HE 39/2017vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ammatillisesta koulutuksesta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi

Yleistä

Toisen asteen ammatillisen koulutuksen reformi on vaikutuksiltaan erittäin merkittävä uudistus. Se koskee noin 300 000 opiskelijaa. Perusopetuksen päättävästä ikäluokasta noin puolet jatkaa ammatilliseen koulutukseen. Perusopetuksen päättävien lisäksi ammatillisessa koulutuksessa opiskelee noin 150 000 aikuista. Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan ammatillisen koulutuksen kokonaisuuteen liitettäisiin esityksen mukaan myös tutkintotavoitteinen työvoimakoulutus sekä osa tutkintoon johtamattomasta työvoimakoulutuksesta. Reformi vaikuttaa merkittävästi sekä perusopetuksen päättävien että aikuisopiskelijoiden tulevaisuuteen ja sivistyksellisiin perusoikeuksiin.

Kuntaliitto pitää hallitusohjelman mukaisia tavoitteita kannatettavina ja katsoo, että toisen asteen ammatillisen koulutuksen uudistaminen on tarpeellista.

Kuntaliitto katsoo, että esityksessä olisi pitänyt kuvata Suomen nykyinen koulutusjärjestelmä sekä esitettyjen muutosten vaikutus siihen.

Toisen asteen koulutuksen kokonaisuus

Kuntaliitto katsoo, että nuorten koulutuksessa lukio- ja ammatillisen koulutuksen tulisi muodostaa perusopetuksen päättäneille saumaton jatkumo duaalimalli säilyttäen. Kuntaliitto kantaa huolta siitä, että mahdollinen koulutusjärjestelmärakenteen eriytyminen nuorten toisen asteen koulutuksessa saattaa pidemmällä aikavälillä heikentää perusopetuksen päättävän ikäluokan kouluttautumismahdollisuuksia.

Hallituksen esityksen 2 §:n 2 mom. mukaan ammatillisen koulutuksen tavoitteena on tukea opiskelijoiden kehitystä hyviksi, tasapainoisiksi ja sivistyneiksi yhteiskunnan jäseniksi sekä antaa opiskelijoille jatko-opintovalmiuksien, ammatillisen kehittymisen ja harrastusten sekä persoonallisuuden monipuolisen kehittämisen kannalta tarpeellisia tietoja ja taitoja.

Kuntaliitto kantaa erityisesti huolta ammatillisen koulutuksen rahoituksen riittävyydestä toimintalainsäädännössä määrättyjen tehtävien hoitamiseen siten, että koulutuksen tavoite toteutuu hallituksen esityksen 2 § 2 mom. mukaisesti.

Perusopetuksen päättäneet

Pääministeri Juha Sipilän hallitusohjelman mukaan kaikille peruskoulun päättäville taataan koulutus-, työ- tai kuntoutuspaikka. Hallituksen esityksen mukaan koulutuksen järjestäjät voisivat järjestämislupansa rajoissa päättää aiempaa vapaammin koulutustarjontansa kohdentamisesta mm. perusopetuksen päättäville, työmarkkinoilla oleville aikuisille.

Hallituksen esityksessä koulutuksen järjestäjiä pyritään ohjaamaan hallitusohjelman mukaiseen tavoitteeseen pääasiallisesti rahoitusjärjestelmään sisältyvien kertoimien avulla. Lisäksi esityksessä varataan opetus- ja kulttuuriministeriölle mahdollisuus määrätä koulutuksen järjestäjän velvoitteista. Tällainen velvoite voisi olla esimerkiksi velvoite järjestää koulutusta perusopetuksen päättäneille.

Kuntaliitto katsoo, että esitetyllä järjestelmällä ei voida ennakollisesti ohjata koulutuksen järjestäjiä kohdentamaan koulutusta perusopetuksen päättävän ikäluokan tarpeen mukaisesti. Lisäksi ehdotettu menettely ei riittävästi turvaa koulutuksen saatavuutta ja saavutettavuutta maan kaikissa osissa.

