä muutostukea ja koulutusta, jotta toimintaprosessit muuttuvat digitaalisiksi.

Kuntaliitto muistuttaa, että vaikka ohjelman toimenpiteet ovat kannatettavia, eivät ne täysin ratkaise haastetta saada vertailukelpoista taloustietoa julkisesta hallinnosta. Jotta kustannustiedot olisivat täysin vertailukelpoisia, tulisi kaikkien kuntien ja tulevaisuudessa myös julkisen hallinnon palvelutuottajien sekä maakuntien kirjaamiskäytäntöjen ja tulkintojen olla yhdenmukaisia kirjanpitolautakunnan kuntajaoston ohjeiden mukaisesti. Kirjanpitolain säädöksiä ja kirjanpitolautakunnan ja sen kuntajaoston soveltamisohjeita, sekä kirjanpidon tunnisteita tulisi tällöin käyttää yhdenmukaisesti. Mm. näistä syistä johtuen tiedon vertailtavuuden ongelma ei täysin ratkea Kuntatieto-ohjelman myötä. Yhdenmukaisten kirjaamisohjeiden kehittämistä ja jalkauttamista tulee jatkaa Kuntatieto-ohjelman päättymisen jälkeenkin.

Muut huomiot

Kuntia ja kunnallisia koulutuksen järjestäjiä tulee koskea velvoittavana vain välttämätön tiedonkeruutarve. Opetus- ja kulttuuritoimen rahoitusjärjestelmien ja rahoitusta koskevien vireillä olevien muutosesitysten monimutkaisuus lisäävät jo nyt tiedonkeruutaakkaa. Kuntaliitto edellyttää kustannusvaikutusten selvittämistä myös kunnille ja koulutuksen järjestäjille tiedonkeruun uudistamista koskevien toimenpiteiden osalta. Kustannuslisäykset tulee korvata kunnille täysimääräisenä. Tavoitteena tiedonkeruun kehittämisen osalta kaikilla toimialoilla tulee olla yksinkertaistaminen ja tiedonkeruun määrän hillitseminen.

Luku 2.2.2 Taloustiedon raportoinnin tukipalvelu

Tilinpäätöksen lisä- ja liitetietojen osalta pyydetään tarkentamaan, onko kyse vain niistä liitetiedoista, joita tarvitaan laskelmien pohjaksi vai myös muista taustoittavista liitteistä? Laajemmin määriteltynä liitetietojen määrä voi olla suuri, sillä niissä voi olla mm. selvityksiä laskenta- ja arvostusperiaatteista. Talousarvion osalta täydennetään luetteloa: talousarvio- ja suunnitelma.

S. 24: ”Tilastokeskus ei vastaa yksittäisen maakunnan tietojen oikeellisuudesta tai tiedon saatavuudesta ja ajantasaisuudesta hallinnollisen arviointimenettelyn vaatimassa aikataulussa.” Tulisiko tässä lukea tilastokeskuksen sijasta Valtiokonttori?

Dokumentin eri kohdissa on puhuttu kauppa- ja teollisuusministeriöstä, vaikka tarkoitettaneen työ- ja elinkeinoministeriötä. Työryhmien kokoonpanoa ja riittävän laajaa kuntaedustusta on vielä tarkennettava.

5.1.8. Tuleva lainsäädäntö: Kuntaliitto puoltaa ehdotusten jälkimmäistä vaihtoehtoa, että yhdistetään l ja m. Lisäksi sama muutos olisi hyvä toteuttaa myös Kuntalain 410/2015 §:ssä 90.