Hallituksen esitykseen 191/2012 ja valtioneuvoston selvitykseen E 165/2012
Valtiovarainvaliokunnan verojaosto on 19.2.2013 pyytänyt Suomen Kuntaliitolta lausuntoa käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen HE 191/2012 eduskunnalle laiksi erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Lisäksi lausuntoa on pyydetty Valtioneuvoston selvitykseen E 165/2012 Komission tiedoksianto Euroopanparlamentille ja neuvostolla - toimintasuunnitelma veropetosten ja veronkierron torjunnan tehostamiseksi.
Valtioneuvoston selvitykseen Komission tiedoksiannosta Kuntaliitolla ei ole huomautettavaa. Komission tiedonannossa esitetyt yleiset tavoitteet ovat veropetosten ja veronkierron torjunnan osalta linjassa hallitusohjelman tavoitteiden kanssa. Kuntaliitto tukee hallitusohjelmassa linjattuja suunnitelmia ja toimia, joilla veropetosten ja veronkierron torjuntaa voidaan tehostaa ja siten torjua harmaata taloutta. Harmaan talouden torjunta on keskeistä veropohjan laajuuden ja verotuksen oikeudenmukaisuuden kannalta.
Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi
Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki erillisellä päätöksellä määrättävästä veron- tai tullinkorotuksessa. Lisäksi esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tähän liittyen myös muuta lainsäädäntöä. Lainsäädäntöön ehdotetaan tehtäväksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen ne bis in idem-kiellon eli kahdesti samassa asiassa syyttämisen ja tuomitsemisen kiellon edellyttämät muutokset vero- ja tullilainsäädäntöön. Säännöksiä sovellettaisiin luonnollisten henkilöiden, kuolinpesien ja yhtymien verotuksessa.
Suomen perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Ihmisoikeussopimuksen 7. lisäpöytäkirjan 4 artiklassa säädetään valtion sisäisestä kahteen kertaan syyttämisestä tai rankaisemisesta koskevasta kiellosta, eli ne bis in idem-kiellosta.
Eduskunnan tarkastusvaliokunta on edellyttänyt, että ne bis in idem-periaatteen soveltuvuutta on syytä selkeyttää lainsäädäntötoimin ja ottaa samalla huomioon, ettei näin heikennetä talousrikosten seuraamusjärjestelmän ennaltaehkäisevää vaikutusta.
Perustuslakivaliokunta on puolestaan todennut mietinnössään, että kaksoisrangaistavuuden kiellon ei voida katsoa koskevan vain puhtaasti peräkkäisiä menettelyjä, vaan myös samanaikaisesti vireillä olevia menettelyjä.
Edellä esitetyn ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen sekä kansallisen oikeuskäytännön perusteella voidaan perustellusti sanoa, että muutoksia nykylainsäädäntöön tulee tehdä jotta ne bis in idem -periaate toteutuu.
Uusia säännöksiä on ehdotettu sovellettavaksi luonnollisten henkilöiden, kotimaisten kuolinpesien ja yhtymien verotuksessa.
Esityksessä ehdotetaan, että Verohallinto voisi verotuspäätöstä tehdessään jättää veronkorotusta koskevan päätöksen tekemättä. Korotus määrättäisiin erillisellä päätöksellä varsinaisen päätöksen tekemistä seuraavan kalenterivuoden loppuun mennessä, jos Verohallinto ei tee asiassa rikosilmoitusta.
Ehdotus muuttaisi nykytilaa sen suhteen miten rangaistukseksi määrätyt veronkorotukset jakaantuisivat eri veronsaajien kesken. Hallituksen esityksessä ei ole mainintaa siitä, että muutoksen vaikutuksia olisi arvioitu tältä kantilta. Kunnat ovat veronsaajia tuloverotuksessa (kunnallisvero), kiinteistöverossa ja yhteisöverossa. Esityksen mukaan uudistus ei koskisi lainkaan yhteisöjä joten yhteisöverotukseen esityksellä ei käsityksemme mukaan olisi vaikutusta. Kiinteistöverotuksessa on käsityksemme mukaan hyvin harvoin tullut eteen tilanteita joissa olisi ollut syytä epäillä rikosta. Kiinteistöveron painoarvon jatkossa kasvaessa ja verovelvollisen tiedonantovelvollisuuden korostuessa tämä on kuitenkin mahdollista jatkossa. Suurin osa tapauksista, joihin esitetyillä muutoksilla on vaikutusta muiden veronsaajien kannalta, liittyvät tuloverotukseen. Tuloverotuksessa veronkorotusta on vuodelta 2009 määrätty hallituksen esityksen mukaan noin 21.000 luonnolliselle henkilölle ja kuolinpesälle. Lisäksi muutosverotuksessa tehdään noin 5.000 veronkorotuspäätöstä vuosittain. Arviolta noin viidesosaan tuloverotuksen veronkorotuksista liittyi olennaisia puutteita veroilmoituksissa ja veronkorotukseksi on määrätty enemmän kuin 800 euroa.