Kuntaliitto esittää, että järjestämisluvissa määrätään perusopetuksen päättäneiden koulutustehtävä. Koulutuksen järjestäjät voisivat hakea tätä tehtävää. Koulutuksen alueellisen saatavuuden ja saavutettavuuden turvaamiseksi perusopetuksen päättävien hakijoiden määrä säätelisi koulutustarjonnan määrää ja alueellista kohdentumista. Eduskunnan tulisi varata perusopetuksen päättäneiden koulutustehtävään riittävät määrärahat valtion talousarvioon. Kuntaliiton käsityksen mukaan tämä järjestelmä ohjaisi koulutuksen järjestäjiä osaltaan huolehtimaan koko ikäluokan koulutuksesta ja vähentäisi merkittävästi keskeyttämistä.

Ammatilliseen koulutukseen hakeuduttaisiin esityksen mukaan pääsääntöisesti jatkuvan haun kautta. Jatkuvassa haussa koulutuksen järjestäjä päättäisi hakuajoista ja muista hakeutumiseen liittyvistä menettelyistä. Yhteishaku on tarkoitettu perusopetuksen päättäville sekä muille vailla ammatillista tutkintoa oleville.

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että valtakunnallisessa hakumenettelyssä turvataan perusopetuksen päättäneiden pääsy ammatilliseen koulutukseen.

Työvoimakoulutus

Esityksen mukaan järjestämisluvassa määrättäisiin työvoimakoulutuksen järjestämistehtävä, jota koulutuksen järjestäjät voisivat hakea. Työvoimakoulutukseen osoitettaisiin suoritteiden tavoitemäärä osana opetus- ja kulttuuriministeriön vuosittaista suoritepäätöstä.

Kuntaliitto katsoo, että työvoimakoulutus ja sen taloudellinen resursointi on merkittävä osa kansallista työvoimapolitiikkaa. Näin ollen eduskunnan tulee varata valtion talousarviossa oma määräraha työvoimakoulutusta varten.

Ehdotetun säännöksen (23 § 3. mom.) mukaan järjestämislupa voidaan rajata koskemaan vain työvoimakoulutusta.

Kuntaliitto korostaa, että kaikkien koulutuksen järjestämisluvan hakijoiden tulee täyttää yhtäläisesti järjestämisluvan myöntämisedellytykset. Lisäksi järjestämisluvan mukainen koulutus tulee kaikilta osin järjestää toimintalainsäädännön mukaisesti.

Syrjäytymisvaarassa olevat

Kustannusperusteisuudesta luopuminen, suhteellinen rahoitusjärjestelmä sekä opintosuoritusten ja vaikuttavuuden korostaminen lisäävät koulutuksen järjestäjien välistä kilpailua ja heikentävät merkittävästi rahoituksen ennakoitavuutta. Lisäksi ne kannustavat koulutuksen järjestäjiä valitsemaan opiskelijoita, joilla on hyvä todennäköisyys läpäistä koulutus menestyksellisesti. Tämä saattaa johtaa ”eliittikoulujen” syntymiseen erityisesti niillä alueilla, joilla on paljon koulutuksen järjestäjiä (esimerkiksi Uusimaa).

Hallituksen esityksessä on kuvattu koulutuksen järjestäjille rahoitusmallista tehdyn kyselytutkimuksen tuloksia. Todennäköisimpänä negatiivisena ohjausvaikutuksena kyselyyn vastanneet pitivät valikointivaikutusta. 82 prosenttia vastaajista katsoi, että rahoitus ei kannusta riittävästi ottamaan koulutukseen haastavampia opiskelijoita.

Kuntaliitto esittää, että eduskunnan tulee ohjata kansallista koulutuspolitiikkaavaraamalla valtion talousarvioon riittävät määrärahat sekä perusopetuksen päättävien että työvoimakoulutuksen koulutustehtäviin.

