Arvonlisäveron lopullisuudesta ja todellisesta kustannusvaikutuksesta kuntien ja pelastuslaitosten pelastustoimen alaan liittyvissä rakennus- ja kalustohankkeissa
Palosuojelurahaston kalusto- ja rakennushankeavustuksia voidaan myöntää pelastustoimen alueille, kunnille ja sopimuspalokunnille Rahaston avustus voi olla enintään 40 % hyväksyttävistä kustannuksista, kuitenkin korkeintaan 350.000 €. Palosuojelurahaston avustuksilla on ollut merkittävä vaikutus paloasemien uudis- ja korjausrakennushankkeiden käynnistymiseen. Vaikutus olisi vieläkin suurempi, jos avustus pystyttäisiin jatkossa myöntämään myös kunnan 100 %:sti omistamille kiinteistöyhtiöille.
Hankkeiden hyväksyttyihin kustannuksiin voidaan nykyisin laskea mukaan arvonlisävero, mikäli se on maksajalleen lopullinen ja todellinen kustannus. Palosuojelurahasto on selvittämässä sitä, jääkö kuntien ja pelastuslaitosten pelastustoimen alaan liittyvien kalusto- ja rakennushankkeiden arvonlisäveron osuus näiden tahojen lopulliseksi ja todelliseksi kustannukseksi. Tähän liittyen Kuntaliitolta on pyydetty lausuntoa asiasta.
Arvonlisäverolain näkökulmasta kuntien toiminta jakautuu arvonlisäverovelvolliseen liiketoimintaan ja muuhun ns. kunnan viranomaistoimintaan. Verollista liiketoimintaa varten tehtyihin hankintoihin sisältyvän arvonlisäveron kunta saa vähentää normaalisti arvonlisäverolain mukaisesti. Tällaisessa toiminnassa arvonlisävero voidaan vähentää täysimääräisesti eikä arvonlisäveron osuutta pidetä tukikelpoisena kustannuksena.
Suurin osa kuntien toiminnasta on muuta kuin arvonlisäverolain mukaista liiketoimintaa ja jäänäin ollen lain mukaisen vähennysoikeuden ulkopuolelle. Täten on asianlaita myös pelastustoimen osalta.
Ilman erityissääntelyä kunnille olisi edullisempaa tuottaa verottomassa toiminnassaan käyttämänsä palvelut itse kuin hankkia ne verovelvolliselta elinkeinonharjoittajalta. Tällaisen kilpailu vääristymän estämiseksi otettiin arvonlisäverotukseen siirtymisen yhteydessä käyttöön kuntien hankintoihin sisältyvä arvonlisäveron palautusmenettely, jossa kunta saa valtiolta hyvityksen verottoman toimintansa hankintoihin sisältyvästä verosta. Euroopan yhteisön kuudennen arvonlisäverodirektiivin 77/388/ETY nojalla kunnan virallistoimiin sisältyvän arvonlisäveron on kuitenkin tarkoitettu jäävän kuntien lopulliseksi kustannukseksi.
Tästä johtuen palautusjärjestelmän perusteella kunnille palautettu määrä säädettiin perittäväksi takaisin niiden asukasluvun mukaan määräytyvänä osuutena (L arvonlisäveron palautusten takaisinperinnästä kunnilta 79/1994).
Takaisinperintäjärjestelmän katsottiin kuitenkin arvonlisäveron palautusten ja takaisinperinnän kuntakohtaisen kohtaanto-ongelman vuoksi vääristävän kuntien välisiä taloudellisia suhteita. Myöskään edestakaisen rahaliikenteen valtion ja kuntien välillä ei katsottu edesauttavan hallinnollista tehokkuutta. Näillä perusteilla erillisestä takaisinperintäjärjestelmästä ja edestakaisesta rahaliikenteestä luovuttiin vuoden 2002 alusta lukien. Lähtökohtana uudistuksessa oli valtion ja kuntien rahoituksen välinen kustannustenjaon muuttumattomuus. Takaisin perinnästä luopumisesta aiheutuva valtion vuotuisien tulojen menetys huomioitiin muissa valtion ja kuntien välisissä rahavirroissa, niin että kuntien yhteisöveron jako-osuutta pienennettiin ja kuntien valtion-osuuksia laskettiin poistamalla valtionosuuksien kustannuspohjista arvonlisävero.
