Valtion tilinpäätöskertomus vuodelta 2009 ja Valtiontalouden tarkastusviraston erilliskertomus eduskunnalle valtion varainhoitovuoden 2009 tilinpäätöksen ja valtion tilinpäätöskertomuksen tarkastuksesta

Kuntaliitto keskittää lausuntonsa lähinnä tuottavuusasioihin, koska tarkastusvaliokunta on ilmaissut olevansa erityisesti kiinnostunut tuottavuusohjelmasta ja tietojärjestelmien tuottavuushyödystä. 

 

Tuottavuutta parantavia toimia

Talouskriisin oloissa kunnat joutuvat turvautumaan voimakkaisiin säästötoimenpiteisiin. Lyhyen aikavälin säästöt eivät kuitenkaan ole sama asia kuin tuottavuus. Tuottavuustoiminnan kehittämistä onkin tarkasteltava pidemmän aikavälin toimintana, joka kestävällä tavalla vahvistaa kunta- ja palvelurakenteita niin, että palvelut ja tehtävät hoidetaan entistä tehokkaammin ja että niiden vaikuttavuus on todennettavasti parantunut. 

Lyhyen aikavälin virheelliset säästötoimenpiteet saattavat pahimmillaan lisätä kuntien kustannuksia jatkossa. Esimerkiksi ennaltaehkäisevään toimintaan panostaminen on vaikeuksissa, koska se alentaa laskennallista panos-/tuotostuottavuutta lyhyellä aikavälillä, vaikka se voi tuoda kunnalle säästöä ja vaikuttavaa tuottavuutta pidemmällä aikavälillä. Esimerkiksi terveyskasvatukseen panostaminen voi edesauttaa terveydenhuollon menojen hallintaa jatkossa. Perheiden hyvinvointiin panostaminen puolestaan voi ehkäistä lastensuojelun tarvetta tulevaisuudessa.

Valtion talouden kehyksen yhteydessä maaliskuussa 2009 hyväksytyssä vuosien 2010–2013 Peruspalveluohjelmassa (PPO) on erityiskohteeksi otettu 20 suurinta kaupunkia.

Valtiovarainministeriö teki keväällä 2009 yhdessä Kuntaliiton kanssa näille kunnille kyselyn tuottavuutta edistävistä toimista. 

Kaupunkien vastausten perusteella tuottavuutta edistävät toimenpiteet voidaan jäsentää seuraavasti:

• ­palveluverkot
• palveluprosessit
• organisaatioiden uudistaminen
• tukipalvelujen kehittäminen
• palvelujen järjestämistavat
• hankinnat
• sähköinen asiointi
• johtaminen

Tuottavuutta parantaviksi toimiksi nousevat palveluverkkojen tarkastelu, erityisesti tukipalvelujen keskittäminen ja hankintojen tehostaminen. Näillä rakennemuutoksilla pyritään mittakaava- ja skaalaetuihin. Tuottavuuden kasvupotentiaali nousee kun palveluverkkoja voidaan suunnitella, mitoittaa ja johtaa yhteisen johdon alaisuudessa koko kaupunkiseudulla.

Monet kunnissa sovellettavat toimenpiteet parantavat tuottavuutta pidemmällä aikavälillä. Näitä ovat mm. sähköisen asioinnin kehittäminen ja muut ICT-sovellutukset, palveluprosessien uudistaminen ja erityisesti yhdyskuntarakenteen suunnittelun yhteydessä tuottavuutta silmällä pitäen tehtävä palveluverkkojen mitoitus ja suunnittelu yli kuntarajojen esimeriksi seudullisesti.

Tuottavuusyhteistyötä näiden kaupunkien osalta jatketaan tiiviissä yhteistyössä valtion kanssa.

ICT ja tuottavuuden kehittäminen 

Suomi on muun muassa SITRA:n ja EVA:n selvitysten mukaan jäänyt viime vuosina jälkeen tietotekniikkakehityksen hyväksikäytössä vertailumaihin verrattuna. Tässä suhteessa myös kuntien ja kuntayhtymien, koko kuntakonsernin, on yhdistäydyttävä ja jokaisessa kuntayksikössä ryhdyttävä aktiiviseen toimintaan sähköisen asioinnin ja tietotekniikan hyväksikäytön tehostamiseksi.

Tietotekniikkaa hyödynnetään usein siten, että jokin olemassa oleva (palvelu)tuote, korvataan tietotekniikkaa hyödyntävällä tuotteella. Samalla tuote usein muuttuu, esimerkiksi kuntalaisen itsepalvelun osuus lisääntyy. Olennaista on tehdä vanhakantaisia palveluprosesseja tarpeettomiksi. Näin toimien esimerkiksi virkatodistukset on tehty tarpeettomiksi yhdistelemällä tiedot uudella tavalla eri rekistereistä. Veroehdotus toimii käytännössä samalla tavoin. Tuottavuutta tulee pyrkiä parantamaan asiakaslähtöisesti, jolloin tietojärjestelmiä hyväksi käyttäen kyetään asiakaspalvelua nopeuttamaan merkittävästi.

