Solmu IV -työryhmän ehdotukset ja loppuraportti ”Asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön tarkistamista selvittäneen työryhmän raportti”
Sosiaali- ja terveysministeriö on pyytänyt lausuntoa asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön tarkistamista selvittäneen työryhmän (Solmu IV) loppuraportista ja siihen sisältyvistä ehdotuksista muutoksiksi lainsäädännössä. Raportti on valmisteltu sosiaali- ja terveysministeriön vakuutusosastolla yhteistyössä eri ministeriöiden virkamiesten sekä Kelan ja Eläketurvakeskuksen asiantuntijoiden kanssa.
Sosiaaliturva rajataan raportissa tarkoittamaan sosiaalivakuutusta, rahaetuuksina maksettavia perhe-etuuksia ja terveyspalveluita. Asumisperusteisen sosiaaliturvalainsäädännön keskeisimmät säädökset ovat laki asumiseen perustuvan sosiaaliturvalainsäädännön soveltamisesta (soveltamisalalaki, 1573/1993) ja kotikuntalaki (201/1994). Lisäksi asumisperusteista sosiaaliturvalainsäädäntöä on muun muassa sairausvakuutuslaissa (1224/2004) ja työttömyysturvalaissa (1290/2002).
Työryhmän tehtävänä oli selvittää, mitä muutoksia Suomen lainsäädäntöön tulisi tehdä, jotta Suomeen muuttamisesta syntyvät, usein monimutkaiset sosiaaliturvakysymykset saadaan ratkaistua eikä kukaan putoa järjestelmien väliin.
Työryhmä ehdottaa pikaisesti toteutettavia lainsäädäntöteknisiä korjauksia EU/ETA-maiden välisen sosiaaliturvan koordinointia koskevaan kansalliseen normistoon ja esittää perusteellista arviointia vaativia muutostarpeita.
Kuntaliitto esittää lausuntonaan seuraavia huomioita:
Yleistä
Euroopan unionin oikeudessa on alkuajoista lähtien katsottu sosiaaliturvan koordinoinnin olevan oleellinen edellytys sisämarkkinaoikeudellisen henkilöiden vapaan liikkuvuuden toteutumisen kannalta. Sen rajoittamisperusteita yleinen järjestys, turvallisuus, kansanterveyden suojaaminen ja henkilön kyky vastata toimeentulostaan vastaanottavassa jäsenvaltiossa on tulkittu suppeasti. Jäsenvaltioiden sosiaaliturvajärjestelmiä on pyritty sovittamaan yhteisin koordinaatiosäännöin yhteen niin, etteivät liikkuvuuden vapautta käyttävät henkilöt menetä sosiaaliturvaoikeuksiaan tai joudu maksamaan päällekkäisiä vakuutusmaksuja. EY-tuomioistuin on luonut tulkintaperiaatteet sille, milloin sosiaaliturvaetuuden voidaan katsoa kuuluvan koordinaatiosääntöjen soveltamisalaan. Sosiaalietuudet ja niiden myöntämisedellytykset määritellään kuitenkin edelleen kansallisella tasolla kunkin jäsenvaltion oikeuskulttuurin ja poliittisen perinteen mukaisesti.
Suomalaisen asumiseen perustuvan sosiaaliturvan haasteet ovat liittyneet yhtäältä sisämarkkinaoikeudellisten vaatimusten, kansallisten säännösten syrjimättömyyden ja yhdenvertaisen kohtelun toteutumiseen ja toisaalta maahanmuuttoa ja liikkuvuutta koskevien direktiivien implementointiin kansallisessa lainsäädännössä. Lisähaasteen on tuonut asumisen käsite, joka määritellään epäyhtenäisellä tavalla sekä kansallisessa lainsäädännössä että jäsenvaltioiden kesken.
Sosiaali- ja terveysministeriön asettaman Solmu IV -työryhmän (STM040:00/2011) tehtävänä oli valmistella soveltamisalalain ja siihen läheisesti liittyvän lainsäädännön tarkistamista niin, että asumisperusteisen sosiaaliturvan edellytyksiä täsmennetään ja sopeutetaan laajenevaan liikkuvuuteen ja muuttoliikkeeseen.
