Kuntaliiton lausunto luonnoksesta hallituksen esitykseksi eräiden ympäristölakien muutoksenhaun tarkistamisesta

Esityksessä ehdotetaan eräiden ympäristöasioiden muutoksenhakua koskevaa sääntelyä uudistettavaksi siten, että muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttäisi valituslupaa.

Ympäristönsuojelulakiin esitetään lisättäväksi säännös valitusluvasta muutoksenhaussa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Vaatimus valitusluvasta koskisi kaikkia niitä ympäristönsuojelulain mukaisia päätöksiä, joiden muutoksenhausta säädetään 190 §:n 1 momentissa. Valituslupajärjestelmä ehdotetaan sovellettavaksi myös kunnan ympäristönsuojelumääräysten hyväksymistä sekä käsittelymaksua tarkoittavaa taksaa koskevaan päätökseen. Ympäristönsuojelulain 195 §:ään, joka koskee muutoksenhakua eräissä tapauksissa lisättäisiin valituslupajärjestelmän käyttöönottoa koskevat säännökset. Lisäksi ehdotetaan, että ympäristöministeriön päätöksestä valitettaisiin ensi vaiheessa hallinto-oikeuteen.

Maa-aineslain valvontaan tehdään teknisluonteisia muutoksia, joilla selkiytetään viranomaisten toimivallan määräytyminen valvottaessa maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain mukaista yhteiskäsittelylupaa. Maa-aineslain muutoksenhakua koskevaan 20 §:n 1 momenttiin esitetään lisättäväksi säännös valitusluvasta valitettaessa korkeimpaan hallinto-oikeuteen ja pykälää esitetään muutettavaksi myös siten, että sana lupapäätös korvataan yleisemmällä sanalla päätös, jolloin muutkin kunnallisen viranomaisen tekemät päätökset kuin lupapäätökset käsiteltäisiin hallintovalituksina.

Valituslupajärjestelmä esitetään laajennettavaksi maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa päätöksissä. Kokonaan uusina asioina valituslupajärjestelmän piiriin tulisivat maakunta-, yleiskaava- ja ranta-asemakaavan hyväksymispäätökset, rakennusjärjestyksen hyväksymispäätökset sekä kehittämisaluepäätökset, kehittämiskorvauksen määräämistä koskevat päätökset ja kehittämiskorvauksen maksuunpanopäätökset. Jatkossa valituslupa koskisi kaikkia asemakaavan hyväksymispäätöksiä. Valituslupajärjestelmä laajenisi aiemmin valitusluvan piiriin kuuluneissa asiaryhmissä siten, että jatkossa valituslupa tarvittaisiin riippumatta hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksesta.

Vesitalouslupien sekä vesitalous- ja ympäristölupien yhteiskäsittelyasioiden muutoksenhakua aluehallintoviraston tekemään päätökseen ehdotetaan muutettavaksi niin, että valituskirjelmät toimitettaisiin jatkossa päätöksen tehneen viranomaisen sijaan suoraan Vaasan hallinto-oikeudelle. Valituslupa otettaisiin käyttöön myös vesilain mukaisissa asioissa.

Esityksessä ehdotetaan, että luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentissa tarkoitettua Euroopan Unionin lajisuojelua koskevista erityissäännöksistä poikkeamista koskevat päätökset kuuluisivat valituslupajärjestelmän piiriin.

Kuntaliiton lausunto

Valituslupajärjestelmän laajentaminen

Kuntaliitto pitää yleisesti myönteisenä asiana valituslupajärjestelmän laajempaa käyttöönottoa. Perustuslakivaliokunta on katsonut uusimmassa tulkintakäytännössään, ettei nykyisin ole enää perusteita suhtautua lähtökohtaisen pidättyvästi valituslupajärjestelmän laajentamiseen. Myöskään ylikansalliset oikeudelliset velvoitteet eivät aseta estettä valituslupajärjestelmän laajentamiseen.