Erillisten määrärahojen varaaminen valtion talousarvioon ei estä poistamasta hallitusohjelman mukaisesti nuorten ja aikuisten ammatillisen koulutuksen raja-aitoja. Ammatillisen koulutuksen järjestäjä voi toteuttaa opetuksen ja ohjauksen yhdistellen perusopetuksen päättävien vailla toisen asteen tutkintoa olevien, työssä ja työmarkkinoilla olevien sekä työvoimakoulutuksen opiskelijoita tarkoituksenmukaisiksi opiskeluryhmiksi.

Kuntaliitto pitää välttämättömänä, että perusrahoituksen osuus on vähintään 60%.

Työpaikalla tapahtuva oppiminen

Esityksen mukaan ammatillisessa koulutuksessa siirryttäisiin yhteen näyttöperusteiseen ja osaamisen hankkimistavasta riippumattomaan tapaan suorittaa tutkinto. Näytöt toteutetaan esityksen mukaan työpaikoilla käytännön työtilanteissa. Vain perustellusta syystä näyttö voidaan järjestää muualla kuin yrityksessä tai julkishallinnon työpaikalla. Esityksen mukaan arvioinnin toteuttaisivat ja arvioinnista päättäisivät kaksi koulutuksen järjestäjän nimeämää edustajaa, joista toinen olisi työelämän edustaja. Lisäksi työpaikan edustajat osallistuisivat mm. henkilökohtaistamiseen sekä osaamisen tunnustamiseen.

Kuntaliitto katsoo, että yhteistyön ja työelämälähtöisyyden lisääminen ammatillisessa koulutuksessa on erittäin kannatettavaa.

Säädösten mukaan työelämällä on keskeinen rooli niin henkilökohtaistamisessa, osaamisen tunnustamisessa sekä näyttöjen toteutuksessa ja arvioinnissa.

Kuntaliitto on huolissaan koulutuksen järjestäjien tosiasiallisista mahdollisuuksista osallistaa työelämää ammatillisen koulutuksen järjestämiseen siinä määrin kuin säädösluonnos velvoittaa. Erityisesti siksi, että koulutuksen järjestämiseen osallistuminen on työelämän edustajille vapaaehtoista.

Kuntaliitto esittää, että säännöksiä väljennettäisiin työelämän osallistumisen osalta siten, että koulutuksen järjestäjällä olisi tosiasialliset mahdollisuudet toimia säädösten edellyttämällä tavalla.

Yleinen Ohjausvelvoite

Hallituksen esityksen 42 §:ssä säädettäisiin koulutuksen järjestäjän selvitys- ja ohjausvelvoitteesta suoritettavan tutkinnon tai koulutuksen valinnassa. Säädöksen tavoitteena on varmistaa se, että kaikki hakijat saavat neuvontaa ja ohjausta sopivan tutkinnon tai koulutuksen löytämiseksi.

Edellä 37 §:n 2 momentissa tarkoitetussa jatkuvassa haussa koulutuksen järjestäjän tehtävänä on selvittää yhdessä hakijan kanssa tämän suoritettavaksi soveltuva tutkinto, tutkinnon osa tai koulutus, jos hakija ei ole hakeutunut opiskelijaksi tiettyyn tutkintoon tai koulutukseen. Koulutuksen järjestäjän tehtävänä on ohjata hakija hakeutumaan toisen koulutuksen järjestäjän järjestämään koulutukseen taikka tarvittaessa muun tarkoituksenmukaisen palvelun piiriin, jos koulutuksen järjestäjä ei ota tätä opiskelijaksi.

Hakijoiden ohjaamiseksi on olemassa muita palveluita kuten Ohjaamot. Lisäksi ohjauspalvelut ovat keskeisiä myös tulevissa kasvupalveluissa.

Kuntaliitto katsoo, että koulutuksen järjestäjälle ei tule säätää yleistä ohjausvelvoitetta.

Taloudellisten vaikutusten arviointi

Hallitusohjelman mukaan ammatilliseen koulutukseen kohdistui vuonna 2017 190 milj. €:n säästöt. Lisäksi jo edellisellä hallituskaudella ammatillisen koulutukseen on kohdistunut merkittäviä säästöjä.

