Suomen kuntatalouden instituutiot ja luottokelpoisuus

​Tausta

Kuntien takauskeskus takaa Kuntarahoitus Oyj:n kautta järjestettävän Suomen kuntien varainhankinnan. Yksittäinen kunta ei siis takaa omavelkaisesti toisen kunnan velkaa, vaan yksittäisen kunnan vastuu rajoittuu sen väestöosuuteen Suomen väestöstä. Suomen kuntatalouksien luottokelpoisuus liittyy keskeisesti Kuntien takauskeskuksen lakisääteiseen perustehtävään, kuntien yhteisen varainhankinnan turvaamiseen ja kehittämiseen.

Kuntien takauskeskuksella on parhaat mahdolliset luottoluokitukset kahdelta keskeiseltä luottoluokitusyhteisöltä, Moody’silta ja Standard & Poor’silta. Molemmilla Kuntien takauskeskuksen käyttämillä luottoluokitusyhteisöillä on dokumentoidut luottoluokitusmenetelmät julkissektorin ja sen luottolaitosten arviointiin. Kuntien takauskeskus on sitonut katsauksensa Standard & Poor’sin (S&P) luokitusmenettelyihin. Katsaus pyrkii antamaan vastauksen kysymyksiin:

1. Mitkä ovat Suomen kuntatalouden instituutioiden vahvuudet ja heikkoudet luottoluokituslaitosten luokitusmenettelyjen ja arviointiperusteiden näkökulmista

2. Mitkä jatkuvuus- ja kehityspiirteet tulisi toteutua, jotta Suomen kuntatalouksien luottokelpoisuus säilyisi parhaana mahdollisena.

Katsaus antaa kattavan kuvan kuntainstituutioiden rakenteista ja luottokelpoisuuden taustatekijöistä.

EU-maita parhaillaan hallitsevasta velkakriisistä ja sen myötä heikosta talouskehityksestä on haittaa Suomelle ja kuntataloudelle. Heikko talouskehitys luo haasteita myös Suomen valtion luottokelpoisuudelle. Valtion luottokelpoisuus asettaa ylärajan muiden julkisen vallan yksiköiden luottokelpoisuudelle. Koska Suomessa on vain kaksi oman verotusoikeuden omaavaa julkishallinnon tasoa, on erityistä huomiota kiinnitettävä valtion ja kuntien yhteistyön toimivuudelle ja jatkuvuudelle.

Yhdentyvässä Euroopassa myös EU:n vaikutukset Suomeen ja Suomen kuntien toimintaan ja toimintaedellytyksiin muuttuvat. Esimerkiksi EU-rahoitus seuraavalla rakennerahastokaudella näyttäisi Suomen osalta olevan supistumassa jopa lähes 30 %. On olemassa riski, että kuntien rahoitusosuudet kasvavat EU:n rakennerahastohankkeisiin. Jos näin käy, se tulee vaikuttamaan myös kuntien mahdollisuuksiin hoitaa lakisääteisiä tehtäviään sekä osaltaan nostaa paineita kuntien verojen korotuksiin.

Kuntien ja Kuntien takauskeskuksen luottoluokituksen ja varainhankinnan kustannusten kehityksen kannalta on erittäin tärkeätä, että valtion luottokelpoisuus säilyy parhaana mahdollisena. Tämä korostuu nyt taloudellisesti vaikeana aikana.

Valtio-kuntayhteistyö

S&P:n periaatteet edellyttävät kuntien toimilta ennustettavuutta, lainsäädännön seurantaa ja siihen vaikuttamista. Perustan kestävälle valtio-kuntayhteistyölle luo rahoitusperiaatteen noudattaminen, josta viime vuosina on lipsuttu.

Meneillään oleva kuntauudistus ja siihen liittyvä kuntalain, sosiaali- ja terveydenhuollon sekä keskiasteen koulutuksen rakenneuudistukset ja kuntien valtionosuuksien uudistaminen, yleinen talouskehitys ja muut muutokset vaikuttavat kuntien toimintaympäristöön. Tämä edellyttää jatkuvaa arviointia kuntien ja niiden talouden tilanteen sekä vastuiden kehittymisestä muuttuvissa olosuhteissa.

Valtion ja kuntien yhteinen Peruspalvelumenettely sekä niin sanottu kriisikuntamenettely korostavat valtioyhteistyön tärkeyttä.

Kuntasektoria uudistettaessa on tärkeä ennakoida muutosten merkitys kuntien toimintojen rahoituksen ja vastuiden näkökulmasta. Tärkeätä onkin arvioida, missä määrin kunnat voivat tosiasiallisesti ja itsenäisesti vaikuttaa vastuullaan oleviin tehtäviin ja niiden rahoitukseen tulevaisuudessa.

Kuntien sopeutuminen

Suomen kunnat ovat aina kyenneet merkittävässä määrin sopeutumaan uusiin olosuhteisiin ja talouden suhdanteisiin sekä kuntien tehtävien ja vastuiden kasvuun. Kuntien toiminnan kansantuoteosuus ei merkittävässä määrin ole muuttunut viimeisten 20 vuoden aikana.

Tähän kehitykseen on osaltaan vaikuttanut Suomen kuntien laaja itsehallinto ja muun muassa oikeus päättää itse veloistaan.

Koska suomi on suuri ja harvaanasuttu maa, tarvitaan jatkossakin kuntien yhteistoimintaa sekä alueellista päätöksentekoa.

Myös kuntien tulopohjan laajentamiseen ja monipuolistamiseen on kiinnitettävä erityistä huomiota.

