Opetusministeriön asettaman työryhmän ehdotus yleisten kirjastojen laatusuositukseksi
Opetusministeriön vuonna 2000 julkaisemassa Kirjastopoliittisessa ohjelmassa 2001 – 2004 esitettiin yleisille kirjastoille laatusuosituksia, jotka koskivat kirjastopalvelujen saavutettavuutta, tiedon saatavuutta ja palveluja sekä palvelujen käyttöä. Laatusuosituksia on käytetty pääasiassa arviointikriteereinä lääninhallitusten peruspalveluarvioinneissa sekä jonkin verran kirjastojen itsearvioinneissa. Myöhemmin niitä on jonkin verran täydennetty valtionhallinnon toimesta.
Toukokuussa 2009 opetus- ja kulttuuriministeriö käynnisti yleisten kirjastojen laatusuositusten uudistamisen asettamalla työryhmän, jonka tuli laatia esitys yleisten kirjastojen toimintaa koskevasta laatukriteeristöstä.
Esityksensä johdannossa työryhmä toteaa, että se pyrki työssään tietoisesti ”miettimään asioita” kirjastojen itsearvioinnin kannalta ja työstämään itsearviointia auttavia ja tukevia laatusuosituksia. Lisäksi se päätyi uudistettujen laatusuositusten lisäksi kokoamaan niitä taustoittavan arvioinnin viitekehyksen sekä kirjastojen laatutyötä koskevan laadunhallintasuosituksen.
Tässä lausunnossa keskitytään kirjastopalvelujen uudistettuihin laatusuosituksiin ja niiden käyttökelpoisuuteen.
Paikallisen ja alueellisen arvioinnin työnjako
Kirjastopalvelujen kuntatason arviointia esityksessä kuvataan hyvin. Korostetaan, että arviointi nähdään ”oleellisena osana kunnan johtamisjärjestelmää ja keinona kehittää kunnan toimintaa ja palveluja”. Todetaan myös aivan oikein, että kunnan omassa arvioinnissa lähtökohtana ovat valtuuston visio, tavoitteet ja toimintastrategia.
Kuntien järjestämien kirjastopalvelujen arvioinnissa on edelleen tärkeätä kirkastaa paikallis- ja aluehallinnon työnjakoa. Paikallistasolla kirjastopalvelujen arviointivastuu on kunnalla/kunnilla kuntakohtaisesti laadittujen tai kuntien yhdessä sopimien arviointikriteerien pohjalta. Kirjastojen kuntakohtainen arviointi ei kuulu valtion aluehallinnon tehtäviin, vaan sille luontuu pikemminkin palvelujen kehittämiseen liittyvä ”vuoropuhelu kunnan kanssa” kuten esityksessä todetaan.
Laatusuositukset kirjastopalvelujen paikallisessa arvioinnissa ja kehittämisessä
Kuten työryhmä toteaa, sekä aiemmat että nyt uudistetut kirjastojen laadunhallintasuositukset on tehty erinomaisesti toimivan organisaation tunnuspiirteiden pohjalta ja ne perustuvat siis erinomaisuuden tavoittelulle. Taustalla on laatukilpailun ajattelumalli ja tilanne, jossa vain parhaat voivat menestyä. Näin ollen on ymmärrettävää, että aiempien peruspalveluarviointien tulosten mukaan vain pienellä osalla kirjastoista toiminnan tunnusluvut yltävät laatusuositusten tasolle. Esimerkiksi vuonna 2007 kunnista vain 40 prosenttia hankki suositusmäärän uutta aineistoa ja toisessa peruspalveluarvioinnissa vain kolmannes kunnista pystyi täyttämään kirjastonsa aukioloaikoja koskevan suosituksen.
Tämä merkittävä eroavaisuus tulee esiin verrattaessa myös esimerkiksi kirjastojen peruspalveluarviointien ja useimpien kirjastojen asiakaskyselyjen tuloksia. Samaan aikaan kun erinomaisuuden tunnuslukuja arviointikriteereinä käyttävät peruspalveluarvioinnit välittävät kirjastopalvelujen tilasta synkkää kuvaa, ilmaisevat kirjastojen asiakkaat lähes poikkeuksetta olevansa tyytyväisiä palveluihin.
