TRO 4/2012 vp Sosiaali- ja terveydenhuollon tietojärjestelmät ja rahoitus

Kuntaliitto yhtyy monilta osin valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksen 1/2012 keskeisiin havaintoihin. Kuten tarkastuskertomuksen johtopäätöksissä todetaan, on rahoite-tuilla hankkeilla saavutettu tuloksia, mutta selkeän ja pitkäjänteisen valtakunnallisen kehittämisstrategian ja riittämättömän koordinaation vuoksi ovat tulokset jääneet pääosin paikallisiksi.

​Ohessa on yksityiskohtaisempia näkemyksiä pyydettyihin osa-alueisiin

Valtionavustukset ja markkinahäiriöt, sekä toimialan yritysten liiketoimintamalli

Tarkastuksen kohteena ovat olleet pääasiassa vuosina 2004-07 tehtyihin valtionavustuspäätöksiin liittyvät hankkeet. 

Terveydenhuollon sähköisen tiedonhallinnan ja tietojärjestelmäratkaisujen toteutusmallit ovat historiallisesti pohjautuneet sektori- ja organisaatiokohtaisiin ratkaisuihin. Lähtötilanne järjestelmäratkaisujen ja niiden kehittämisen koordinaation osalta on ollut hajanainen.

Tarkastuksen piiriin kuuluneiden nk. klusterihankkeiden osalta voidaan todeta, että hankkeissa on toteutettu onnistuneesti STM:n linjausten mukaisesti tietojärjestelmäratkaisujen yhdenmukaistamistyötä, mutta johtuen valtakunnallisen koordinaation puutteesta ja ministeriövetoisen kansallisen määrittelytyön ja järjestelmätoimittajien tekemän kehittämistyön yhteensovittamisen haasteista, ei asetettuja tavoitteita onnistuttu täysimääräisesti saavuttamaan. Muilta osin voidaan tarkastuskertomuksen johtopäätösten mukaisesti todeta, että rahoitetuilla hankkeilla on saavutettu tuloksia, mutta selkeän ja pitkäjänteisen valtakunnallisen kehittämisstrategian ja riittämättömän koordinaation vuoksi ovat tulokset jääneet pääosin paikallisiksi.

Markkinoiden toimivuuden parantamiseksi on tietojärjestelmäratkaisujen yhteentoimivuuden varmistaminen keskeinen tekijä. On syytä huomioida, että tarkastuksen kohteena olevia kehittämishankkeita on toteutettu tilanteessa, jossa terveydenhuollon IT-markkinat ovat olleet myös globaalisti tarkasteltuna murroksessa, eikä tietojärjestelmäratkaisujen yhteentoimivuuden varmistamiselle ole ollut vakiintuneita toimintamalleja. Sääntelyn puute ja alan markkinoiden hajanaisuus ja toimimattomuus on nähty myös EU-laajuisesti keskeiseksi haasteeksi (mm. EU eHealth Action Plan, 2004). Kansainvälinen terveydenhuollon IT-ratkaisujen standardointi on kehittynyt voimakkaasti tarkasteluajanjaksolla, ja edellytykset yhteentoimivuuden ja markkinoiden toimivuuden parantamiselle ovat tällä hetkellä huomattavasti paremmat.

Tarkastuksessa havaitut ohjelmistojen yhteensopivuusongelmat ovat kuntien ja kuntayhtymien näkökulmasta keskeinen haaste, joihin tulisi puuttua kansallisella ohjauksella. Yhteensopivuuden puutteen vuoksi on kilpailu markkinoilla ollut vähäistä ja ohjelmistotuotteita kehittävien merkittävien yritysten oma riskinotto monessa kohdin lähes olematonta. Kuntaliitto kannattaa tarkastuskertomuksessa ehdotettua mahdollisten kilpailunrajoitusten selvittämistä kilpailuviraston toimesta. 

Julkisen hallinnon pyrkimys yhtenäisiin järjestelmiin tarkastuskertomuksessa mainituilla rahoituskeinoilla saattaa vastaisuudessa johtaa markkinoiden kuihtumiseen ja lisääntyvään yritysten passiivisuuteen uusien innovaatioiden kehittämisessä. Kuntaliiton mielestä tulevaisuudessa tulisi nykyistä enemmän painottaa kehittämisrahoituksessa hankkeiden kilpailua lisäävää vaikutusta.

Yhteentoimivuuden varmistaminen ja todentaminen tulisi saada kansallisella ohjauksella osaksi ohjelmistotuotteiden tuotekehitysprosesseja. Avoimuuden ja yhteentoimivuuden varmistamista ja vaatimusten toimeenpanokustannusten kantamista ei voida jättää yksin kuntien ja kuntayhtymien vastuulle.

