Opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan konsernirakennetta ja -ohjausta koskeva selvitys

Opetus- ja kulttuuriministeriö asetti 30.8.2010 selvityshenkilöt Harri Skogin ja Håkan Mattlinin pohtimaan hallinnonalansa konsernirakenteen, ohjauksen ja rahoitusjärjestelmän kehittämistä siten, että toiminnan laatua, vaikuttavuutta ja tehokkuutta voidaan parantaa. 

Selvityksessään ”Yhdessä enemmän” selvityshenkilöt ehdottavat konsernirakenteen tiivistämistä merkittävästi. He esittävät muun muassa, että perustetaan julkishallinnollisena laitoksena toimiva koulutuksen arviointikeskus, johon sijoittuvat nykyisten Koulutuksen arviointineuvoston, Korkeakoulujen arviointineuvoston ja Opetushallituksen arviointitoiminnat sekä Ylioppilastutkintolautakunnan toiminnat. Selvityksessä ehdotusta perustellaan, että toimintojen yhteen kokoamisella voitaisiin saavuttaa toiminnallisia ja taloudellisia synergiaetuja sekä vahvistaa arviointikeskuksen itsenäistä asemaa arviointitoiminnassa.

Kuntien, kuten muidenkin koulutuksen järjestäjien kannalta on suuri merkitys sillä miten koulutuksen kansallinen arviointitoiminta on organisoitu. Kuntaliitto tukee selvityshenkilöiden esitystä koulutuksen arviointitoiminnan yhdistämisestä yhdeksi koulutuksen arviointikeskukseksi. Arviointitoiminnan yhdistäminen tekisi mahdolliseksi muun muassa kustannustehokkaan toiminnan, arviointi- ja koulutustoimialan asiantuntemuksen paremman hyödyntämisen, ulkopuolisen arvioinnin päällekkäisyyksien ja toimijoiden välisten työnjakoa koskevien epäselvyyksien ja jännitteiden poistamisen. Samoin olisi edellytyksiä vahvistaa arvioinnin luotettavuutta sekä riippumattomuutta niin että myös harjoitettua koulutuspolitiikkaa voitaisiin arvioida.

Selvityksessä ei oteta kantaa nykyisten aluehallintovirastojen vuosittain suorittamaan peruspalveluarviointiin. Aluehallintoviranomaiset toimivat, kuten lääninhallitukset ennen viimeisintä aluehallintouudistusta, myös opetus- ja koulutuspalvelujen valvontaviranomaisina. Kuntaliitto korostaa, että arvioinnin riippumattomuus edellyttäisi kuitenkin arvioinnin ja kanteluiden käsittelyn erottamista toisistaan eikä arvioinnin jatkossa tulisi lainkaan kuulua aluehallintovirastojen tehtäviin. Myös aluehallintovirastojen peruspalvelujen arviointi tulisi siirtää perustettavalle koulutuksen arviointikeskukselle. Uuden arviointielimen tulisi vastata kaikkiin koulutuspoliittisen päätöksenteon ja kehittämistoiminnan arviointitiedon tarpeisiin. 

Koulutuksen kansallisen arvioinnin epäkohtien poistaminen 

Sekä molempien arviointineuvostojen että Opetushallituksen arviointitoiminta kohdistuu suurelta osin kuntien järjestämään opetukseen ja koulutukseen. Koulutuksen arviointineuvostoa ja sen tehtäviä koskevaa asetusta (1061/2009) sovelletaan perusopetuslaissa (628/1998), lukiolaissa (629/1998), ammatillisesta koulutuksesta annetussa laissa (630/1998), ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa (631/1998), vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa (632/1998) ja taiteen perusopetuksesta annetussa laissa (633/1998) tarkoitetun koulutuksen ulkopuoliseen arviointiin.

Opetushallituksen tehtävänä ovat perusopetuslain 14 §:ssä ja lukiolain 10 §:ssä tarkoitettujen tuntijaon ja opetussuunnitelman perusteiden mukaisten eri oppiaineiden kansallisten oppimistulosten seuranta-arvioinnit. Niiden lisäksi Opetushallitus tekee ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 13 §:ssä tarkoitettujen opetussuunnitelman perusteiden ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 13 §:ssä tarkoitettujen tutkintojen perusteiden mukaisia kansallisia oppimistulosten seuranta-arviointeja.