Kuntien ja kirjastojen voimavarat ovat rajalliset eikä näköpiirissä ole, että ne tulisivat kasvamaan. Voidaan kysyä, toimivatko erinomaisuuteen perustuvat kriteerit kirjastopalvelujen arviointikriteereinä ja kehittämiseen motivoivina työkaluina, kun ne ovat ylimitoitettuja suhteessa kuntien ja niiden kirjastojen suurimmalla osalla käytettävissä oleviin resursseihin nähden.
Tulisiko kansallisenkin kirjastopolitiikan arvo-orientaation sekä arvioinnin ja kehittämisen lähtökohdaksi laatukilpailuasetelman ja ”erinomaisuuden eetoksen”, sijaan ottaa ”riittävyyden eetos”? Voitaisiinko tavoitteeksi asettaa riittävän hyvien, tasavertaisten ja asiakaslähtöisten kirjastopalvelujen turvaaminen ja tuoda laatukriteeritkin lähemmäs kirjastojen arkityötä ja todellisuutta? Myös peruspalveluarvioinneissa saatu tieto olisi tällöin kunnille hyödyllistä.
Kuntien kokemukset kaikille kirjastoille yhteisten laatusuositusten käytöstä
Lääninhallitusten vuoden 2007 peruspalveluarvioinnin yhteydessä kirjastoja pyydettiin arvioimaan kuinka käyttökelpoisia tai ajantasaistamista vaativia Kirjastopoliittisen ohjelman suositukset ovat. Kyselytulosten mukaan laatusuositusten joukossa oli useita sellaisia, joiden uusiminen sai kannatusta.
Esimerkiksi saavutettavuuden laatusuosituksena on kriteeri, jonka mukaan 80 prosentilla väestöstä palvelupaikka on enintään 2 km päässä tai kirjastoautopysäkki enintään 1 km päässä. Kirjastojen mukaan tämä kuvaa heikosti väestömäärältään, taajama-asteeltaan ja palvelualueen suuruudeltaan erilaisia kuntia eikä suositus vastaa asiakkaiden nykyisiä kirjastonkäyttötottumuksia. Asiakkaat käyttävät usein kirjastoa, joka on asiointimatkan varrella, eivätkä sijainniltaan lähintä kirjastoa.
Kirjaston uutuushankintoja koskeva laatusuosituksen todettiin puolestaan soveltuvan huonosti erikokoisille kirjastoille. Tästä palautteesta huolimatta on mainitut laatusuositukset otettu mukaan myös nyt uudistettuihin suosituksiin.
Laatusuositusten käyttökelpoisuutta arvioitiin myös Pohjois-Pohjanmaan kirjastojen yhteisessä Parkki-arviointiprojektissa. Suositusten todettiin sopivan parhaiten keskisuurille tai pienehköille kirjastoille. Havaittiin, että suurissa kaupungeissa ja aivan pienissä kunnissa saadut huonommat tulokset eivät välttämättä kertoneet huonosta laadusta, vaan mittarin sopimattomuudesta. Johtopäätöksenä Parkki-projektissa todettiin, että yksi suositus ei välttämättä ole hyvä erikokoisille kirjastoille.
Työryhmän tehtäväksi annon mukaan laatukriteeristössä tulee huomioida paikalliset ja alueelliset olosuhteet ja niistä tulee olla johdettavissa työkaluja tukemaan kirjastojen itsearviointia. Kirjastojen käytännön kokemukset osoittavat kuitenkin että kaikille kunnille soveltuvien kirjastopalvelujen laatusuositusten laatiminen on lähes mahdotonta, koska palvelujen järjestämisen olosuhteet ja käyttäjien palvelutarpeet vaihtelevat hyvin paljon.
Kirjastojen on myös reagoitava nopeasti yhteiskunnassa ja teknolo-giassa tapahtuviin muutoksiin, kuten esimerkiksi maahanmuuttaja-asiakkaiden määrän kasvuun tai palvelujen siirtymiseen verkkoon. Esimerkiksi kunnan palvelurakenteiden ja muut toimintaympäristön muutokset ovat ristiriidassa pysyvien laatukriteereiden käytön kanssa, ja ne saattavat jopa hidastaa palveluinnovaatioiden kehittämistä kirjastoissa.