Uuden tietohallintolain tarjoamat mahdollisuudet / rajoitukset ohjauksessa ja esille tulleiden ongelmien ratkaisemisessa

Kuntaliitto katsoo, että tietohallintolaki ja sen edellyttämä julkisen hallinnon kokonaisarkkitehtuurityö luovat edellytyksiä erityisesti tietojärjestelmäratkaisujen avoimuuden ja yhteentoimivuuden parantamiseen, sekä eri ministeriöiden vastuulla oleviin kansallisiin kehittämishankkeisiin liittyvien tavoitteiden ja toimenpiteiden yhteensovittamiseen, joihin toimenpiteet tulisi laajan vaikuttavuuden saavuttamiseksi kohdistaa.

Tietohallintolain toimeenpano ei ole Kuntaliiton näkemyksen mukaan kuitenkaan edennyt riittävän nopeasti ja toimeenpanoon osoitetut resurssit ministeriöiden osalta vaikuttavat tavoitteisiin nähden huomattavasti alimitoitetuilta. Lain tavoitteiden toteutuminen näyttäisi edellyttävän valtiovarainministeriön ja toimialakohtaisen kokonaisarkkitehtuurityön resurssien merkittävää lisäämistä.

Yksityinen ja kolmas sektori ovat merkittäviä sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottajia. Yhteentoimivuuden vaatimukset, sekä yhteisten perustietovarantojen hyödyntäminen tulisi saada tarvittavilta osin koskemaan myös yksityisiä toimijoita. Kuntaliitto näkee haasteeksi, ettei tietohallintolain nojalla ohjausta voida kohdistaa yksityisen ja kolmannen sektorin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutuottajiin.

Näkemyksemme mukaan tietohallintolain toimeenpanon ja yleisemmin JulkICT-kehittämistyön yhtenä keskeisenä riskinä on lisäksi se, että työ jää hallintokeskeiseksi, eikä toimenpiteitä pystytä suunnittelemaan palvelukokonaisuuksien ja asiointiprosessien kehittämisen näkökulmasta. Esimerkiksi monet kuntatoimijoiden järjestämisvastuulla olevat palvelukokonaisuudet eivät noudata ministeriöiden sisäistä tai välistä tehtävänjakoa.

Sopimusoikeudellinen asiantuntemus, kilpailuttaminen ja resurssit

Tietojärjestelmäratkaisujen kehittämistyön koordinoinnissa ja hankkimisessa vaaditaan erityisosaamista, jonka organisaatiokohtainen järjestäminen ja ylläpitäminen ei ole mahdollista. Tästä syystä tulisi hankinta- ja sopimusosaamista järjestää kuntatoimijoiden vastuulla olevan työn tueksi valtakunnallisesti. Esimerkkinä valtakunnallisesta tuesta on työ- ja elinkeinoministeriön ja Kuntaliiton yhteisrahoituksella toimiva Julkisten hankintojen neuvontayksikkö, jonka toiminta on hallitusohjelman mukaisesti vakinaistettu vuoden 2012 alusta. Myös kuntatoimijoiden hankintayhteistyön laajentamista sosiaali- ja terveydenhuollon ICT-ratkaisujen osalta olisi syytä arvioida.

Kuntaliiton mielestä myös julkisia hankintoja säätelevän lainsäädännön yksinkertaistamis/keventämismahdollisuudet tulisi ottaa arvioinnin kohteeksi.

Kuntarakenteen vaikutus ja merkitys terveydenhuollon tietoteknologian käyttöön ohjaamisessa, päätöksenteossa ja käytössä

Kuntaliitto näkee kuntarakenneuudistuksen ja tähän kytkeytyvän SoTe-järjestämisen muutokset mahdollisuutena yhtenäistää ja hallitusti uudistaa palveluiden tuottamisessa tarvittavia tietojärjestelmäratkaisuja, sekä selkeyttää kehittämisen koordinointiin liittyvää vastuunjakoa.

Tietojärjestelmäratkaisujen ja kokonaisarkkitehtuurin kehittäminen vaatii pitäjänteisyyttä. Huolenaiheena on, että rakenneuudistukset etenevät myös tietojärjestelmien uudistamisen näkökulmasta liian nopealla aikataululla, eivätkä kuntatoimijat ja tietojärjestelmäratkaisujen toimittajat pysty suunnittelemaan ja toteuttamaan tavoitteellisesti useita laajoja ja samanaikaisia muutoksia esitetyissä aikatauluissa. 