Lain kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta (29.12.2009/1704) 55 § 2 mom. mukaan uusissa ja laajentuvissa valtionosuustehtävissä valtionosuus on 100 prosenttia uusien ja laajentuvien tehtävien laskennallisista kustannuksista ellei valtionosuustehtäviin tehdä vastaavan suuruisia vähennyksiä. Viittaussäännösten perusteella em. kohtaa sovelletaan myös ammatillisen koulutuksen rahoitukseen.

Kuntaliitto huomauttaa, että hallituksen esitys sisältää useita uusia ja laajenevia tehtäviä ammatillisen koulutuksen järjestäjille. Esimerkiksi oikeutta maksuttomaan ateriaan laajennetaan koskemaan kaikkia ammatillista perustutkintoa opiskeleviin. Kuntaliiton arvion mukaan tämä lisää koulutuksen järjestäjien kustannuksia noin 16 milj. eurolla.

Kuntaliitto esittää, että oikeus maksuttomaan ateriaan rajataan koskemaan ensimmäistä perustutkintoa suorittavia.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on arvioinut, että työpaikalla tapahtuvan koulutuksen lisääntyminen vähentää kustannuksia lähes 100 miljoonalla eurolla.

Kuntaliitto katsoo, että työpaikat eivät tässä laajuudessa ole valmiita ottamaan vastuuta ammatillisesta koulutuksesta. Kuntaliiton käsityksen mukaan esitykseen ei sisälly mitään sellaisia mekanismeja, joilla turvataan työpaikalla tapahtuvan opiskelun lisääntyminen.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on arvioinut, että osaamisen tunnustaminen ja siirtyminen tutkintotavoitteisesta koulutuksesta tutkinnon osien suorittamiseen vähentää julkisen talouden menoja 116 miljoonalla eurolla.

Kuntaliitto toteaa edelleen, että säästöt toteutuvat vain, jos koulutuksen järjestäjien opiskelijavolyymia vähennetään vuoden 2016 määrään verrattuna. Kuntaliiton arvion mukaan opiskelijavolyymia tulee vähentää noin 13 000 opiskelijatyöpäivällä arvioidun säästön saavuttamiseksi.

Rahoitusuudistus

Esityksen mukaan rahoituksen määräytymisestä toteutuneiden kustannusten perusteella luovuttaisiin ja rahoituksen kokonaismäärä muutettaisiin talousarvioon perustuvaksi. Uudessa rahoitusmallissa koulutuksen järjestäjälle myönnettävä rahoitus vastaisi koulutuksen järjestäjän toteuttamien suoritteiden suhteellista osuutta kaikkien koulutuksen järjestäjien suoritteista. Esityksestä saa käsityksen, että rahoitusjärjestelmää ja siihen sisältyviä painotuksia (kertoimia) käytetään keskeisenä ohjauksen välineenä. Koelaskelmissa on käytetty nykyisen rahoitusjärjestelmän perusteella saatavilla olevia tietoja.

Kuntaliitto katsoo, että esityksen mukainen rahoitusjärjestelmä on monimutkainen ja vaikeasti arvioitava. Sen ohjausvaikutusta on mahdotonta arvioida pelkän hallituksen esityksen perusteella.

Kuntaliitto katsoo, että suhteellinen rahoitusjärjestelmä heikentää merkittävästi rahoituksen ennakoitavuutta. Koulutuksen järjestäjät joutuvat suhteellisessa rahoitusjärjestelmässä kilpailemaan keskenään rahoituksesta. Lisäksi ammatillisen koulutuksen järjestäjien tosiasialliset mahdollisuudet järjestää ammatillista koulutusta toimintalainsäädännön edellyttämällä tavalla vähenevät.

Kuntaliitto edellyttää, että opetus- ja kulttuuriministeriö julkaisee laskentakaavat, joiden avulla voidaan arvioida rahoitusjärjestelmän vaikutuksia.