Tosiasiassa kunnat näin ollen edelleen hyvittävät AVL 130 §:n nojalla saamansa arvonlisäveropalautukset valtiolle ja arvonlisävero jää kunnille todelliseksi ja lopulliseksi kustannukseksi.
Rakennerahastoista osarahoitettavien kuntien hankkeiden osalta käsitys arvonlisäveron hyväksyttävyydestä tukikelpoisena kustannuksena vaihteli eri rahoittajien välillä aina vuoteen 1998 asti, jolloin Korkein hallinto-oikeus antoi ratkaisunsa KHO 1998 T 825. Ratkaisussaan Korkein hallinto-oikeus katsoi, että avustettavaan hankkeeseen kohdistuva osuus arvonlisäveron palautuksesta, jonka kunta suorittaa takaisin valtiolle, voidaan hyväksyä valtion talousarvion kautta kulkevista rakennerahastovaroista tukeen oikeuttavaksi lopulliseksi kustannukseksi. Samaa periaatetta on katsottu voitavan noudattaa myös komissiosta suoraan esimerkiksi maakunnan liittojen kautta kulkevien varojen osalta.
Komissio ei ole suorittamissaan tarkastuksissa asettanut järjestelmää kyseenalaiseksi. Edellä esitetyn perusteella voidaan todeta, että
takaisinperintäjärjestelmästä luopumista koskeva muutos on lähtökohtaisesti menettelyllinen.
Kuntaliitto on 12.11.2001 pyytänyt sisäasiainministeriöltä lausuntoa koskien arvonlisäveron hyväksyttävyyttä tukikelpoisena kustannuksena kuntien toteuttamissa EU-hankkeissa. Sisäasiainministeriö on 16.5.2002 antanut asiasta lausunnon.
Asiaa oli kyseistä lausuntoa varten tuolloin käsitelty sisäasiainministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, työministeriön, kauppa- ja teollisuusministeriön, opetusministeriön sekä verohallituksen välisissä neuvotteluissa.
Lausuntopyynnön ja lausunnon tarkoituksena oli varmistaa yhtenäinen käytäntö eri rahoittajien tekemissä ratkaisuissa. Sisäasiainministeriö katsoi lausunnossaan, että kuntien hankkeissa noudatetaan edelleen Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa omaksuttua näkemystä siitä, että kunnan viranomaistoiminnassaan hankinnoista maksama arvonlisävero jää tosiasiallisestikin kunnan lopulliseksi kustannukseksi.
Euroopan yhteisön rakennerahastoista osarahoitettavissa hankkeissa arvonlisävero on hyväksyttävä kustannus (tukikelpoinen meno), jos tuensaaja on maksanut veron ia se on jäänyt tuensaajan lopulliseksi kustannukseksi.
Kyseinen menettely on siten verrattavissa nyt kyseessä oleviin avustuksiin, kun mietitään sitä jäävätkö hankintoihin liittyvät arvonlisäverot kuntien ja sitä kautta pelastuslaitosten lopulliseksi kustannukseksi. Jos arvonlisäveron osuutta ei jatkossa otettaisi huomioon avustuksia annettaessa, niin arvonlisävero jäisi kuntien lopullisiksi kustannukseksi.
Tämän lisäksi Valtiontalouden tarkastusvirasto on pyytänyt valtiovarainministeriöltä lausuntoa koskien arvonlisäveromenojen tukikelpoisuutta kuntasektorille.
Valtiovarainministeriö on antanut asiasta 31.3.2004 päivätyn lausunnon tarkastusvirastolle. Lausunnon mukaan arvonlisäveron osuutta käsitellään valtion ja kuntien välisissä suhteissa tavanomaisena kustannustekijänä, jos arvonlisäverokustannus liittyy kunnan verottomaan toimintaan, otetaan se huomioon muiden kustannusten tapaan laskettaessa tukien määrää.
Palautettavat arvonlisäverot ovat valtion ja kuntien välisissä rahavirroissa otettu huomioon valtionosuuksien pohjana olevien kustannusten osalta ja yhteisöveron jako-osuutta pienentävänä tekijänä.
Täten nyt kyseessä olevien avustusten tulee jatkossakin kattaa myös arvonlisäveron osuus, koska kustannuksiin liittyvät arvonlisäverot ovat kunnille lopullinen kustannus ja siten korvattava kustannus.
SUOMEN KUNTALIITTO
Jukka Hakola
veroasiantuntija