Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi ammattikorkeakoululaiksi ja laiksi yliopistolain 49 §:n muuttamiseksi

​Esityksessä ehdotetaan uudistettavaksi ammattikorkeakoululainsäädäntö kokonaisuudessaan säätämällä uusi ammattikorkeakoululaki, joka korvaisi vuodelta 2003 olevan ammattikorkeakoululain. Esityksellä muodostettaisiin ammattikorkeakouluista osakeyhtiömuotoisia oikeushenkilöitä. Ammattikorkeakoulun toiminnan luonteesta johtuen esityksessä säädettäisiin eräistä ammattikorkeakoulun toimielimistä, niiden kokoonpanosta ja valinnasta sekä tehtävistä osakeyhtiölakia täydentäen. Uudessa ammattikorkeakoululaissa säädettäisiin myös ammattikorkeakoulujen rahoituksesta, joka nykyisin on osa valtionosuusjärjestelmää. Valtioneuvosto päättäisi edelleen ammattikorkeakoulutoimintaan myönnettävistä toimiluvista. 

Kuntaliiton huomiot kohdistuvat seuraaviin seikkoihin:

1.    Ammattikorkeakouluista osakeyhtiöitä

2.    Rahoitusvastuun siirto valtiolle 

3.    Kiinteistöjen luovutuksiin liittyvät siirtymäsäännökset ja luovutussopimukset sekä metsien käyttöoikeussopimukset

4.    Arvonlisävero 

1.  Ammattikorkeakouluista osakeyhtiöitä

Ammattikorkeakouluista ehdotetaan muodostettavan itsenäisiä oikeushenkilöitä, joiden oikeushenkilömuoto on osakeyhtiö. Kunnalliset tahot voivat edelleen toimia osakeyhtiön omistajina ja käyttää omistajavaltaa. 

Kuntaliitto on lain valmistelun aikana esittänyt, että kuntaomisteisten organisaatioiden ylläpitomuoto tulisi olla edelleen kuntien päätettävissä. Hallituksen esityksen perusteluissa ei esitetä riittävästi perusteluja sille, miksi muu kuin osakeyhtiö ei voi tulla kyseeseen.  

Sinänsä positiivista on, että nykyisen vahvan kunnallisen ja alueellisen kytköksen on mahdollista säilyä ammattikorkeakoulujen toiminnassa myös jatkossa, kun kunnalliset tahot voivat edelleen toimia ammattikorkeakouluosakeyhtiöiden omistajina ja käyttää yhtiökokouksissa omistajavaltaa. 

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että lain 17 §:ssä määritellään hallituksen kokoonpano. Korostamme, että osakeyhtiössä hallituksen jäsenillä, myös opiskelijajäsenellä, on ankaroitetun suuri taloudellinen henkilökohtainen vastuu. (osakeyhtiölain 22 luku). 

2. Rahoitusvastuun siirto valtiolle

Vastuu ammattikorkeakoulujen perusrahoituksesta ehdotetaan siirrettäväksi kokonaan valtiolle. Siirto on aikataulutettu toteutettavaksi valtionosuusuudistuksen aikataulussa. 

Esityksen mukaan yksikköhinnan ja opiskelijamäärän käyttämisestä rahoituksen perusteena luovuttaisiin, ja perusrahoitusta myönnettäisiin säädettyjen tehtävien toteuttamiseksi laskennallisin perustein ottaen huomioon toiminnan laatu, vaikuttavuus ja laajuus. Lisäksi rahoitusta myönnettäisiin muiden koulutuspolitiikan ja tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiopolitiikan tavoitteiden perusteella. Ammattikorkeakoulujen saama muu rahoitus ei vähentäisi valtion ammattikorkeakoululain mukaista rahoitusta.  