Nykyisin, kun tuloverotuksen verotuspäätöstä tehtäessä verovelvolliselle maksuunpannaan veroja ja määrätään niihin liittyen veronkorotus, niin Verontilityslain 2 §:n mukaan sekä vero että veronkorotus tilitetään kaikille veronsaajille siinä suhteessa kuin maksuunpantu verokin tilitetään eri veronsaajille. Tapauksissa joissa ei maksuunpanna veroja vaan määrätään ainoastaan veronkorotus, veronkorotus tilitetään ainoastaan valtiolle.
Hallituksen esityksessä on esitetty, että kaikkein törkeimmissä tapauksissa, joissa on syytä epäillä rikosta ja joissa veronkorotukset yleisesti ottaen ovat suhteellisesti korkeimmat, päätös veronkorotuksesta jätettäisiin tekemättä. Jos rikosilmoitusta asiasta ei tehtäisi, niin veronkorotus voitaisiin määrätä erillisellä päätöksellä myöhemmin.
Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että verovelvolliselle rangaistus tulisi myöhemmin joko rikosprosessin tai veronkorotuksen kautta. Veronsaajien kannalta tämä tarkoittaisi sitä, että muut veronsaajat kuin valtio eivät saisi osuutta laiminlyönnin seurauksena määrätystä sanktiosta vaikka se liittyisi kyseisten veronsaajien verojen välttämiseen. Jos sanktio tulisi rikosprosessin kautta sakkoina, niin silloinkin edunsaajana olisi ainoastaan valtio.
Hallituksen esityksen mukaan Verohallinto teki vuonna 2011 noin 400 rikosilmoitusta, joista noin 200 koski luonnollisen henkilön omassa verotuksessa tapahtuneita tekoja tai laiminlyöntejä, joissa jatkossa tulisi huomioitavaksi ne bis in idem -kielto. Täten niiden tapausten määrä, joissa lopulta päädytään tekemään rikosilmoitus ja veronkorotus jätetään tästä syystä lopullisesti määräämättä, vaikuttaisi olevan tuloverotuksessa kohtuullisen pieni.
Hallituksen esityksessä ei ole kuitenkaan arvioitu sitä, kuinka paljon tulisi olemaan niitä tapauksia, joissa veronkorotus jätettäisiin ensivaiheessa tekemättä ja veronkorotus määrättäisiin nykyisestä poiketen tehtäväksi erillisellä päätöksellä. Näissä tapauksissa veronkorotus tilitettäisiin jatkossa nykykäytännön perusteella ainoastaan valtiolle jos kytköstä veron ja erillisen veronkorotuksen välillä ei jotenkin vahvisteta.
Hallituksen esityksen perusteella ei voida pitää perusteltuna, että muut veronsaajat menettäisivät lakimuutoksessa verotuloja nykyiseen lainsäädäntöön verrattuna. Lakimuutoksen yhteydessä tuleekin lainsäädännön tai viranomaista sitovan ohjeistuksen muutokselle varmistaa, että kytkös maksettujen tai perittävien verojen ja niihin liittyvien veronlisäysten välillä säilyy vaikka päätökset tehdään ajallisesti eri aikaan. Näin voidaan varmistua siitä, että lain voimaantulon jälkeen erillisellä päätöksellä määrättävät veronkorotukset jakaantuvat veronsaajien kesken alkuperäisen maksuunpanon suhteessa kuten nykyisin. Jos näin ei tehdä, niin esitetyn muutoksen vaikutukset kuntien verotuloihin tulee selvittää ja kompensoida kunnille hallitusohjelman mukaisesti täysimääräisesti.
SUOMEN KUNTALIITTO
Jukka Hakola
veroasiantuntija