Valituslupajärjestelmän laajentamisella on ollut valitusasioiden käsittelyn joutuisuuden lisäämisen lisäksi tavoitteena kehittää korkeimman hallinto-oikeuden asemaa nykyistä enemmän hallintoa ja hallintotuomioistuimia ratkaisuillaan ohjaavan tuomioistuimen suuntaan. Kuntaliitto pitää perusteltuna korkeimman hallinto-oikeuden roolin muuttamista toisen asteen muutoksenhakutuomioistuimesta lainkäytön yhtenäisyyttä kehittävään suuntaan. Valituslupajärjestelmän ulottaminen koskemaan laajasti kaikkia kyseisten sektorilakien päätöksiä ei ole ongelmatonta, vaikka se onkin lainsäädännön selkeyden ja soveltamiskysymysten kannalta perusteltua.

Esityksestä ilmenevien laskelmien mukaan vuosien 2011-2015 kuluessa ratkaistuista ympäristönsuojelu-, vesitalous- ja maa-ainesasioista KHO on muuttanut muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä 20-25 %:ssa asioista. Vastaava luku maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa oli 7 %. Tilastojen perusteella valitusluvan laaja käyttöönotto ympäristönsuojelu-, vesitalous- ja maa-ainesasioissa ei ole oikeusturvan kannalta yhtä ongelmatonta kuin MRL:n mukaisissa asioissa. Muutoksen vaikutusten arvioimiseksi olisi hyvä, jos tilastoista ilmenisi miten KHO on muuttanut päätöstä suhteessa alkuperäiseen päätökseen. Toisaalta valituslupajärjestelmä turvaa valitusmahdollisuuden korkeimpaan hallinto-oikeuteen niissä tilanteissa, joissa valitusluvan HLL:n 13 §:ssä säädetyt myöntämisen edellytykset täyttyvät. Oikeusturvan kannalta oleellista on, millaiseksi valitusluvan myöntämistä koskeva käytäntö muotoutuu, ja voidaanko valituslupajärjestelmässä taata oikeusturvan toteutuminen monesti tulkinnallisissa ja monimutkaisissa ympäristöasioissa.

Valituslupajärjestelmää laajennettaessa ympäristölainsäädännön puolella tuleekin kiinnittää huomiota hallinnon kehittämiseen, tarjota viranomaisille koulutusta ja muuta asiantuntijatukea sekä luoda viranhaltijoiden verkostoitumismahdollisuuksia yhtenäisten laintulkintojen löytymiseksi, jotta voidaan vähentää muutoksenhaun tarvetta. Huomiota tulee kiinnittää myös hallinto-oikeuksien ratkaisutoiminnan laadun turvaamiseen, erityisesti Vaasan hallinto-oikeuden, jonne ympäristöasioiden valitukset on keskitetty.

Esityksen mukaan hankkeen viranomaismenettelyn kokonaiskäsittelyaikaan valituslupajärjestelmän käyttöönotto vaikuttaa vain maltillisesti. Kuitenkin yksittäisten hankkeiden kannalta saattaa suhteellisen vähäiselläkin käsittelyajan lyhenemisellä olla suuri merkitys hankkeen toteuttamisen kannalta.

Ympäristölainsäädännön saralla on korostettu oikeussuojan tarve liittyen muun muassa jälkivalvonnassa tehtäviin päätöksiin, kuten hallintopakkopäätöksiin. Valituslupajärjestelmä on kuitenkin laajennettu jo maankäyttö- ja rakennuslain muutoksella 204/2015 koskemaan MRL:n mukaisia hallintopakkoasioita ja tällöin on katsottu valituslupajärjestelmän soveltuvan myös hallintopakkoasioihin.

Lainsäädännön selkeyteen liittyen Kuntaliitto huomauttaa siirtymäsäännösten muotoilusta. Siirtymäsäännökset on osin kirjoitettu eri tavalla eri lakeihin ilman perusteluja eroille. Lainsäädännön selkeyden kannalta mahdollisimman yhtenäiset voimaantulo- ja siirtymäsäännökset ovat toivottavia.

Esityksen mukaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaista taksaa koskeva päätös, ja siten myös maa-ainesasioiden taksapäätös, samoin kuin vesilain taksapäätökset jäisivät valituslupajärjestelmän ulkopuolelle. YSL:n mukaista taksaa koskeva ratkaisu poikkeaa muiden lakien osalta omaksutusta ratkaisusta. Kuntaliitto esittää harkittavaksi, tulisiko taksapäätöksiä koskeva ratkaisu olla yhteneväinen eri laeissa.

SUOMEN KUNTALIITTO

Alueet ja yhdyskunnat