Kirjastopalvelujen laadun ”standardointi” kaikille kirjastoille yhteisten laatukriteerien avulla lähtee siitä, että asiakkaiden tarpeet määritellään palvelun tarjoajan näkökulmasta. Kuitenkin aito käyttäjälä0htöisyys on välttämätöntä kuntapalveluiden kehittämisessä. Vain käyttäjälähtöisesti toimien palvelut saadaan paremmin vastaamaan asiakastarpeita sekä myös kustannustehokkaammiksi. Viime kädessä vain kirjastojen käyttäjät voivat esimerkiksi asiakaskyselyjen ja – foorumien avulla määritellä palvelujen laadun.
Paremmin kuin laatusuosituksiin mukaan otetut erilaiset määrälliset laatuindikaattorit, soveltuvat kirjastojen käyttöön sanalliset laatukuvaukset kuten esimerkiksi uudistetut kokoelmia koskevat laatusuositukset (s. 43).
Suomen Kuntaliitto korostaa, että
Valtion ja kuntien yhteisessä intressissä ovat laadukkaat ja saavutet-tavat kirjastopalvelut ja niiden jatkuva kehittäminen. Kunnat ja niiden yhteenliittymät vastaavat siitä, miten palvelut käytännössä järjestetään. Riittävän hyvään palvelutasoon tähtäävät laatusuositukset voivat toimia valtakunnallisina suuntaviivoina hyvien kirjastopalvelujen kehittämisessä. Valtakunnallisia suosituksia ei kuitenkaan voida pitää hyvinä mitoitusperusteina paikallisesti, koska ne eivät perustu paikallisiin tarpeisiin tai toimintamalleihin, jotka vaihtelevat. Kunkin laatusuosituksen soveltuminen paikallisiin olosuhteisiin on aina harkittava erikseen.
Kunnissa on asetettava sellaisia tavoitteita, jotka pystytään käytettävissä olevin voimavaroin toteuttamaan. Paikallisten laatutavoitteiden määrittelyssä voidaan valtakunnallisten suuntaviivojen lisäksi käyttää apuna myös esimerkiksi seudullisia tai samaan kuntaryhmään kuuluvien kuntien tietoja. Arvioinnin lähtökohtana ovat kuitenkin aina paikalliset olosuhteet ja arvioinneissa saatujen tulosten paikallinen tulkinta.
Tavoitteiden vahvistaminen kunnan poliittisissa päätöksentekoelimissä aina valtuustoon saakka varmistaa, että poliittiset tavoitteet ja käytännön toiminta ovat linjassa keskenään. Tällöin myös kuntalaiset voivat osallistua keskusteluun paikallisesta palvelutasosta ja eri palvelujen tärkeydestä. Tämä paikallinen keskustelu ei voi perustua valtakunnallisiin, kaikille kirjastoille samoihin laatutavoitteisiin vaan asukkaiden näkemyksiin. Asiakkaat puolestaan arvioivat palvelujen laatua omilla asukas- ja käyttäjäkriteereillään.
Kuten Opetus- kulttuuriministeriön yleisten kirjastojen laatutyöryhmä itsekin esityksessään (s. 21) toteaa, laatukriteerien tulee olla” niitä soveltavien ja käyttävien hyväksymiä ja ne tulisi mieluiten kehittää ”yhdessä erilaisia näkökantoja edustavien kesken ja yhdessä käyttäjien kanssa”. Tämä on mahdollista viime kädessä vain paikallisesti.
Muita työryhmän laatusuositusesitystä koskevia huomioita
Kunnallisen työmarkkinalaitoksen suosituksen päivitykset
Työryhmän esityksessä viitataan Kunnallisen työmarkkinalaitoksen vuonna 1989 kuntasektorille antamaa suositukseen tuloksellisuuden arvioinnista ja todetaan että siitä on unohtunut laatu. KT on kuitenkin päivittänyt suositusta jo kahteenkin kertaan (Tuloksellisen toiminnan kehittämistä koskeva suositus. Yleiskirje 24/2008). Siinä yhtenä mahdollisena – ja suositeltavanakin - kuntien strategiatyökaluna esitellään tasapainotettu mittaristo (BSC), jossa yhdeksi tuloksellisuuden osa-alueeksi toiminnan vaikuttavuuden, toimintaprosessien sujuvuuden ja taloudellisuuden sekä henkilöstön aikaansaannoskyvyn lisäksi katsotaan palvelun laatu.