Nopeasti tehtävät, mittavat rakennemuutokset saattavat pakottaa suuriin järjestelmäinvestointeihin ja valitsemaan markkinoilla jo nyt olevista vaihtoehdoista ja näin siirtää uudistamis-työtä ja tietohallintolain tavoitteiden toteutumista useilla vuosilla eteenpäin. Onnistuessaankin tietohallintolaki alkaa vaikuttaa merkittävästi sekä kysynnässä että tarjonnassa vasta 2020-luvun alkupuolella. Keskimääräinen tietojärjestelmien uudistumissykli kuntasektorilla on yli kymmenen vuotta.

Kuntaliitto haluaa nostaa uudistuksiin liittyen myös esille, että palvelukokonaisuuksien asiakaslähtöisen kehittämisen ja tietoteknologian paremman hyödyntämisen merkittävänä esteenä on tällä hetkellä monimutkainen ja epätarkoituksenmukainen tietojen käyttöä ja luovuttamista koskeva lainsäädäntö. Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakastietojen käsittelyä koskevaa lainsäädäntöä ei ole aikaisemmin tarkasteltu kokonaisuutena, vaan kullakin lailla on oma säädöshistoriansa, ja lainsäädäntö epäjohdonmukaista sekä hallintokeskeistä. Organisaatiorakenteisiin sidoksissa oleva nykylainsäädäntö tekee uudistusten läpiviennin haasteelliseksi, eikä mahdollista asiakaslähtöistä palvelurakenteiden uudistamista ja toimintamallien kehittämistä esim. vanhustenpalveluissa. Nykyinen lainsäädäntö aiheuttaa pahimmillaan myös asiakas/potilasturvallisuuden tarpeetonta vaarantumista.

Vastuukysymykset tietotekniikan soveltamisessa, käytössä ja rahoituksessa (STM, VM, TEM) erityisesti viranomaisvastuun ja tarkoituksenmukaisen työnjaon näkökulmasta.

Tietoteknologiaratkaisujen ja tiedonhallinnan kehittämisen ohjausta ei tule erottaa palvelujärjestelmän kehittämisen ohjauksesta. Kuntaliitto näkee perusteltuna, että sosiaali- ja terveysministeriö vastaa myös jatkossa sosiaali- ja terveydenhuollon tiedonhallinnan kehittämistyön strategisesta johtamisesta. Strategisen johtamisen sisältö ja organisointi tulisi nykyistä selkeämmin kuvata ja kuntatoimijoiden vaikuttamismahdollisuudet johtamisen sisältöön ja paino-pistealueisiin turvata.

Koska sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutoiminnalla ja tietoteknologiaratkaisuilla on merkittäviä yhtymäpintoja muiden toimialojen ratkaisuihin, ja osa tarvittavista tukipalveluista on luonteeltaan koko julkisen hallinnon tasoisia, on perusteltua, että valtiovarainministeriön tehtäväksi on asetettu julkisen hallinnon tietohallinnon yleinen ohjaus. Tietohallintolain keinovalikoimaan liittyvien asetuksenantovaltuuksien osalta olisi hyvä, että valtiovarainministeriön toimesta asetusten valmisteluprosessia ja päätöksentekorakenteita voitaisiin vakioida eri ministeriöiden osalta, jotta voidaan parantaa eri ministeriöiden yhteistoimintaa, ja välttää tarpeetonta päällekkäistä sääntelyä.

Valtionavustusten ja rahoituksen suuntaamiseen liittyvät linjauskysymykset

Tietoteknologian hyödyntämiseen liittyvien innovaatioiden kehittämisen tukeminen on tärkeä osa sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujärjestelmän uudistamistyötä.

On perusteltua, että uudistamistyötä ja uusien teknistoiminnallisten innovaatioiden kehittämiseen liittyvää julkisen sektorin ja teknologiatoimittajien esikaupallista yhteistyötä voidaan tukea myös TEKES:n ohjelmien kautta. Rahoituksen pelisääntöjä tulisi kuitenkin tarkentaa, ja erityisesti rajata TEKES:n rahoitus sellaisille osaalueille, joilla ei ole vielä merkittävää kaupallista toimintaa tai tuotepohjaisia ratkaisuja.

Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan osalta Kuntaliitto näkee tärkeänä, ettei valtionavustusten kohdentamiseen liittyvää päätöksentekoa tarpeettomasti hajauteta, ja että rahoitusta voitaisiin jatkossa selkeästi kohdentaa kehittämistyön lisäksi myös toimivien ratkaisujen levittämiseen ja käytön laajentamiseen, joille tulisi suunnitella kansallisesti kuvatut toimintamallit.

SUOMEN KUNTALIITTO

Karri Vainio

erityisasiantuntija, Sosiaali- ja terveysyksikkö