HE 66/2013 eduskunnalle laiksi perusopetuslain, lukiolain, ammatillisesta koulutuksesta annetun lain, ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain muuttamisesta

​Hallituksen esityksessä ehdotetaan koulutusta koskeviin lakeihin uusia säännöksiä koulujen ja oppilaitosten työrauhan turvaamiseksi, perusopetuksen oppilaskuntien lakisääteistämiseksi sekä perusopetuksen oppilaan hoidon aikaisen opetuksen järjestämiseksi.  

Hallituksen esitys sisältää kunnille annettavia uusia ja laajenevia lakisääteisiä tehtäviä ja velvoitteita.  

Hallitusohjelman mukaan uusien ja nykyisten tehtävien ja velvoitteiden antamista kunnille rajoitetaan. Lisäksi parhaillaan valmistellaan toimintaohjelmaa, jolla vähennetään kuntien lakisääteisiä tehtäviä ja velvoitteita. Sen tavoitteena on saavuttaa yhden miljardin euron kokonaisvähennys kuntien ja kuntayhtymien toimintamenoihin vuoden 2017 tasolla. Tehdyt ja suunnitteilla olevat valtionosuusleikkaukset heikentävät osaltaan kuntien mahdollisuuksia selvitä jo nykyisistä tehtävistään ja velvoitteistaan. 

Kuntaliitto katsoo, että vireillä olevien lainsääntöhankkeiden tarpeellisuus tulee arvioida uudelleen, ja uudistuksista toteutetaan vain välttämättömät. Uusilla esityksillä ei saa vaarantaa toimia kuntatalouden parantamiseksi.  

Kuntaliitto esittää hallituksen esityksestä eduskunnalle seuraavat huomiot. 

Esitys perusopetuslain 4 a §:ksi muuttamiseksi  

Hallituksen esityksen mukaan uudessa 4 a §:ssä säädettäisiin erikoissairaanhoidon sijaintikunnan velvollisuudesta järjestää opetus hoidossa olevalle oppivelvolliselle. Erikoissairaanhoidon muun toimintayksikön sijaintikunta voisi omalla päätöksellään järjestää opetusta erikoissairaanhoidossa olevalle oppilaalle. 

Kuntaliiton mukaan kuntien tehtävien ja velvollisuuksien laajennuksia ja lisäyksiä ovat seuraavat säännösehdotukset:  

- sairaalan sijaintikunnan velvollisuus antaa opetusta, jolla on hoitotavoitteita tukevaa kokonaiskuntoutuksellinen tavoite; nykyisin velvollisuus kattaa opetuksen 

-  sairaalan sijaintikunnan velvollisuus järjestää em. opetusta myös avohoidossa oleville oppilaille, kun nykylainsäädännön mukaan sairaalan sijaintikunnan velvollisuus koskee vain sairaalassa potilaana olevia 

- oppilaan opetuksen järjestäjän (millä tarkoitettaneen tahoa, joka oppilaan opetuksesta vastasi ennen hoidon aikaista opetusta) ja sairaalan sijaintikunnan velvollisuus moniammatillisessa yhteistyössä sopia ja järjestää oppilaalle välttämätön tuki opetuksen järjestämiseksi, kun oppilas siirtyy hoidon aikaiseen opetukseen ja sieltä takaisin ”tavalliseen” opetukseen; tämä on uusi lakisääteinen tehtävä kunnille 

-  erikoissairaanhoidossa olevan oppilaan oikeus maksuttomaan kuljetukseen tai riittävään avustukseen; kustannuksista vastaisi oppilaan kotikuntalain mukainen kotikunta 

Laissa säädettäisiin myös, että oppilaan opetuksen järjestäjän tulee sairaalan sijaintikunnan kanssa sopia ja järjestää siirtymisen kannalta välttämätön tuki opetuksen järjestämiseksi, kun oppilas siirtyy sairaalan sijaintikunnan opetukseen ja takaisin alkuperäisen opetuksen opetuspaikkaansa. Jos opetuksen järjestäjä on muu kuin oppilaan kotikunta, on kotikuntaa kuultava asiassa.  

Esityksen mukaan erikoissairaanhoidossa oleva oppilas on oikeutettu maksuttomaan koulukuljetukseen tai riittävään avustukseen. Perustelujen mukaan oppilaan kotikunta korvaisi kustannukset.  

Hallituksen esityksessä esitettyjen perustelujen mukaan oppilaan hoidon aikaista opetusta koskeva säännös ei lisäisi kustannuksia nykytasosta. 

Kuntaliitto katsoo, että ehdotuksessa on kyse kunnalle annettavasta uudesta ja laajenevasta tehtävästä. Ottaen huomioon tehtävien ja velvoitteiden vähentämisen tavoitteet Kuntaliitto esittää, että esitetyn säännöksen säätämisestä luovutaan ja pitäydytään nykyisessä sääntelyssä.  

Jos säännös annetaan esitetyllä tavalla, tulee sen voimaantulon ajankohta siirtää esitettyä myöhemmäksi, jotta kunnille jää mahdollisuus varautua muutokseen mm. talousarviovalmistelussa.  

