Hallituksen esitys esiopetusvelvoitteen säätämisestä perusopetuslakiin

​Yleistä 

Esiopetukseen osallistui vuonna 2013 Tilastokeskuksen mukaan 59 671 lasta eli runsaat 98 prosenttia koko ikäluokasta. Suomessa kuusivuotiaiden ikäluokasta v. 2012 noin 1 200 lasta ei osallistunut esiopetukseen. Osa esiopetuksen ulkopuolelle jääneistä kuusivuotiaista oli jo koulussa tai pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä. Vuonna 2013 vuotta aikaisemmin peruskoulun aloittavia kuusivuotiaita lapsia oli perusopetuksen ensimmäisellä vuosiluokalla 242. 

Opetus- ja kulttuuriministeriö asetti 20.12.2012 dosentti Jarmo Kinoksen ja dosentti Tuire Palosen laatimaan esiopetuksen velvoittavuutta koskevan selvityksen. Selvityshenkilöiden mukaan esiopetukseen osallistumattomuuden taustalla olevat syyt ovat moninaisia. Selvityshenkilöiden mukaan osallistumattomuuden taustalla olevia syitä on vaikea arvioida numeroina. 

Kuntaliiton näkemyksen mukaan esiopetuksen ulkopuolelle jäävien lasten osalta on kyse hyvin pienestä marginaaliryhmästä. Esiopetuksen ulkopuolelle jäävien lasten osalta näyttää siltä, että pois jäännille on perusteltu syy: osa esiopetuksen ulkopuolelle jääneistä kuusivuotiaista on jo koulussa tai pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä, osa on yksityisessä päivähoidossa, jossa ei ole maksutonta esiopetusta tarjoavaa ryhmää ja osa on vanhempiensa mukana ulkomailla. Edellä mainitut syyt tulivat esille myös selvityshenkilöiden laatimassa raportissa.                 

Hallituksen esitys esiopetusvelvoitteen säätämisestä perusopetuslakiin liittyy vuoden 2015 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2015. Lakia sovellettaisiin elokuun alusta 2015 lukien.          

Esityksen keskeinen sisältö  

Esityksessä ehdotetaan perusopetuslakia muutettavaksi siten, että esiopetus muutettaisiin velvoittavaksi. Lainsäädännön muutos toteutettaisiin siten, että oppivelvollisuuden alkamista edeltävänä vuonna lapsen olisi osallistuttava vuoden kestävään esiopetukseen tai että esiopetukselle asetetut tavoitteet saavutetaan sen toiminnan kautta, johon lapsi osallistuu.  

Perusopetuslain 26 a pykälän 4 momentin mukaan lapsen huoltajan olisi huolehdittava siitä, että lapsi osallistuu esiopetukseen. Jos lapsi ei osallistuisi perusopetuslain mukaisesti järjestettyyn esiopetukseen, tulisi lapsen asuinkunnan seurata, että esiopetukselle asetetut tavoitteet saavutetaan sen toiminnan kautta, johon lapsi osallistuu.  

On kuitenkin huomattava, että lapsi ei ole velvollinen olemaan fyysisesti läsnä esiopetuksessa, vaan perhe voi huolehtia esiopetukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamisesta myös muulla tavoin. Tältä osin järjestelmä olisi vastaava kuin perusopetuksessakin, missä lapset ovat oppivelvollisia, mutta heillä ei ole koulunkäyntipakkoa. 

Myös esiopetuksen osalta lapsen huoltajat voisivat päättää kotona toteutettavasta esiopetuksesta tai esiopetuksen toteuttamisesta muun kuin perusopetuslain tarkoitetun opetuksen järjestäjän toimesta. Virallisen esiopetusjärjestelmän ulkopuolella lapsille annettava esiopetus katsottaisiin perusopetuksen tavoin kotiopetusta vastaavaksi, vaikka se olisi organisoitu esiopetuksen tavoin ja vastaisi esiopetuksen opetussuunnitelman perusteissa esiopetukselle asetettuja tavoitteita. Siten esitys olisi myös kotiopetuksen osalta saman sisältöinen perusopetuksen kanssa. 

Pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevien lasten osalta esiopetusvelvoite poikkeaa muiden lasten esiopetusvelvoitteesta. Lakiesityksen mukaan pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevan lapsen on osallistuttava esiopetukseen oppivelvollisuuden alkamisvuonna. Sen lisäksi pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevalla lapsella olisi oikeus, mutta ei velvollisuutta, saada esiopetusta sinä vuonna, jona lapsi täyttää viisi vuotta.    

Perusopetusasetuksen mukaan maahanmuuttajien perusopetukseen valmistavaa opetusta voidaan antaa 6—10 -vuotiaille. Opetukseen osallistuvalla on oikeus siirtyä perusopetukseen jo ennen valmistavan opetuksen päättymistä, jos hän pystyy seuraamaan perusopetusta. 

Esiopetuksen velvoittavuutta koskevat lainsäädännön muutokset toteutettaisiin siten, että lapsi voisi siirtyä myös esiopetukseen ennen valmistavan opetuksen päättymistä, jos hän kykenee toimimaan esiopetuksessa. 

Esityksen vaikutukset esiopetuksen järjestämiseen                

Hallituksen esitys ei aiheuta tarvetta muuttaa nykyisellään voimassa olevia esiopetuksen järjestämistapoja tai lupakäytäntöjä. 

Kunta voi järjestää perusopetuslaissa tarkoitetut palvelut itse tai yhdessä muiden kuntien kanssa. Valtioneuvosto voi myöntää perusopetuslain 7 tai 8 §:n mukaiselle julkiselle tai yksityiselle palvelun tuottajalle luvan perusopetuslaissa tarkoitetun opetuksen järjestämiseen. Kuitenkin perusopetuslain 4 §:n 1 momentin mukaisesti kunta voisi edelleen myös hankkia esiopetuspalvelut sellaiselta julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta, jolla ei ole perusopetuslain 7 ja 8 §:ssä tarkoitettua opetuksen järjestämislupaa. Tällöin kunta vastaisi edelleen siitä, että sen hankkimat palvelut järjestetään perusopetuslain mukaisesti. 

Koska kunta voi jo nykyisinkin järjestää esiopetusta ostamalla esiopetuspalveluja sellaiselta julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta, jolla ei ole perusopetuslain 7 ja 8 §:ssä tarkoitettua opetuksen järjestämislupaa, ei esitys aiheuta tarvetta muuttaa nykyisellään voimassa olevia esiopetuksen järjestämislupakäytäntöjä. 

Kuntaliitto pitää hyvänä asiana, ettei hallituksen esitys aiheuta tarvetta muuttaa nykyisellään voimassa olevia esiopetuksen järjestämistapoja tai lupakäytäntöjä. 

Kuntaliitto pitää onnistuneena ratkaisuna sitä, että hallituksen esityksessä esiopetusvelvoitteesta huolehtiminen on säädetty lapsen huoltajan vastuulle. Tältä osin vältytään uuden velvoitteen säätämisestä kunnille.  

Taloudelliset vaikutukset 

Kuten hallituksen esityksen yleisissä perusteluissa todetaan kunnille esiopetuksen järjestämisen aiheuttamat menot lisääntyvät niiden kuntien osalta, joissa on enemmän esiopetukseen osallistumattomia lapsia. Koska esiopetuksen ryhmäkoosta ei ole perusopetuslaissa säädetty, voidaan nämä noin kaksi prosenttia lapsista hallituksen esityksen perustelujen mukaan pääsääntöisesti sijoittaa olemassa oleviin ryhmiin. 

Kuntaliiton näkemyksen mukaan toteutuessaan esiopetusvelvoite lisää kuntien menoja. Esiopetusvelvoitteesta aiheutuvat kustannukset riippuvat hyvin pitkälle kuntakohtaisista ratkaisuista. Mikäli esiopetusvelvoitteen piiriin tulevat lapset eivät mahdu olemassa oleviin opetusryhmiin, kuntiin voidaan joutua perustamaan uusia esiopetusryhmiä ja palkkaamaan lisähenkilökuntaa. Kustannuksia aiheutuisi jossain määrin myös oppimateriaalien hankinnasta, aterioiden määrän ja koulukuljetusten kasvusta. 