Nykyisen ammattikorkeakoulukohtaisen yksikköhinnan määräytymisen perusteena olevat rahoitusmallin tekijät tulisivat valtionrahoituksen myöntämisen perusteiksi. Niiden lisäksi rahoituksen myöntämisperusteeksi tulisi tällä hetkellä perusrahoituksesta erillisenä valtionavustuksena myönnettävä hankerahoitus, joka yhdistettäisiin osaksi perusrahoitusta strategisen rahoituksen kokonaisuudeksi. Vuoden 2015 alusta ammattikorkeakouluille valtionrahoituksena jaettava rahamäärä koostuisi ammattikorkeakoulujen nykyisin valtionosuusjärjestelmän kautta saaman rahoituksen kokonaisuudesta vähennettynä vuodelle 2015 sovittujen leikkausten määrällä sekä lisättynä nykyisellä hankerahoituksen määrällä. Lisäksi muut valtion sitoumukset liittyen mm. arvonlisäverojen kompensointiin sisältyisivät uuteen rahoitusjärjestelmään.  

Esityksen perustelujen mukaan rahoituksen siirto valtiolle otetaan huomioon valtio-kunta–rahoitussuhteessa siten, että kuntien rahoitusosuus (vuoden 2015 tasossa 454,6 miljoonaa euroa) siirtyy valtion maksettavaksi ja vastaavasti pienentää muita valtion rahoituksia kunnille. Kunnan omarahoitusosuuden korottaminen muiden toimintojen käyttökustannuksiin toteutetaan talouspoliittisen ministerivaliokunnan linjauksen 28.11.2013 mukaisesti kohdistamalla siirrettävästä summasta 36 % kuntien peruspalveluihin ja 64 % toiselle asteelle.  

Perustelujen mukaan ammattikorkeakoulujen pysyvä valtion rahoitus muodostetaan kokoamalla uudelle momentille 29.40.55 määrärahoja esityksessä mainituilta momenteilta (29.40.30, 29.10.30, 29.20.30, 29.30.32 ja 28.90.30). 

Rahoitusvastuun siirto 

Kuntaliitto on lain valmistelun aikana pitänyt välttämättömänä, että rahoituksen siirto kustannusneutraalisti kunta-valtio -suhteessa tehdään opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan sisällä eikä valtiovarainministeriön peruspalveluiden valtionosuutta alentamalla.  

Kun kustannusneutraali siirto toteutetaan opetus- ja kulttuuriministeriön valtionosuutta vähentämällä, sillä ei ole mitään vaikutusta yksittäisen ylläpitäjän saamaan rahoitukseen, eikä lainkaan vaikutusta VM:n peruspalvelujen valtionosuuteen. Ottaen huomioon, että opetus- ja kulttuuritoimella on oma erillinen rahoitusjärjestelmänsä, on perusteltua että sen sisällä tapahtuvat muutokset kunta-valtio -suhteessa hoidetaan myös siellä.  Muut vaihtoehdot vaikuttavat peruspalvelujen valtionosuuteen alentavasti; esim. perusopetuksen, sosiaali- ja terveystoimen, kirjastojen rahoitukseen, joissa kustannuspaine juuri sosiaali- ja terveystoimen johdosta on merkittävästi kasvussa.  

Kustannusneutraali siirto opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnossa mahdollistaa myös sen, että tulevat säästöpäätökset voitaisiin jatkossakin tehdä erikseen kummankin hallinnonalan sisällä ilman, että ne vaikuttavat hallinnonalojen yli hallitsemattomasti. Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmässä (HALKE) on päätetty, että rahoitusjärjestelmät pidetään erillisinä hallitusohjelman mukaisesti. Tältäkin kannalta on siten perusteltua, että myös järjestelmissä tapahtuvat muutokset hoidetaan erillään toisiinsa sekoittamatta. 

Kuntavaikutusten arviointi 

Kuntaliitto huomauttaa, että lakiesityksen kuntavaikutusten arviointi on valitettavan puutteellinen. Siinä ei selvitetä, miten rahoitusvastuun siirtämisen toteuttaminen ehdotetulla tavalla siirtämällä ammattikorkeakoulujen (29.40.30), yleissivistävän koulutuksen (20.10.30), ammatillisen koulutuksen (29.20.30), oppisopimuskoulutuksen (29.30.32) ja peruspalvelujen (28.90.30) momenteilta toteutetaan ja miten se vaikuttaa kuntien talouteen ja toimintaan. 