Yleisenä huomiona voidaan todeta, että Suomen asumisperusteista sosiaaliturvaa koskeva lainsäädäntö on pirstaleista ja uudistukset tervetulleita. Raportissa on otettu kantaa keskeisiin tulkintaepäselvyyksiin ja ehdotettu muutoksia, jotka vaativat vielä jatkotyöskentelyä mm. kustannusvaikutusten arvioinnin osalta.
Työryhmä muodostui eri ministeriöiden virkamiehistä sekä Kelan ja Eläketurvakeskuksen asiantuntijoista.
Kuntaliitto toteaa, että työryhmässä oli laaja edustus valtiohallinnosta, mutta Kuntaliiton tai kuntien edustusta ei työryhmässä ollut. Kuntia ei työryhmän työskentelyn aikana kuultu muullakaan tavoin. Kunnat kuitenkin vastaavat suurelta osin asumisperusteisen, kotikuntalakiin tukeutuvan sosiaaliturvan toimeenpanosta.
Ehdotetut minimimuutokset
Työryhmän mukaan pikainen muutos lainsäädännössä arvioitiin välttämättömäksi seuraavissa kohdissa:
soveltamisalalain 4 kuukauden työskentelyedellytys lyhennetään 1 kuukauteen
säädetään sosiaaliturvaan kuulumisen päättymisestä
2 vuoden sijasta 1 vuoden työsopimus ja tosiasiallinen vuoden asuminen katsotaan osoitukseksi vakinaisesta muutosta
Suomesta lähetettyjen työntekijöiden ja yrittäjien perheenjäsenten oikeutta kuulua Suomen sosiaaliturvan piiriin täsmennetään
selkeytetään hallinnollista epäselvyyttä ETK:n ja Kelan antamien päätösten suhteen
oleskeluluvan hakemusaika huomioidaan takautuvasti sosiaaliturvaoikeuksista päätettäessä ja sairausvakuutuslain 180 päivän asumisvaatimus muutetaan vakuuttamisvaatimukseksi
osana Rajat ylittävän terveydenhuollon ohjausryhmän ehdotuksia määritellään, mikä kunta vastaa hoidon järjestämisestä ja milloin valtio vastaa aiheutuneista hoitokustannuksista
tehdään tekninen siirto soveltamisalalakiin koskien vammaisetuuksia.
Ehdotetut jatkotoimenpiteet
vakuutuksen jälkisuoja-aika
mahdollisuus yhtenäistää kansalliset asumisen määrittelyt keskenään ja/tai asetuksen (EY) 987/2009 kanssa
oikeus säilyä Suomen sosiaaliturvan piirissä yli vuoden poissaolon ajan ja sen suhde maksuvelvollisuuteen
työttömyysvakuutuksen päättäminen toistuvan työvoimapoliittisesti moitittavan käyttäytymisen johdosta kansainvälisissä tilanteissa
sairausvakuutuksen sairaanhoitomaksun tai muun veroluonteisen sosiaalivakuutusmaksun periminen ja selvittää yhteys lähdeveroon.
Perusteellista arviointia vaativia muutostarpeita
tasapainon turvaaminen henkilöiden oikeuksien ja velvollisuuksien välillä
vaihtoehdot, siirrytäänkö asumisperusteisesta kohti vakuutusperusteista järjestelmää.
Kuntaliitto lausuu edellisiin:
Hallitusohjelman mukaan uusien ja nykyisten tehtävien ja velvoitteiden lisäämistä ja laajentamista kunnille rajoitetaan ja niille osoitetaan valtion rahoitusosuutena yli puolet todellisista kustannuksista. Valtion ja kuntien väliset tehtävien siirrot toteutetaan kustannusneutraalisti.
Työssäoloehdon lyhentäminen neljästä kuukaudesta yhteen kuukauteen sekä EU-/ETA maista tulevien että kolmansista maista työnteon perusteella vakuutetuksi tulevin henkilöiden kohdalla aiheuttaisi kunnille lisää julkisen terveydenhuollon kustannuksia, muutosten koskettaessa tällä hetkellä vähintään noin 1500 henkilöä.