Tulevaisuuden kunta

Ammatillisella koulutuksella on merkittävä rooli tulevaisuuden kuntien sivistys- sekä elinkeino- ja työllisyysroolissa. Kuntien ja alueiden elinvoimaisuutta vahvistetaan parhaiten alueen työ- ja elinkeinoelämän tarpeita vastaavalla ammatillisella koulutuksella. Ammatillista koulutusta tulee suunnitella ja toteuttaa yhteistyössä paikallisen työ- ja elinkeinoelämän kanssa.

Kuntaliitto pitää hyvänä sitä, että kunnat, kuntayhtymät sekä rekisteröidyt yhteisöt tai säätiöt voivat esityksen mukaisesti jatkossakin toimia ammatillisen koulutuksen järjestäjinä. Kuntaliitto kannattaa myös sitä, että kunnat ja valtio jatkossakin rahoittavat yhdessä ammatillista koulutusta.

Kuntien tulee jatkossakin voida järjestää yksin tai yhdessä lukio- ja ammatillista koulutusta paikallisia tarpeita vastaavasti. Uusi kuntalaki vahvistaa ja selkeyttää kuntien omistajaohjausta. Kuntaliitto katsoo, että ammatillisen koulutuksen ohjaus-, säätely ja rahoitusjärjestelmän tulee tukea kuntien omistajaohjausta.

Talousarvioperusteisuus ja kuntien rahoitusosuus

Esityksen mukaan rahoituksen määräytymisestä todellisen kustannuspohjan perusteella luovutaan. Ammatilliseen koulutukseen kohdennettava valtionrahoitus muutettaisiin talousarvioperusteiseksi.

Kuntaliiton arvion mukaan tämä on ongelmallista, sillä rahoituksen perusteesta, joka on myös kunnan rahoitusvastuun perusteena, ei enää säädettäisi laissa, vaan se jäisi päätettäväksi valtion talousarviossa. Perustuslakivaliokunta on katsonut, että kustannusten jaosta valtion ja kuntien välillä on säädettävä lailla. Perustuslakivaliokunnan mietinnön mukaan perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan lailla on säädettävä muun muassa asioista, jotka perustuslain mukaan kuuluvat lain alaan (PeVL 50/2001 vp). Mainitussa lausunnossa perustuslakivaliokunta toteaa seuraavaa: ”Valtion ja kuntien välinen kustannusten jako on oleellinen kysymys perustuslain 121 §:ssä turvatun kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Kunnille turvatun itsehallinnon vuoksi lailla tulee säätää, paitsi 121 §:ssä nimenomaan mainituista asioista, myös muista kunnan aseman kannalta merkittävistä kysymyksistä. Ehdotettu sääntely on käsillä olevassa asiayhteydessä merkittävä myös perustuslain 19 §:n säännösten kannalta. Näiden seikkojen perusteella valiokunta pitää selvänä, että kustannusten jaosta on säädettävä lailla.” Nyt käsiteltävänä oleva hallituksen esitys on merkityksellinen perustuslain 16 §:n 2 momentin kannalta. Esitys tulee arvioida edellä todetun perustuslain 80 §:n 1 momentin ja 121 §:n näkökulmasta.

Kuntaliitto esittää, että perustuslakivaliokunta arvioi tässä yhteydessä esitetyn kuntien ja valtion välisen kustannustenjaon määräytymisen perustuslainmukaisuuden.

Kuntaliitto vaatii, että ammatillisen koulutuksen rahoituksen tulee perustua jatkossakin toteutuneisiin kustannuksiin. Kustannustenjaontarkastus tulee tehdä vuosittain. Ammatillisen koulutuksen rahoituksen tulee olla riittävä toimintalainsäädännössä määrättyjen tehtävien hoitamiseen.

SUOMEN KUNTALIITTO

Maarit Kallio-Savela

erityisasiantuntija

Liite: Taloudellisten vaikutusten arviointi sekä vertailutaulukko Kuntaliitto/OKM