Koulutusta järjestävien kuntien kannalta nykyisessä opetuksen ja koulutuksen kansallisessa ulkopuolisessa arviointitoiminnassa on edelleen merkittäviä epäkohtia, jotka tulisi saada poistettua uudessa organisaatiossa.

Opetushallituksen oppimistulosarvioinnit

Opetushallitus valmistelee ja päättää opetuksen ja tutkintojen perusteiden opetussuunnitelmat ja on täten keskeinen vaikuttaja opetussuunnitelmaohjauksessa. Sen suorittama oppimistulosten seuranta-arviointi ei näin ollen ole objektiivista, opetushallinnon ulkopuolella olevaa riippumatonta ja luotettavaa arviointia. Ollakseen hyödyllistä koulutuksen järjestäjille oppimistulosten arviointiin tulisi myös liittää tuloksia taustoittavia tietoja esimerkiksi opetuksen ja kouluilmapiirin pedagogisista ja sosiokulttuurisista yhteyksistä, lasten ja nuorten opiskeluasenteiden muutoksista ja muista oppimistuloksiin vaikuttavista tekijöistä. Myös arvioinnin metodologiaan, erityisesti oppimistulosten mittareiden validointiin sekä arviointiaineistojen laadun varmistamiseen tulisi uudessa arviointikeskuksessa kiinnittää erityisesti huomiota.

Koulutuksen arviointikeskuksessa olisi mahdollista kasvattaa oppimistulosten arvioinnin asiantuntemusta ja tutkia oppimistulosten vaihtelun taustalla olevia tekijöitä.

Opetushallituksen muu arviointitoiminta

Koulutuksen ulkopuolisen arviointitoiminnan uskottavuus ja vaikuttavuus perustuu arviointiorganisaation riippumattomuudelle. Koulutuksen arviointineuvoston perustamisen tarkoitus vuonna 2003 oli, että arviointi säilyttää riittävän läheisyyden päätöksentekoon, mutta siirtyy opetushallinnon sisältä – myös Opetushallituksesta - riippumattomiin asiantuntijaverkostoihin.

 

Arviointijärjestelmän uudistamisen yhteydessä vuonna 2009 linjattiin, että Opetushallituksen tehtäviin ei jatkossa oppimistulosten seuranta-arvioinnin lisäksi kuulu muuta arviointitoimintaa, vaan se kuuluu Koulutuksen arviointineuvoston vastuulle. Näiltä osin uudistus ei ole toteutunut, vaan Opetushallituksessa tehdään esimerkiksi ammatilliseen peruskoulutukseen liittyviä laajoja arviointeja. Tosiasiallisesti niiden kohteena on Opetushallituksen oman kehittämistoiminnan onnistuminen. Ongelmana on, että ammatillisen koulutuksen kehittäminen edellyttäisi kehittämistoiminnasta vastaavasta toimijasta riippumattomia, asiantuntevia arviointeja, joissa tarvittaessa arvioitaisiin myös asetettuja tavoitteita.

Opetushallituksen arviointitoiminnan liittäminen uuteen koulutuksen arviointikeskukseen varmistaisi arvioinnin riippumattomuutta ja poistaisi nykyisen työnjakoon liittyvän epäkohdan.

Aluehallintovirastojen arviointitoiminta

Arviointi ja informaatio-ohjaus ovat lähellä toisiaan ja sekä toiminnallisesti että läh-tökohdiltaan kaukana valvonta ja lupa-asioista. Arviointitieto kytkeytyy parhaimmil-laan strategisiin tavoitteisiin ja toiminnan kehittämiseen ja tutkimukseen. Peruspal-velujen arviointitoiminnan kattava sijoittaminen aluehallintovirastoon, jonka tehtäviin kuuluvat ohjaus, lupa-, valvonta- ja oikeusturvatehtävät, on arvioinnin perustehtävää ajatellen ongelmallista. Arvioinnin tehtävä on toiminnan kehittäminen, eikä sen tule olla hallinnollisen valvonnan väline.

Kuntalain 8 a §:ssä ja 8 b §:ssä säädetään valtion ja kuntien yhteistyössä tehtävästä kunnallisten peruspalvelujen ohjelmasta ja siitä vastaavasta neuvottelukunnasta.  Peruspalveluohjelmaan sisältyy kunnallisten peruspalveluiden arviointi.