Lähetettyjen yrittäjien perheenjäsenten kuuluminen Suomen sosiaaliturvaan saattaisi myös lisätä julkisen terveydenhuollon kustannuksia ja kuntien rahoitusvastuuta.
Lisäksi vakituisen asumisen käsitteen muokkaaminen nykyisestä lisää kustannuksia valtiolta kunnille.
Vakuutettunaolon päättymisen kytkeminen työskentelyn päättymiseen selkeyttäisi kansallista lainsäädäntöä. Jälkisuoja-ajan, josta säädetään mm. Ruotsissa, käyttöönoton kustannuksia ja tarkempaa sisältöä tulisi selvittää.
Raportissa ei ole arvioitu muutosehdotusten kunnille aiheutuvia kustannuksia. Muutosehdotusten valmistelu ja toimeenpano tulisi hoitaa niin, että samanaikaisesti selvitetään vaikutukset sekä valtion että kuntien kannalta. Kuntaliitto ei voi hyväksyä esitettyjä muutoksia ilman, että muutosten kustannusvaikutuksia ja niiden edellyttämiä toimenpiteitä olisi arvioitu etukäteen. Ehdotetut muutokset on toteutettava kuntien kannalta kustannusneutraalisti.
Vakinaisen asumisen määritteleminen kansallisella tasolla mahdollisimman yhdenmukaisesti selkiyttäisi käytännön tilanteita. Asumiskäsitteiden epäyhteneväisyyden taustalla on viranomaisten erilaiset tarpeet. Määritelmien yhdenmukaistaminen ja säännösten kokoaminen yhteen lakiin helpottaisi sosiaaliturvan koordinaatioasetuksen taustalla olevaa yhden jäsenvaltion sosiaaliturvalainsäädännön periaatteen soveltamista käytännössä, mikä osaltaan edistäisi yhä kasvavaa henkilöiden vapaata liikkuvuutta ja potilasdirektiivin myötä lisääntyvää terveyspalveluiden vapaan liikkuvuuden ja sijoittautumisen toteutumista. Jatkotoimenpiteisiin kirjattua tavoitetta siitä, että asumisen määrittelylle tulisi olla vain yksi kansallinen säännöstö, jota kaikki luotoisetuuksia toimeenpanevat viranomaiset noudattavat, voi pitää kannatettavana.
Julkisen terveydenhuollon palvelun käyttäjältä ei ole voinut periä aiheutuneita hoitokustannuksia sosiaaliturvan koordinaatioasetuksen ja kansainvälisten sosiaaliturvasopimusten perusteella. Nykyisin aiheutuneet hoitokustannukset ovatkin jääneet hoidon antaneelle kunnalle tai kuntayhtymälle eikä kunta tai kuntayhtymä ole saanut niistä valtion korvauksia. Tämä on kuntien kannalta kohtuutonta, sillä kotikunnattomat henkilöt eivät maksa kunnallisveroja eivätkä näin osallistu julkisen terveydenhuollon kustannuksiin. Kotikunnattomia ei ole otettu huomioon myöskään valtionosuuksia laskettaessa. Kuntaliitto kannattaa esitystä siitä, että kunnille ja kuntayhtymille korvattaisiin kotikunnattomien julkisen terveydenhuollon kustannukset valtion varoista.
Yhteisön lainsäädäntö perustuu työnteon vakuuttamiseen perustuvaan sosiaaliturvajärjestelmään. Suomen sosiaaliturvajärjestelmä eroaa muiden jäsenvaltioiden järjestelmistä myös monella muulla tavoin, esim. erillisten sairausvakuutus- ja terveyspalvelujärjestelmien sekä eläketurvan rakenteen näkökulmista. Vakuutukseen perustuvaan järjestelmään siirtymisellä ei voida ratkaista Suomen ja muiden EU-maiden sosiaaliturvajärjestelmien erojen yhteensovittamisesta tulevia haasteita. Sitä eivät myöskään puolla kustannukset: OECD-tutkimusten mukaan Suomen nykyjärjestelmää voidaan perustella myös kustannustehokkuuden näkökulmasta.
SUOMEN KUNTALIITTO
Tuula Haatainen
varatoimitusjohtaja
Tarja Myllärinen
johtaja, sosiaali- ja terveys