Katsauksessa korostetaan tärkeimpiä muutoskohteita eli väestön ikä-, alue- ja tuotantorakennetta. Muutokset kohtelevat kuntakenttää eri tavoin.

Tältä osin on syytä korostaa luokittajan toteamusta siitä, että yhteisen varainhankintajärjestelmän luottoluokituksen säilyminen parhaana mahdollisena edellyttää jatkossakin valtionosuuksien, kansallisen tasausjärjestelmän ja sitä täydentävien harkinnanvaraisen valtion tukien jatkuvuutta.

Kunnan vastuu elinkeinotoiminnan edistämisessä

Katsauksessa todetaan, että huoltosuhteen kohenemiseen vaikuttavat ensisijaisesti työllisyysasteen nostaminen ja tuottavuuden parantaminen. Niiden lisäksi luonnollisesti vaikuttaa muuttoliike ja erityisesti kokonaismuuttajana työssä olevien määrä.

Näihin myös kunnat voivat toiminnallaan vaikuttaa. Kuntien tuleekin toimia tehokkaasti ja edistää oman kuntansa ja alueensa elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä.

Vallitseva ja muuttuva rahoitustilanne ja lainsäädäntö voivat vaikuttaa rahoituksen saatavuuteen. S&P pyrkii huomioimaan kansalliset ja yksilölliset erityispiirteet maksuvalmiuteen; esim. kotimaisten pankkien vahvuus ja monipuolisuus yleisesti sekä erityisesti kuntasektorin lainoittamisen näkökulmasta.

Mahdollinen rahoituksen kiristyminen Kuntien takauskeskuksen takaaman kuntarahoituksen ulkopuolella saattaa edelleen johtaa Kuntarahoituksen voimakkaaseen vahvistumiseen kuntien luotottajana.

Samalla on varauduttava siihen, että Kuntarahoitukseen saattaa kohdistua paineita lainoittaa myös muunlaista toimintaa kuin mitä takauskeskuslaissa on määritelty.

S&P:n periaatteiden mukaan hyvä ulkoinen riskienhallinta edellyttää, että merkittävimmät ulkoiset riskit on selkeästi tunnistettu ja että niitä seurataan kokonaisvaltaisen ja uskottavan riskienhallintastrategian mukaisesti.

Tärkeätä onkin kiinnittää huomiota sen määrittelemiseen, mitä Kuntarahoituksen ja Kuntien takauskeskuksen yhteisellä varainhankinnalla voidaan rahoittaa. Kunnan oma määrittely rahoitettavaksi soveliaasta kohteesta ei Kuntaliiton mielestä ole riittävä.

Kuntaliitto esittää harkittavaksi erillisen lausunnonantomenettelyn toteuttamista. Tällainen menettely voisi toimia esimerkiksi Kuntaliiton yhteydessä ja sen puitteissa annettaisiin tarvittaessa lausunto kuntayhteisölle rahoituksen lainsäädännöllisestä perusteesta.

Kuntakonserni

Velanhallinnasta S&P toteaa, että ensisijaisena pyrkimyksenä on riskien minimointi ja toissijaisena kustannuksien alentaminen.

Tehtävien ja kuntakonsernien monipuolistuminen luo mm. sisäisen valvonnan ja riskien hallinnan tarpeita. Kuntalain osittaisuudistuksella selkeytettiinkin mm. kuntien riskien hallintaa, mitä Kuntaliitto pitää hyvänä. Kuntien tilinpäätöksiä vertailtaessa ja arvioidessa tulisikin tietää myös, miten tulokset kokonaisuudessaan ovat muodostuneet ja mikä on koko kuntakonsernin taloudellinen tilanne.

Kuntakonsernin kokonaistarkastelu on jatkuvasti lisääntynyt ja kunnallista laskentatointa ollaan kehittämissä konsernitarkastelun suuntaan.

Myös Kuntien takauskeskuksen tulisi jatkossa kiinnittää nykyistä enemmän huomiota niihin vastuisiin, joita kunnilla on kuntakonsernin kokonaisuudessa. 

Muu riskien hallinta

Katsauksessa todetaan, että kuntasektorille ei ole määritelty yhtenäistä linjaa esimerkiksi korkoriskien hallinnasta ja suojaustasosta tai käytettävistä instrumenteista.

Korkoriskien hallinta ei välttämättä edellytä johdannaisten käyttöä, vaan tärkeintä on oleellisten riskien tunnistaminen ja riskirajojen määrittely.

Ottaen huomioon kuntien erilaisuus ja taloudellinen tilanne, Kuntaliiton mielestä yhteisen linjauksen määrittely ei ole tarpeellista.

Suomessa ei tällä hetkellä ole saatavissa luotettavaa tilastoitua tietoa johdannaisten käytöstä ja volyymeista. Tietojenkeruuta tältäkin osin on tehostettava. 

Varojen ja maksuvalmiuden hallinta sekä kassavirta-analyysi 

Kuten katsauksessakin todetaan, maksuvalmiussuunnitelmista tai kassanhallinnasta ei ole sitovia yleisohjeita eikä käteisvarojen vähimmäistasoa ei ole valtakunnallisesti määritelty. Tältä osin tulisi tietojen keruuta parantaa, mutta varsinaisten rajojen asettamiseen ei ole tarvetta.

SUOMEN KUNTALIITTO

Timo Kietäväinen  

varatoimitusjohtaja

Jari Vaine

erityisasiantuntija, rahoitusala