Hallituksen esityksen mukaan perusopetuslain uusi 4 a § ei lisää kustannuksia nykytasosta. Tämä toteama tuntuu erikoiselta ottaen huomioon edellä todetut uudet ja laajenevat tehtävät ja velvoitteet.   

Kuntaliitto katsoo, että jos säännösehdotus hyväksytään esitetyn mukaisena, valtion tulee korvata siitä aiheutuvat kustannukset kunnille täysimääräisesti. Hallitusohjelman mukaan valtion tulee osoittaa kunnille yli puolet todellisista kustannuksista uusia ja laajenevia tehtäviä ja velvoitteita säädettäessä.  

Oppilasta koskevaan päätöksentekomenettelyyn liittyen perusteluissa todetaan, että perusopetuslain mukaista oppilaaksi ottamista koskevaa päätöstä ei pääsääntöisesti tehdä, vaan oppilaat säilyttävät oman koulun oppilaspaikkansa määräaikaisen opetusjakson aikana. 

Perustelujen mukaan opetuksen järjestämisestä määräajaksi muussa paikassa kuin oppilaan omassa koulussa tulee tehdä valituskelpoinen päätös, josta on kuntalain mukainen valitusmahdollisuus ja päätöksen viimekädessä tekee sairaalan sijaintikunta. 

Esitetyn säännösehdotuksen mukaan lähtökohtana oppilaan opetuksen järjestämisessä on, että kunnat sopivat siitä. Jos sopimukseen ei päästä, päätöksen tekee hoidosta vastaavan sairaalan tai muun erikoissairaanhoidon toimintayksikön sijaintikunta.  

Kuntaliitto pitää esityksen päätöksentekoa koskevia säännöksiä monimutkaisina. Epäselväksi jää, mikä taho tekee päätöksen silloin jos sijaintikunta, kotikunta ja oppilaan opetuksen järjestäjä pääsevät sopimukseen, mutta huoltaja vastustaa. 

Kuntaliitto pitää poikkeuksellisena sääntelytapaa, että päätäntävalta opetuksenjärjestämisestä ei ole kotikunnalla tai opetusta järjestävällä kunnalla vaan erikoissairaanhoidon sijaintikunnalla, jollei nämä pääse asiasta sopimukseen. 

Esitykset kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 41 §:n muuttamiseksi

Peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 41 §:n muuttamista koskevan ehdotuksen mukaan kotikunnan velvollisuus hoidon aikaisen opetuksen kustannusten korvaamiseen sairaalan sijaintikunnalle koskee ehdotuksen mukaan vain opetusta, vaikka ehdotetun 4 a §:n mukaan siihen kuuluu hoidollisia ja kuntoutuksellisia tavoitteita. Ehdotetusta säännöksestä ei myöskään ilmene, minkä opetuksen keski-määräisten todellisten vuosikustannusten mukaan korvaus lasketaan, vaan tämä kuvataan perusteluissa.   

Kuntaliitto toteaa, että selkeyden vuoksi olisi hyvä, jos säännöksestä ilmenisi yksiselitteisesti kustannusten määräytyminen.   

Peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 41 §:ssä ehdotetaan muutettavan myös kotikunnan ulkopuolelle sijoitetun lapsen opetuksesta aiheutuvien kustannusten korvaamiskäytäntöä siten, että nykyisten keskimääräisten todellisten vuosikustannusten sijaan korvattaisiin aiheutuneita kustannuksia vastaava korvaus.  

Kuntaliitto huomauttaa, että ehdotus muuttaisi merkittävästi kuntien välistä maksukäytäntöä. Joillekin kunnille esitys tulee aiheuttamaan menojen lisäystä. Esityksessä olisi tullut arvioida, miten muutos tulee kohtelemaan erilaisia kuntia.  

Ehdotetun muutoksen voimaantuloaikaa pitäisi olla aikaisintaan 1.1.2015 jotta kunnille jäisi aikaa huomioida muutokset talousarvioissaan. Esitetty voimaantuloaika, 1.1.2014, on aivan liian pian, sillä ensi vuoden talousarvioita valmistellaan kunnissa parhaillaan.  

Esitykset oppilaiden ja opiskelijoiden turvallisuudesta sekä hyvinvoinnista 

Lakiesityksessä esitetään muutoksia oppilaiden ja opiskelijoiden kurinpitoa koskeviin säännöksiin.  

Kuntaliitto katsoo, että oppilaiden ja opiskelijoiden turvallisuudesta ja hyvinvoinnista on huolehdittava, mihin velvoittaa jo voimassa oleva lainsäädäntö. 