Riittävän valtion rahoituksen turvaaminen 

Kuntaliitto pitää ehdottoman tärkeänä sitä, että rahoitusjärjestelmä turvaa jatkossa ammattikorkeakoulujen edellytykset selviytyä lakisääteisten tehtäviensä hoitamisesta.

Rahoituskriteerien toimivuutta ja vaikutusta ammattikorkeakoulujen toimintamahdollisuuksiin tulee seurata tiiviisti ja ministeriön varautua niiden mahdollisiin korjaustarpeisiin. Pidämmekin hyvänä sitä, että opetus- ja kulttuuriministeriö käynnistää erillisen valmistelun sopimuskautta 2017-2020 ja rahoitusmallin jatkokehittämistä koskien.  

3. Kiinteistöjen luovutuksiin liittyvät siirtymäsäännökset ja luovutussopimukset sekä metsien käyttöoikeussopimukset

Hallituksen esityksessä käsitellään valtion luovuttamiin kiinteistöihin liittyvien siirtymäsäännösten yhdenmukaistamista ja opetusmetsien käyttöoikeussopimuksia.

Esityksessä todetaan palautusvelvollisuudesta kunnille ja kuntayhtymille lahjoitetusta omaisuudesta, joka kuuluu pääosin ikuisen palautusvelvollisuuden piiriin. Kiinteistöjen arvoksi arvioidaan 1,338 mrd:ksi euroksi vuoden 2012 rahanarvossa. Perusteluissa todetaan, että ”Nykyisen tilanteen selkeyttämiseksi ja koulutuksen järjestäjien tasapuoliseksi kohtelemiseksi olisi tarkoituksenmukaista yhdenmukaistaa palautusvelvollisuuden kesto.”

Opetusmetsistä todetaan, että ”Opetusmetsien käyttöoikeuden turvaamisen osalta esitetään vahvistettavaksi nykyinen menettely, joka vastaa valtion ammatillisten oppilaitosten kunnallistamisen ja yksityistämisen yhteydessä valtion kiinteistövarallisuuden luovuttamisesta vuosina 1992–1998 valtioneuvoston ja eduskunnan asiassa tekemiä periaatepäätöksiä ja linjauksia. Ammattikorkeakoulut käyttävät metsiä opetustarkoitukseen.”

Kuntaliitto huomauttaa, että perusteluissa jää avoimeksi, mitä kiinteistöjä koskevalla yhdenmukaistamisella tarkoitetaan ja miten se on tarkoitus toteuttaa. Perusteluihin tulisi lisätä maininta ”… yhdenmukaistaa palautusvelvollisuuden kesto 30 vuodeksi.”

4. Arvonlisävero  

Lakiehdotuksen 43 §:n 4 momentissa ehdotetaan säädettäväksi ammattikorkeakoulujen arvonlisäverojen osuuden korvaamisesta. Perustelujen mukaan tarkoitus on siirtyä kaikista lakisääteisistä tehtävistä aiheutuvien arvonlisäveromenojen osalta euro-eurosta -periaatteen mukaiseen kompensaatiomenettelyyn vuoden 2015 alusta lukien.  

Luonnoksen perustelujen mukaan arvonlisäverokompensaation mitoitustavasta johtuen siirtymävaiheessa vuosina 2015 ja 2016 tarvitaan menettely, joka ottaa huomioon arvonlisäverolain 30 §:n muutoksesta ammattikorkeakouluille aiheutuvat vuokrasopimusten arvonlisäverovelvoitteet vuosina 2014–2016. Valtion ehdotetaan varautuvan vuosien 2015 ja 2016 lisätalousarvioissa kyseisiin menoihin lisämäärärahalla, joka kohdennetaan ammattikorkeakouluille tilinpäätöstietoihin perustuvan hakemusten perusteella. Tällainen menettely vuotta 2016 koskien tarvitaan, jotta 1.1.2015 yhtiöityvät ammattikorkeakoulut tulevat tasavertaisesti huomioiduksi. 

Kuntaliitto pitää erinomaisena edellä mainittua ammattikorkeakoulujen arvonlisäveroa koskevaa uudistusta.

SUOMEN KUNTALIITTO  

Hannele Salminen

kehittämispäällikkö