Hallituksen esityksessä lapsen asuinkunnalle määrättäisiin uutena tehtävänä seurata esiopetukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamista niissä tapauksissa, joissa lapsi suorittaa esiopetusta esimerkiksi kotona. Seurantavelvoite koskisi myös virallisen esiopetusjärjestelmän ulkopuolella lapsille annettavaa esiopetusta.  

Kuntaliiton näkemyksen mukaan esiopetukselle asetettujen tavoitteiden saavuttamista koskevasta seurantavelvoitteesta aiheutuisi kunnille sekä hallintokustannuksia että henkilöstömenojen kasvua, niiden henkilöiden osalta, jotka joutuvat käytännössä arvioimaan sen, onko lapsi saavuttanut esiopetukselle asetetut tavoitteet.     

Lausunnon keskeinen sisältö 

Kuntaliitto pitää hyvänä asiana, ettei hallituksen esitys aiheuta tarvetta muuttaa nykyisiä esiopetuksen järjestämistapoja tai lupakäytäntöjä. Kuntaliitto pitää onnistuneena ratkaisuna sitä, että hallituksen esityksessä esiopetusvelvoitteesta huolehtiminen on säädetty lapsen huoltajan vastuulle. Tältä osin vältytään uuden velvoitteen säätämisestä kunnille. 

Kuntaliiton näkemyksen mukaan esiopetuksen ulkopuolelle jäävien lasten osalta on kyse hyvin pienestä marginaaliryhmästä. Esiopetuksen ulkopuolelle jäävien lasten osalta näyttää siltä, että suurimmalla osalla pois jääneistä on perusteltu syy. Tässä mielessä esiopetusvelvoitetta koskevien säännösten vaikuttavuus saattaa jäädä hyvin pieneksi.  

Kuntaliitto korostaa, että nykyisessä tilanteessa, jossa keskeisenä valtiovallan tavoitteena on kuntien tehtävien ja velvoitteiden karsiminen, lainsäätäjän pitäisi pidättäytyä uusien velvoitteiden säätämisestä.  

Kuntaliiton näkemyksen mukaan niin sanotussa kotiopetuksessa olevien lasten seurantavelvoitteesta aiheutuisi kunnille sekä hallintokustannuksia että henkilöstömenojen kasvua, niiden henkilöiden osalta, jotka joutuvat käytännössä arvioimaan sen, onko lapsi saavuttanut esiopetukselle asetetut tavoitteet. 

Kuntaliiton näkemyksen mukaan esiopetusvelvoite lisää kuntien menoja. Velvoitteesta aiheutuvat kustannukset riippuvat hyvin pitkälle kuntakohtaisista ratkaisuista. Mikäli esiopetusvelvoitteen piiriin tulevat lapset eivät mahdu olemassa oleviin opetusryhmiin, kuntiin voidaan joutua perustamaan uusia esiopetusryhmiä ja palkkaamaan lisähenkilökuntaa. Kustannuksia aiheutuisi jonkin verran myös oppimateriaalien hankinnasta, aterioiden määrän ja koulukuljetusten kasvusta.       

Kuntaliitto pitää tärkeänä että hallituksen esityksen taloudellisia vaikutuksia pyrittäisiin arvioimaan hallituksen esityksen yleisperusteluissa esitettyä yksityiskohtaisemmin ja korvaamaan kunnille aiheutuvat lisäkustannukset täysimääräisesti. 

Lopuksi Kuntaliitto haluaa korostaa, että Valtioneuvoston selonteossa julkisen talouden suunnitelmasta 2015-2018 (s.49) todetaan ”Hallitus pidättäytyy uusien, kuntien menoja lisäävien tehtävien ja velvoitteiden antamisesta ilman, että se päättää samalla vastaavansuuruisista tehtävien ja velvoitteiden karsimisesta tai uusien annettavien tehtävien ja velvoitteiden täysimääräisestä rahoittamisesta. Tätä periaatetta sovelletaan kehyspäätökseen 2014—2017 nähden uusiin hankkeisiin.”  

Esiopetusvelvoite ja sen toteuttamiseen liittyvät kustannukset eivät sisälly vuosien 2014—2017 kehyspäätökseen. 

SUOMEN KUNTALIITTO      

Anneli Kangasvieri  
johtaja, opetus- ja kulttuuri 

Juha Karvonen
kehittämispäällikkö