Kuntaliitto katsoo, että esitettyjen ehdotusten perusongelmana on siirtyminen kovin yksityiskohtaiseen sääntelyyn. Yksityiskohtaisen sääntelyn vaarana on, että käytössä ovat vain säädetyt toimet, ja nimenomaisesti sääntelemättömät kasvatuskeinot eivät ole mahdollisia. Tämä saattaa johtaa kasvatuksen ja ojentamisen säätämistarpeen lisääntymiseen. Esimerkiksi kasvatuskeskustelusta ehdotetaan säädettävän yksityiskohtaisesti. Keskustelemisen mahdollisuus käsittääksemme on mahdollista ilman, että siitä nimenomaisesti säädetään. Esimerkiksi perusopetuslain opetuksen tavoitteita koskeva 2 §:n säännös tukea oppilaiden kasvua ihmisyyteen ja eettisesti vastuukykyiseen yhteiskunnan jäsenyyteen sekä antaa heille elämässä tarpeellisia tietoja ja taitoja sisältää velvollisuuden puuttua oppilaiden huonoon käytökseen ja ohjata oikeanlaiseen toimintaan.  

Laissa on säännökset on myös kodin ja koulun yhteistyöstä, joka on hyvin merkityksellinen oppilaiden kasvun tukemisen kannalta. Voimassa oleva säännös oppilaan ja opiskelijan oikeudesta turvalliseen oppimisympäristöön kattaa sekä fyysisen että psyykkisen turvallisuuden takaamisen.  

Turvallista opiskeluympäristöä koskeviin säännöksiin esitetään uuden suunnitelman laatimisvelvollisuutta opetussuunnitelman yhteydessä. Esityksen mukaan Opetushallitus antaisi määräykset suunnitelmien laatimisesta. 

Kuntaliitto korostaa, että Opetushallituksen norminantovaltuutuksia pitäisi kokonaisuudessaan arvioida suhteessa perustuslain 80 § 2 momenttiin.  Sen mukaan alemman asteiset normit on tarkoitettu lähinnä teknisiä ja vähäisiä yksityiskohtia koskevaan sääntelyyn, johon ei liity merkittävää harkintavallan käyttöä taikka sellaisiin sääntelykohteisiin, jotka edellyttävät usein ja nopeasti muuteltavien säännösten antamista (HE 1/1998 vp.).  Kuntaliitto katsoo, että erityisesti lainsäädännön ollessa yksityiskohtainen, Opetushallituksen norminantovaltuudelle ei ole tarvetta. Opetussuunnitelman perusteiden säännöstaso tulee arvioida. 

Esityksessä esitetään ehdotukset säännöksiksi tavaroiden ja aineiden poisottamisesta ja ”on ilmeistä”-kynnyksestä. Perusteluissa kynnyksen todetaan olevan korkeampi kuin poliisin kynnys ”on syytä epäillä” tai ”on todennäköiset syyt epäillä”. Lastensuojelulaissa (66 §) on henkilötarkastuksen osalta kynnys ”perusteltua syytä epäillä”, mikä tarkoittaa yli 50 prosentin todennäköisyysvaatimusta. Tämän säätelyyn suhdetta lastensuojelulain mukaisiin rajoittamistoimenpiteisiin ei ole esityksessä pohdittu. Kyseisiä tarkastuksia ja tavaroiden haltuunottoja voidaan lastensuojelussa tehdä vain silloin, kun lapsi on sijoitettu laitokseen huostaanottopäätöksellä. Perhehoidossa niitä ei voida käyttää eikä silloin, kun lapsi on sijoitettu laitokseen avohuollon tukitoimena.

Kuntaliitto pitää tärkeänä kouluissa ja oppilaitoksissa toimivien turvallisuudesta huolehtimista. Esitetty säännös asettaa koulujen ja oppilaitosten henkilökunnalle vaikean tehtävän arvioida poisottamisen kynnyksen arvioimista.  

Esitykset oppilaiden ja opiskelijoiden osallisuudesta 

Esityksessä ehdotetaan nykyistä yksityiskohtaisempaa sääntelyä oppilaiden osallisuudelle ja osallistumiselle. Säännösehdotuksessa esitetään myös, että opetuksen järjestäjän tulee määräajoin selvittää oppilaiden ja huoltajien näkemyksiä koulun ja opetuksen järjestäjän toiminnasta.  

Kuntaliitto toteaa, että mahdollisuudet osallisuuteen sekä oppilaiden demokratiakasvatus on tärkeää. Kuntaliiton näkemyksen mukaan on otettava huomioon, että Suomessa on suuria järjestäjä- ja oppilaitoskohtaisia eroja, minkä vuoksi oppilaiden ja opiskelijoiden osallistumisen ja osallisuuden toteuttamistavat ovat erilaiset. Samaan tavoitteeseen voidaan pyrkiä monenlaisin keinoin ja yhtä hyvin tuloksin. Paikalliselle toteuttamistavalle tulee jättää liikkumavaraa.  

Kuntaliitto toteaa, että oppilaiden ja huoltajien näkemysten selvittäminen on uusi lisätehtävä ja sen lisäarvo nykyisen arviointitehtävän sekä kodin ja koulun yhteistyövelvoitteen lisäksi on kyseenalainen. Kuntaliitto huomauttaa, että opetuksen järjestämisen laadun kehittäminen ja hallinta on opetuksen järjestäjän toimivaltaan kuuluva asia.  

SUOMEN KUNTALIITTO

Marja Lahtinen

kehittämispäällikkö