Palveluverkon harvenemista kompensoi osittain sähköinen asiointi mm. yhteispalvelupisteet, joissa voidaan asioida monen eri viranomaisen kanssa samassa fyysisessä tilassa henkilökohtaisesti, videoneuvotteluyhteyden välityksellä tai muuta sähköistä palveluja käyttäen tai paikalla olevan virkamiehen toimesta.

Yhteispalvelupisteet edustavat erityisesti harvaan asutuilla alueilla, mutta myös kaupungeissa, uudenlaista mahdollisuutta turvata palvelujen saavutettavuus ja laatu sekä parantaa tuottavuutta samanaikaiseksi. Videoneuvotteluyhteyksien rakentaminen mahdollistaa myös etätulkkauksen kehittämisen kustannustehokkaasti. Niiden avulla voidaan myös vähentää merkittävästi matkustamista. Lisäämällä sähköisiä asiakaspalveluja voidaan nostaa itsepalvelun osuutta.

Kuntasektorilla merkittäviä tietotekniikkaan perustuvia tuottavuutta parantavia toimia ovat mm. tulkkauspalvelut, vanhusten sähköiset turvapalvelut, erilaiset www- ja matkapuhelimeen perustuvat ajanvarausmenetelmät, Internetin kautta täytettävät lomakkeet ja hakemukset esimerkiksi rakennusvalvonnassa, sekä sähköinen taloushallinto alkaen tuotteen kilpailuttamisesta ja tilauksesta, päättyen laskun maksuun ja arkistointiin. Kaikki nämä parantavat palvelujen tarjoajan tuottavuuden lisäksi myös asiakkaan tuottavuutta, koska jonotusajat lyhentyvät. Palvelujen käyttäjien ja tarjoajien aikaa säästyy vuositasolla merkittäviä määriä.

Kunnissa käytetään videoneuvottelutekniikkaa muun muassa kouluttautumiseen ja kokoustamiseen kuntien välisessä yhteistyössä. Terveydenhuoltopalveluissa uutta tekniikkaa käytetään vaikkapa aivoinfarktipotilaiden liuotushoidossa, johon tarvitaan neurologian erikoislääkäri. HUSiin otettavan videoyhteyden avulla saadaan kyseinen palvelu tuotettua ympäri maata ympäri vuorokauden, mikä parantaa kansalaisten tasa-arvoisuutta palvelujen saatavuudessa. Tietotekniikkaan pe-rustuva innovaatio on myös leikkausrobotit, joita on otettu erikoissairaanhoidossa käyttöön. ICT:n avulla voidaan tietosuojan asiakkaan edellyttämä suostumus hoitaa tuottavammin kuin perinteisillä menetelmillä.

Vaikka ICT:llä on merkittävä rooli kustannuksiin ja tuottavuuteen, on huomattava että kuntasektorilla palvelut ovat hyvin työvoimavaltaisia, eikä kaikkia palveluja erityisesti hoitoon ja hoivaan liittyen voida korvata tietotekniikalla, mutta se osa mikä voidaan, tulisi korvata.

Erityisen tärkeää on parantaa julkisten tietohallinnon järjestelmien yhteentoimi-vuutta. Tähän pyritään tiivistämällä julkisen sektorin sisäistä yhteistyötä VM:n hallinnon kehittämisosaston puitteissa toimivan Julkisen tietohallinnon neuvotte-lukunnan, KuntaIT- ja ValtIT-toimintojen sekä SADe -ohjelman avulla mm. ko-koamalla yhteen eri sektorihallintojen kehittämishankkeita vaikuttavimmiksi ko-konaisuuksiksi, parantamalla julkisen hallinnon suositusten (JHS) laatua sekä kat-tavuutta ja näin edistämällä niiden käyttöä mm. tietojärjestelmien kilpailuttami-sessa ja kehittämisessä sekä poikkeustapauksissa lainsäädännön avulla, kuten terveydenhuollon julkisen ja yksityisen sektorin yhteisen asiakastietojärjestelmän aikaansaamiseksi. Myös SITRA on viime aikoina ollut aktiivisesti mukana kun-tasektorin tuottavuuden nostotalkoissa ja osaltaan panostanut erityisesti tietojär-jestelmin yhteensopivuuteen ja kehittämiseen.

Hyvin tärkeätä onkin kaikin tavoin edistää julkisen hallinnon sisällä hyvien käytäntöjen ja ideoiden saattamista laajempaan käyttöön mahdollisimman pian. Tässä suhteessa kuntasektorilla on paljon tehtävää.

Luonnos hallituksen esitykseksi julkisen hallinnon tietohallinnon ohjausta ja tieto-järjestelmien yhteentoimivuutta koskevaksi lainsäädännöksi on valmistumassa kesäkuussa. Luonnosta on valmisteltu eri ministeriöiden ja Kuntaliiton yhteistyönä vastauksena Eduskunnan joulukuussa 2009 tarkastusvaliokunnan mietinnön poh-jalta hyväksymään kannanottoon.