Kunnallistalouden- ja hallinnon neuvottelukunta kokoaa toteutetuista arvioinneista saatua arviointitietoa ja yhdistää sitä muuhun riippumattomaan asiantuntija- ja tilastoaineistoon. Valtion ja kuntien yhteisessä työprosessissa tuotetun aineiston avulla neuvottelukunta laatii keskeisistä kuntien järjestämistä palveluista Peruspalvelujen tila- raportin osaksi Peruspalveluohjelmaa. Tavoitteena on, että päätöksentekijöillä hallinnon kaikilla tasoilla on mahdollisuus tämän kokonaiskuvan pohjalta arvioida peruspalvelujen kehittämistarvetta omissa organisaatioissaan. Riippumattoman koulu-tuksen arviointikeskuksen tuottama koulutusta koskeva arviointitietoa voitaisiin käyttää peruspalvelujen tilaa koskevassa raportissa erittäin hyvin.

Myös valtiovarainministeriön niin sanottu normihanketyöryhmä on raportissaan (Kuntiin kohdistuvan valtionohjauksen periaatteet, 13/2011) todennut, että arvioinnin riippumattomuus edellyttää toiminnan arvioinnin ja valvonnan erottamista toisistaan. Toimenpide-ehdotus liittyy nimenomaan siihen, että aluehallintoviranomaiset toimivat sekä kunnallisten peruspalvelujen arvioijina että kunnallisen toiminnan valvontaviranomaisina.

Aluehallintovirastojen peruspalvelujen arviointi tulisi siirtää perustettavalle koulutuksen arviointikeskukselle. Uuden arviointielimen tulisi vastata kaikkiin koulutuspoliittisen päätöksenteon ja kehittämistoiminnan arviointitiedon tarpeisiin.

Ylioppilastutkintolautakunta

Hyvä asia on, että selvityshenkilöt ovat ottaneet tarkasteluun mukaan Ylioppilastutkintolautakunnan toiminnan. Kuntaliitto on 3.3.2011 antanut lausunnon lukiokoulutuksen kehittämisen toimenpide-ehdotuksia valmistelevan työryhmän ehdotuksista. Lausunnossaan Kuntaliitto esittää, että Ylioppilastutkintolautakunnan toimintamalli on arvioitava. Koulutuksen arviointikeskuksen yhteydessä toimiminen toisi koulutuksen muuhun arviointiin synergiaetuja, muun muassa vaikuttavuutta koskeva arviointitietoa.

Ehdotus julkisoikeudellisesta laitoksesta

Julkisoikeudellisella laitoksella selvityshenkilöt tarkoittavat julkisoikeudellisesti perustettua organisaatiota, jonka oikeushenkilöllisyydestä, tehtävistä, vastuusta sekä hallinnon järjestämisestä säädetään kyseisestä laitoksesta annettavassa erillisessä laissa. Lisäksi hallinto voidaan suunnitella sen tehtävien kannalta tarkoituksenmukaiseksi.

Selvityksen mukaan koulutuksen uusi arviointikeskus olisi tarkoituksenmukaisinta perustaa julkisoikeudellisena laitoksena. Näin korostettaisiin arviointitoiminnan riippumattomuutta sekä parannettaisiin mahdollisuuksia arviointitoimintaan liittyvän palvelutarjonnan laajentamisen. Näin myös kunnat ja muut koulutuksen järjestäjät voisivat tilata oman toimintansa paikallisesti kohdistettuja, riittävän asiantuntevia ulkopuolisia arviointeja.

Jos koulutuksen arviointikeskus perustetaan julkisoikeudellisena laitoksena, sen riittävä resursointi on välttämätöntä, jotta maksupalvelutoiminnan osuutta ei jouduta kasvattamaan perustoiminnan kustannuksella. Resurssien tulisi riittää myös palautejärjestelmään, jolla arvioinneissa mukana olleet kunnat ja muut koulutuksen järjestäjät saavat heitä itseään koskevia sekä vertailuarviointiin tarvittavia, palvelujen parantamisen kannalta tärkeitä arviointitietoja.

SUOMEN KUNTALIITTO

Anneli Kangasvieri

johtaja, opetus ja kulttuuri

Maisa Lovio

erityisasiantuntija

Linkit:

• Yhdessä enemmän - selvitys opetus- ja kulttuuriministeriön konserniohjauksesta ja –rakenteesta
  
  Opetus- ja kulttuuriministeriön työryhmämuistioita ja selvityksiä 2011:6