Suositus kirjastojen kuntarahoituksesta
Työryhmän esitys sisältää ehdotuksen ”ylläpitäjän kirjastopalveluja koskevasta palvelulupauksesta”, joka puolestaan sisältää suosituksia kirjastojen kuntarahoituksesta (s.31) Siinä ehdotetaan ensinnäkin, että ”kunta takaa kirjastotoimintaan vakaan rahoituksen, joka on vähintään kansallista keskitasoa”. Lisäksi todetaan, että ”rahoitustasolla, joka vastaa 1 – 1,5 prosenttia kunnan käyttökuluista, turvataan laadukkaiden palvelujen tarjonta ja uusiutuvan kokoelman ylläpito”.
Suositus kunnan takaamasta, ”vähintään kansallista keskitasoa” olevasta kirjastorahoituksesta herättää kysymyksen, miten se olisi mahdollista kun keskitason muodostuminen tilastoissa aina edellyttää sekä pienempiä että suurempia tilastolukuja. Kirjastopalvelujen järjestäminen voi paikallisista olosuhteista, esimerkiksi asukastiheydestä riippuen jossakin kunnassa tai jollakin alueella olla kalliimpaa kuin jossain muualla, aina ei suinkaan ole kyse suuremmasta resurssoinnista.
Toisena kirjastojen kuntarahoituksen tavoitteena esitetty ehdotus kirjastojen rahoituksen vakioimisesta1- 1,5 prosentin osuuteen kunnan käyttökuluista ei ole sekään kovin onnistunut. Palvelujen rahoitukseen käytetty osuus kunnan menoista ei kerro asukkaiden saamien palvelujen resursoinnista, vielä vähemmän laadusta. Kuntien käyttömenojen rakenne voi olla hyvinkin erilainen riippuen esimerkiksi siitä, mitä koulutuspalveluja kunta itse järjestää tai kuinka suuret ovat kunnan yleishallintokulut.
Kirjastojen henkilöstön osaaminen
Työryhmän esitys sisältää myös uudistetut henkilöstöä ja osaamista koskevat laatusuositukset. Esimerkiksi suositukset osaamistarpeiden säännöllisestä kartoittamisesta, havaittujen osaamisvajeiden korjaamisesta sekä henkilöstön osaamisportfolioiden ylläpidosta ovat kannatettavia.
Kunnissa henkilöstön osaaminen on monen tekijän summa. Kirjastotyössä koulutuksen lisäksi yksittäisen työntekijän osaamiseen vaikuttavat muun muassa asiakaspalvelukyvyt sekä ylisektoriaalisen palvelutuotannon lisääntyessä yhä useammin vuorovaikutus- ja verkostoitumistaidot. Työ kirjastossa on myös hyvin usein ryhmätyötä, jolloin ryhmän jäsenet täydentävät toinen toisensa osaamista. Laatusuositusehdotuksen mukaan ”kirjastojen osaamistaso ja henkilöstörakenne on lainsäädännön edellyttämä”. On kuitenkin huomattava, että lainsäädännössä kelpoisuusvaatimukset koskevat ainoastaan koulutus-, ei osaamistasoa. Jälkimmäisen määrittelee työnantaja, joka tarkastelee henkilöstön osaamista kokonaisuutena.
Henkilöstön osaamista kehitetään suosituksen mukaan tavoitteellisella täydennyskoulutuksella. Lisäksi suositellaan, että henkilöstön osaamisen ylläpito ja kehittäminen turvataan varaamalla siihen riittävästi rahaa ja aikaa. Määrällisenä suosituksena on kuusi päivää henkilötyövuotta kohti.
Kirjastohenkilöstön täydennyskoulutuksen tulee perustua kunnan kirjastopalveluille asetettuihin tavoitteisiin. Täydennyskoulutuksen tulee olla työnantajan päätettävissä, koska se myös vastaa palveluista. Työnantajan tarve järjestää henkilöstölleen täydennyskoulutusta vaihtelee työnantajayksiköittäin, ajankohdittain ja henkilöittäin. Siksi täydennyskoulutuspäivinä ilmaistu määrällinen suositus on liian jäykkä eikä palvele henkilöstön eikä työnantajan tarpeita.
SUOMEN KUNTALIITTO
Anneli Kangasvieri
johtaja, opetus ja kulttuuri
Maisa Lovio
erityisasiantuntija