Kuntaliitto vastoin monesti julkisuudessa olleita käsityksiä on pitänyt julkisen hallinnon tietotekniikan yhteentoimivuuden nykytilaa varsin hyvänä. Sitä on rakennettu tilannekohtaisten tarpeiden ja säädösten mukaan sekä usein myös toiminnan tuottavuutta merkittävästi lisäten. Keskeinen ongelma on ollut kyky sopeutua tulevaisuuden haasteisiin. Nykyinen hyvin organisaatio- ja sektorikeskeinen tietotekniikka ei taivu helposti tukemaan tuottavuuden kohottamisen edellytyksenä olevia joustavia ja nopeitakin palvelutuotannon organisoinnin muutoksia.

Yksi tärkeimmistä rakenneriippumattomuutta julkisen hallinnon palveluihin luovista hankkeista on terveydenhuollon sähköinen potilasarkisto, jonka toteuttamiseen kaikista vaikeuksista huolimatta on taattava riittävät resurssit.

Edellä mainittuun lakiluonnokseen sisältyy suurimpana muutoksena se, että yhteisesti valmisteltu julkisen hallinnon suositus voidaan säätää asetuksella koko jul-kishallintoa sitovaksi. Pelkkä norminanto-oikeus ei kuitenkaan merkitse kovin suurta eikä missään nimessä merkittävää muutosta nykytilanteeseen. Kuntaliitto on jo pitkään toivonut resurssien lisäämistä näiden julkisen hallinnon suositusten laadintaan. Lakiluonnoksen valmistelun yhteydessä on myös käynyt selväksi, että jo olemassa olevia informaatio-ohjauksen välineitä ei ole käytetty eivätkä hank-keiden rahoittajat ole juurikaan hyödyntäneet päätöksissään taloudellisen ohjauksen mahdollisuutta. Jotta uudella lailla olisi toivottua vaikuttavuutta, tarvitaan ohjausvälineiden lisäksi merkittävää lisäresursointia yhteentoimivuuden määritysten laadintaan, opastusta sekä uusia toimintatapoja julkisen hallinnon yhteistyöhön.

Sähköisiin palveluihin liittyy julkishallinnossa vielä runsaasti hyödyntämätöntä tuottavuuspotentiaalia. Samalla on kuitenkin tärkeätä muistaa, ettei kaikilla ole mahdollisuutta sähköisiin palveluihin ja etenkin kunnissa itsepalveluksi siirrettävissä olevien palveluiden osuus on koko palveluvalikoimasta rajallinen. Palvelujen saatavuuden ja toiminnan tuottavuuden kehittämiseksi tulee panostaa sähköisten kanavien rinnalla myös julkisen hallinnon paikalliseen yhteispalveluun.

Kuntatalouden tasapaino ja tuottavuus

Valtion ja kuntaliiton yhteisen kehitysarvion (Peruspalveluohjelma 2011-2014) mukaan kuntien ja kuntayhtymien vuoden 2010 tilikauden tulos muodostuu 200 miljoonaa euroa alijäämäiseksi ja rahoitusjäämä olisi - 1,6 miljardia euroa. Mikäli investointitasoa ei olennaisesti pienennetä, kuntien lainakanta kasvaisi noin 1,5 miljardia euroa eli 12,6 miljardiin euroon. Kunnilla onkin huomattava tarve sopeuttaa toimintaansa kustannustason nousua hitaampaan verokehitykseen ja samalla ikääntymisen vuoksi lisääntyvään palvelujen kysyntään. Kuntatalous pysyisi ilman veronkorotuksia, tuottavuuden lisäämistä ja säästötoimenpiteitä alijäämäisenä koko kehyskauden vuoteen 2014.

1990 luvun alun lamaan verrattuna nykyinen tilanne on kuitenkin toinen: vertailut muihin maihin osoittavat, että yhtä voimakasta tuottavuushyppyä kuin silloin, ei ole saavutettavissa.

Tässä tilanteessa kunnat tarvitsevat niin nopeavaikutteisia säästötoimenpiteitä kuin tuottavuutta nostavia pysyviä toimenpiteitä, joiden vaikutukset ovat pidempiaikaisia.

Mikäli kuntien ja kuntayhtymien oletettua vuosittaista toimintamenojen kasvua, (n. 3,5 % /vuosi), kyetään tuottavuutta nostamalla ja muutoinkin menokehitystä sopeuttamalla alentamaan yhteensä yhdellä prosenttiyksiköllä, niin vain osa kun-tatalouden rahoitusvajeesta tulee katetuksi näillä toimenpiteillä. Työvaltaisella kunta-alalla työpanoksen nopea vähentäminen johtaisi lakisääteisten palvelujen laadun ja saatavuuden niin voimakkaaseen heikkenemiseen, että sellainen kehitys ei nykyiseen lainsäädäntöön perustuen ole mahdollista.

 

Tuottavuuden parantaminen on välttämätöntä, mutta sen avulla voidaan kattaa ennakoidusta rahoitusvajeesta vain osa.  

Tuottavuuden parantamisen ja menojen muun hallinnan lisäksi tarvitaan kuntien rahoituspohjan vahvistamista, kohtuullista talouskehitystä sekä kuntien tehtävien uudelleen arviointia.

SUOMEN KUNTALIITTO

Martti Kallio

Johtaja, Kuntatalous